Evolução e desafios da política brasileira de ciência e tecnologia O papel reservado às empresas Eduardo B. Viotti Centro de Desenvolvimento Sustentável.

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1 Evolução e desafios da política brasileira de ciência e tecnologia O papel reservado às empresas
Eduardo B. Viotti Centro de Desenvolvimento Sustentável (CDS), Universidade de Brasília (UnB) Seminário Internacional sobre Avaliação de Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação, Rio de Janeiro, Brasil, 3 a 5 de Dezembro de 2007, CGEE.

2 Estrutura da apresentação
Evolução da política brasileira de C&T 1ª Fase: Em busca do desenvolvimento via crescimento (~ ) (industrialização extensiva) 2ª Fase: Em busca do desenvolvimento via eficiência (~ ) 3ª Fase: Em busca de um novo tipo de desenvolvimento (~2000 em diante) (via inovação?) Algumas evidências de resultados das políticas Desafios para a constituição de uma efetiva política de inovação Contribuições da avaliação para o enfrentamento dos desafios atuais

3 1. Evolução da política brasileira de C&T

4 1ª Fase: Em busca do desenvolvimento via crescimento (~1950 – 1980) (Industrialização extensiva)
Industrialização via substituição de importações (Proteção à indústria nascente, apoio estatal ao investimento privado nacional e estrangeiro, empresas públicas…) (Inspirada na teoria do desenvolvimento formulada pela CEPAL.) (A industrialização era vista como uma forma de transferir tecnologias, relações sociais e instituições modernas para economias atrasadas. Portanto, a industrialização seria a via para o desenvolvimento.)

5 1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
Política de C&T implícita no modelo de desenvolvimento - Promoção da industrialização extensiva (i.e., absorção da capacidade de produção de bens manufaturados). - Políticos, gestores de política e economistas em geral compartilhavam a crença ingênua de que a industrialização (i.e, a assimilação de capacidade de produção) iria trazer naturalmente a “industrialização” do processo de mudança técnica (i.e., o desenvolvimento de capacidade de inovação).

6 1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
Política de C&T explícita - Promoção de pesquisa e desenvolvimento (P&D) (criação e fortalecimento de universidades e instituições de pesquisa, assim como formação de recursos humanos para P&D). - Política de C&T ofertista (desarticulada da política industrial) - Inspirada pelo Modelo Linear de inovação (“science-push”)

7 1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
Conseqüências - Os processos de industrialização e de crescimento econômico foram bem sucedidos. - O Brasil foi considerado um “milagre econômico” durante os anos 1970, de forma similar àquela em que nos dias de hoje são consideradas a China e a Índia. - No entanto, a dinâmica do crescimento foi perdida a partir do final da década de 1970. - A oferta de conhecimentos parece não haver encontrado sua demanda. - A esperada “industrialização” do processo de mudança técnica foi essencialmente um fracasso. - A competitividade internacional da indústria brasileira permaneceu muito baixa.

8 1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
- A pobreza e a desigualdade permaneceram muito elevadas. - Esgotou-se o dinamismo econômico do crescimento baseado na substituição de importações e enfraqueceu-se a capacidade de o Estado implementar políticas de desenvolvimento.

9 2ª Fase: Em busca do desenvolvimento via eficiência (~1980 - 2000)
Liberalização (Privatização, desregulamentação, redução ou remoção de subsídios e de barreiras tarifárias e não-tarifárias ao comércio internacional, atração de investimento direto estrangeiro…) (Inspirada no Consenso de Washington) Política de C&T implícita no modelo de desenvolvimento - Expectativa de que a liberalização dos mercados e a elevação das pressões competitivas compeliriam as empresas a inovar. - Expectativa de que abertura do mercado doméstico para produtos, serviços e capitais estrangeiros contribuiria para a elevação da intensidade e da velocidade do processo de transferência de tecnologias para o país.

10 2ª Fase: Via eficiência (~1980 - 2000)
Política de C&T explícita - Promoção das atividades de P&D, acompanhada de contido ou relutante apoio a instituições de pesquisa e ensino públicas. - Expansão e consolidação da pós-graduação. - Educação, especialmente educação fundamental, vista como uma espécie de panacéia universal. - Fortalecimento do regime de propriedade intelectual (internalização do TRIPS). - Promoção de empreendedorismo e de incubadoras. - Introdução da “inovação” no discurso da política, mas essa era vista mais como uma conseqüência do correto conjunto de incentivos e punições proporcionados pela liberalização do mercado. - O Modelo Linear manteve forte influência.

11 2ª Fase: Via eficiência (~1980 - 2000)
Conseqüências - A formação de recursos humanos de alto nível – mestres e doutores, assim como a produção científica, expandiram-se a taxas muito elevadas. - Houve elevação da eficiência e produtividade de certos setores industriais baseada principalmente em estratégias defensivas, na utilização de insumos importados e na adoção de novas técnicas de gestão e controle de qualidade. - A pressão competitiva, a abertura, e o fortalecimento da propriedade intelectual demonstraram-se incapazes de efetivamente estimular o desenvolvimento de uma dinâmica significativa de inovação nas empresas. - O crescimento agregado e o desenvolvimento tecnológico do país foram pouco significativos.

12 2ª Fase: Via eficiência (~1980 - 2000)
- Ocorreu uma especialização regressiva na pauta de exportações: os produtos intensivos em recursos naturais e em mão-de-obra voltaram a ganhar participação na pauta. - Os níveis de pobreza e desigualdade não sofreram redução significativa e permaneceram muito elevados. (Isso ocorreu apesar da forte expectativa dos defensores da agenda liberal de que o contrário é que deveria acontecer com a remoção da intervenção estatal típica do período de substituição de importações, que se supunha ser uma das principais razões da persistência dos elevados níveis de pobreza e desigualdade). - Desilusão com as promessas do Consenso de Washington relativamente difundida entre a população.

13 3ª Fase: Em busca de um novo tipo de desenvolvimento (~2000 em diante) (via inovação?)
Paradigma de políticas misto ou indefinido (Muitos dos fundamentos das políticas inspiradas pela agenda característica da fase anterior permanecem. Iniciam-se experimentos na direção do fortalecimento de determinadas políticas públicas que não se alinham inteiramente com aquela agenda. Políticas sociais e compensatórias vêm sendo fortalecidas.) Política implícita de C&T no modelo de desenvolvimento - Ainda não é possível discernir a emergência de características específicas de uma nova política implícita de C&T.

14 3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante) (via inovação?)
Políticas explícitas de C&T - Uