Ricardo Rocha de Azevedo

Apresentação em tema: "Ricardo Rocha de Azevedo"— Transcrição da apresentação:

1 Ricardo Rocha de Azevedo
Consultor São Sebastião, 19 de outubro de 2011

2 Pra começar, duas frases para reflexão...
“A Crise do orçamento público É frequente ouvir-se que o orçamento público se tornou uma peça de ficção. Ou seja, existe praticamente um consenso de que hoje o orçamento público, de maneira geral, não reflete a realidade das políticas e do gasto público.” Artigo : Notas sobre a atual problemática do orçamento público no Brasil. Ano: 1993 “A conjugação de uma carga tributária de país escandinavo com serviços públicos quase africanos é uma das facetas do injusto estado brasileiro. O poder público, em todas as suas instâncias, gasta muito e mal, e ainda sufoca o contribuinte para financiar esses gastos.” Editorial – Jornal O Globo, julho de 2005

3 Rápido comparativo do planejamento público
com o planejamento das empresas As empresas buscam trabalhar com planejamento. Se não planejar, a empresa simplesmente fecha. Existem diversas técnicas de planejamento e controle na área privada, que aos poucos são começando a ser utilizados em alguns entes: “OBZ” Orçamento Base Zero “BSC” Balanced Scorecard Porque só as empresas buscam um planejamento excelente? Artigos recomendados: “Orçamento Empresarial na Administração Pública: Uma Proposta” Congresso USP 2005 “Uma Proposta para Utilização do Orçamento Empresarial na Administração Pública” X Prêmio Tesouro Nacional – 2005

4 Rápido comparativo do planejamento público
com o planejamento das empresas Controle matricial do orçamento: Gerente responsável pelo orçamento do Depto A Departamentos Atividades Depto A Depto B Depto C Depto D Manutenção de equipamentos 1.000,00 1.500,00 2.200,00 1.100,00 Combustíveis 2.000,00 1.400,00 2.400,00 4.500,00 Gastos com Comunicação 3.000,00 1.800,00 3.400,00 Viagens 4.000,00 2.800,00 3.100,00 Pessoal 5.000,00 3.800,00 3.200,00 Porque só as empresas buscam um planejamento? Gerente responsável pelo orçamento da atividade “manutenção”

5 Mas as coisas estão mudando
Mas as coisas estão mudando... praticamente todos os livros de contabilidade pública estão sendo reescritos... uma verdadeira revolução! Mostrar que tudo está mudando...

6 Muita coisa evoluiu em pouco mais de 10 anos...
Orçamento Planejamento

7 Uma análise da legislação:
Constituição Federal Lei de Responsabilidade Fiscal Lei 4.320/64 Estabelece que as políticas públicas no Brasil devem ser baseadas em um planejamento e na eficiência. Marco histórico nas finanças públicas do país, aprovada com 386 votos a favor e 86 contra, o que mostra a mobilização a seu favor na época e que dura até hoje. Determina a elaboração do orçamento anual Traz regras sobre a forma de apresentação do projeto de lei do orçamento anual: “apresenta como deve ser a forma do bolo, e não qual o seu recheio” “Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.” Art. 1º § 1o “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas” Início da adoção da estrutura de “orçamento-programa” Adoção da classificação da despesa por classificação econômica Adoção da classificação funcional (inicialmente 10 funções e 10 subfunções cada) “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” Estabelece pontos importantes da elaboração do PPA / LDO Determina a compatibilidade entre as peças de planejamento

8 Esse slide mostra o ciclo PDCA na administração pública.

9 Se não é por falta de legislação, porque então o planejamento público tem sido tão pouco eficiente, sobretudo nos municípios? Esse slide mostra o ciclo PDCA na administração pública.

10 1. Seria por falta de recursos?
Educação Básica: 1. Seria por falta de recursos? Saúde: Origem dos Recursos: Tributos Serviços Transferências (estaduais / federais) Infra-Estrutura:

11 1. Seria por falta de recursos?
Assistência Social: 1. Seria por falta de recursos? Manutenção da Máquina Pública: Origem dos Recursos: Tributos Serviços Transferências (estaduais / federais) Manutenção de Praças e Parques:

12 1. Seria por falta de recursos?
O que sobrar... pode ser gasto com investimento (às vezes nem sobra) Origem dos Recursos: Tributos Serviços Transferências (estaduais / federais)

13 Despesas com custeio Pagamento de dívidas Receitas Previstas
Restos a Pagar Consignações investimentos Gastos com Pessoal Combustíveis Manutenção de Móveis e Imóveis Limpeza e conservação Subvenções Gastos com Assistência Social Distribuição de Medicamentos Transporte de Alunos Transporte de Pacientes Aquisição de imobilizado Obras de Infra-estrutura Receita: 50 milhões Despesa: 50 milhões

14 Ou seja.. É preciso PLANEJAR...
... pois o cobertor é curto.

15 2. Falta de estrutura para a equipe de planejamento
Os municípios contam com um setor de planejamento orçamentário com dedicação exclusiva? ou é o contador que acaba fazendo o “planejamento“ do município em poucos dias?

16 Planejamento Político
3. Falta de vontade política para utilizar o planejamento como real ferramenta de gestão Uma vez finalizado o planejamento técnico, a administração muitas vezes é a responsável por estragá-lo. “inclua no orçamento do ano que vem a construção de uma escola e do teatro”. Nesse momento o técnico acaba retornando em todas as despesas e diminuindo os valores que acabara de calcular, perdendo-se meses de trabalho. É feito baseado em históricos, médias de gastos, cálculos para a arrecadação, utilização de índices (IPM-ICMS) Utiliza cálculos para projetar a receita e muita pesquisa. Utiliza a lógica para o cálculo das despesas. Planejamento Técnico Planejamento Político

17 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo
Tribunal Projeto Início - Prestação de contas de Planejamento Tipo de dados informados atualmente TCE-SP AUDESP 2008 Exige a transmissão em formato XML das peças de planejamento (PPA, LDO, LOA): devem ser encaminhadas metas físicas e fiscais das ações e indicadores dos programas. Inicial (a cada início de exercício, contendo as metas físicas e financeiras para as ações e programas, além das metas para a LDO); Deve ser feita uma atualização quadrimestral para o AUDESP, informando as alterações legais ocorridas em cada quadrimestre; - Devem ser encaminhadas as atas de realização das audiências públicas de elaboração e de acompanhamento. Exige a prestação de contas anual das metas realizadas - "Relatório de Atividades" através de informação diretamente sem seu site.

18 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo
Tribunal Projeto Início - Prestação de contas de Planejamento Tipo de dados informados atualmente TCE-SC e-SFINGE 2008 Os dados são transmitidos em formato txt, referentes a programas e ações do PPA, sendo metas físicas e fiscais São exigidos dados da LDO, como metas, renúncia de receitas, alienação de bens, aumento de despesa TCE-PR SIM-AM Exercício de 2010 (PPA 2010 a 2013) Respectivas LDOs e LOAs Exige a transmissão em formato TXT das peças de planejamento com informações INICIAIS e as alterações com envios BIMESTRAIS. O Tribunal exige dados do PPA (leis, audiências públicas, metas físicas e fiscais, planejamento da saúde/ECA, receitas), dados da LDO (que deve ser compatível com o PPA), além de exigir que todas as informações executadas (receita e despesas), devem estar compatíveis com o PPA e LDO e suas correlações, com um alto grau de exigência.

19 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo
Tribunal Projeto Início - Prestação de contas de Planejamento Tipo de dados informados atualmente TCE-RO SIGAP 2011 Exige a Transmissão de dados em formato XML referente à metas físicas e financeiras do PPA desde 2011 Exige a prestação de contas das metas fixadas na LDO (nominal, primário) TCE-MG SICON 2012 Passará a exigir a cobrança eletrônica dos dados de planejamento a partir de 2012, exigindo a transmissão dos dados das metas físicas para as ações e das metas fiscais da LDO Passará a exigir a transmissão eletrônica dos riscos fiscais e providências

20 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo
Tribunal Projeto Início - Prestação de contas de Planejamento Tipo de dados informados atualmente TCE-ES SISAUD ---- Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO TCE-RS  PAD TCE-RJ  SIGFIS Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO,apenas o número da lei

21 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo
Tribunal Projeto Início - Prestação de contas de Planejamento Tipo de dados informados atualmente TCE-MS  SICOM 2011 Exige a transmissão eletrônica de dados previstos para o planejamento, como indicadores e metas. TCE-GO

22 Secretarias e Departamentos
5. Falta de envolvimento dos demais setores na elaboração do planejamento O planejamento é uma atividade multisetorial. Todas as unidades deveriam fazer parte. Conselhos municipais Secretarias e Departamentos

23 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município
Plano Diretor Lei /2001, Art. 40 O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

24 I. Cidades com mais de 20 mil habitantes
6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município Plano Diretor É obrigatório: (Lei /2001, Art. 41) I. Cidades com mais de 20 mil habitantes II. Integrantes de regiões metropolitanas III. onde o Poder Público municipal pretenda utilizar o instrumento do art. 182, § 4 IV. Para áreas de especial interesse turístico V. Áreas inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional

25 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município
Plano Diretor Plano Plurianual Lei /2001, Art. 40 § 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

26 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município
Plano Diretor Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias

27 Lei Orçamentária Anual
6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município Plano Diretor Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual “Compatível”

28 1.015 – Construção, reforma e ampliação das escolas municipais
7. Os projetos são incluídos no planejamento sem ter uma análise técnica. Trata-se apenas de uma “intenção” 1.015 – Construção, reforma e ampliação das escolas municipais Produto: ??? Meta física: ???? 1.015 – Construção da escola na Vila Xavier Produto: escola construída Meta física: 450 metros quadrados

29 8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar
o planejamento, atuando em conjunto com a administração LRF Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.         § 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.         § 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, e financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.

30 8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar
o planejamento, atuando em conjunto com a administração ... surge a figura do “Gestor Público” na LQF: “O gestor público das cidades terá a atribuição de assegurar a observância da responsabilidade e da qualidade na gestão e será escolhido dentre aqueles que possuam os requisitos previstos nesta seção e, preferivelmente, a qualificação a que se refere o § 1º do art. 81 desta Lei Complementar, sendo o cargo de livre nomeação e exoneração pelo agente político a que o gestor estiver subordinado.” Saiba mais:

31 8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar
o planejamento, atuando em conjunto com a administração ... surge a figura do “Gestor Público” na LQF: “Art. 81, § 1º O Ministério da Educação formulará políticas educacionais, em conjunto com as instituições federais de ensino superior, orientadas para a formação superior em gestão pública, com abordagem multidisciplinar em finanças públicas e conhecimentos aplicados ao setor público nas áreas de administração, contabilidade, direito, economia e comunicação.” Saiba mais:

32 Quanto cu ta esse profissional?
8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar o planejamento, atuando em conjunto com a administração ... surge a figura do “Gestor Público” na LQF: Quanto cu ta esse profissional? Saiba mais:

33 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)
Gravação das audiências públicas e disponibilização via WEB Divulgação periódica de metas e indicadores na WEB Criação de ferramentas para a participação popular via WEB

34 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

35 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

36 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

37 10. Baixa compreensão e interesse do legislativo no processo de planejamento na maioria dos municípios

38 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento
1830 15/12/1830 É considerado o primeiro Orçamento Público no Brasil

39 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento
1964 É realizada a publicação da Lei Federal 4.320/64, que está em vigor até os dias atuais.

40 Promulgação da atual Constituição Federal.
11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 1988 Promulgação da atual Constituição Federal. É criado o modelo de planejamento atual: PPA / LDO / LOA. A lei 4320/64 é recepcionada e mantém-se em vigor O início é marcado por grandes dificuldades na implantação do tripé PPA / LDO / LOA por parte dos municípios

41 Apenas 3 PPAs pós-LRF: PPA PPA PPA 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 2000 Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal O planejamento é o seu pilar básico Determina a transparência do planejamento e das contas públicas O planejamento passa a ser elaborado voltado à resultados: metas para as ações e indicadores para os programas. Dá um conteúdo mínino para o Plano Plurianual e para a Lei de Diretrizes Orçamentárias Cria os anexos de Metas e Riscos Fiscais da LDO Determina a compatibilidade entre as três peças de planejamento

42 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento
2005 Publicação dos Manuais Básicos por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Orçamento Anual A partir desse ano fica clara a necessidade e a obrigação de elaborar os programas com indicadores e as ações com metas físicas.

43 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento
2009 Publicação das NBCASP – Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, que traz a NBCT 16.3 – Planejamento sob o enfoque contábil

44 12. Falta de equipe de Gestão de TI
Amostra: 50 municípios do Estado de São Paulo -

45 13. Utilização de ferramentas de Geoprocessamento no Planejamento

46 14. Falta de uma abordagem conceitual satisfatória nos cursos de graduação

47 Alguns mitos (ou verdades) sobre o Planejamento Público:
Primeiro Mito: “Não é porque a ação está prevista no orçamento que ela vai se realizar”. Análise: O orçamento no Brasil é autorizativo. Segundo Mito: “Não é porque não está no orçamento que não vai acontecer”. Análise: Através de abertura de créditos especiais são incluídas diversas ações no orçamento. Terceiro Mito: “Só pode ser feito o que está no orçamento”. Análise: Os orçamentos na maioria das vezes são tão genéricos que qualquer coisa que se desejar poderá ser feita. Quarto Mito: “Só grandes municípios conseguem ter um bom planejamento”. Análise: Com o aumento do tamanho do município, aumentam as dificuldades.

48 Indicadores X Metas Físicas
Produtos Metas Recursos Ações Como fazer? Indicadores Objetivo Onde chegar? Programa O que fazer? Justificativa Qual é o problema ou a potencialidade? PROBLEMA PROGRAMA OBJETIVO INDICADORES AÇÕES PRODUTOS METAS RECURSOS 1. Um bom planejamento deve possuir quantos programas? 2. Cada programa de governo deve possuir quantos indicadores? Fonte: Adaptado do Governo do Estado do Rio Grande do Sul

49 Indicadores X Metas Físicas
Portaria 42/09 Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual Unidade de medida que verifica se o objetivo de um programa foi alcançado “Instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno.” Ministério do Planejamento INDICADOR

50 Indicadores X Metas Físicas
Portaria 42/99 Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; Unidade de medida que apresenta “quanto” de um produto foi ofertado por uma ação. META FÍSICA

51 Ações finalísticas e de apoio administrativo
Resultam em bens ou serviços ofertados diretamente à população; Não Finalísticas / Apoio Administrativo Contemplam as despesas de natureza tipicamente administrativa, que, embora contribuam para a consecução dos objetivos dos outros programas, não são passíveis de apropriação a estes programas

52 Ações finalísticas e de apoio administrativo
Produto Unidade de Medida Meta Física Manutenção da Fundação Educacional Alunos Matriculados unidade 450 Construção de uma UBDS no bairro Santa Luzia Metros Construídos M2 700 Aquisição de Caminhão de limpeza Caminhão adquirido 2 Contrução de pista de ciclismo Pista construída km 8 Construção do Teatro Municipal Teatro Construído m2 800 Manutenção do Transporte de Alunos Alunos Transportados por ano 1600 Pagamento de Inativo e Pensionistas Aposentados e Pensionistas mantidos 500 Apoio Administrativo Manutenção da Secretaria de Planejamento e Gestão Pública Gasto por servidor (90 servidores) 66.000 Manutenção do Gabinete do Prefeito Pessoas atendidas no gabinete 4.000 Manutenção das atividades da Contabilidade Empenhos emitidos 6.500 Contribuição para o PASEP Global --- Pagamento de Precatório

53 ... mas o planejamento está mudando
“... O sentido geral das mudanças é o da busca por um caráter mais estratégico para o Plano, criando condições efetivas para a formulação, a gestão e a implementação das políticas públicas. Além disso, a nova estrutura define os espaços de atuação do Plano e do Orçamento, e qualifica a comunicação com a sociedade.

54 ... mas o planejamento está mudando
“As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos. Com isso, define-se uma relação de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuízo à integração. O Plano tem como foco a organização da ação de governo nos níveis estratégico e tático, e o Orçamento responde pela organização no nível operacional. “

55 ... mas o planejamento está mudando

56 Adoção da nova metodologia para 2012 pelos Governos Estaduais:
Estado Programa e Ação Programas temáticos São Paulo X Minas Gerais Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Paraná

57 Sugestões para evoluir o planejamento municipal
1. Criar e manter um departamento dedicado ao Planejamento Orçamentário 2. Criação de um conselho municipal de Planejamento 3. Efetuar o desenvolvimento de um calendário anual de planejamento 4. Utilizar a internet para as audiências públicas e maior envolvimento da população 5. Dividir as ações sintéticas em ações específicas no planejamento 6. Implementar o planejamento de resultados 7. Melhorar a coordenação de ações dentro da federação 8. Transformar o planejamento público em uma ferramenta de gestão

58 “O Brasil é referência mundial em arrecadação de tributos
“O Brasil é referência mundial em arrecadação de tributos. Não há o que se falar mais em estruturar a arrecadação, pois a receita evoluiu muito, com seus controles e métodos. Agora temos que evoluir a parte principal: a qualidade da despesa.” Alexandre Motta – Diretor da ESAF Obrigado! Ricardo Rocha de Azevedo Consultor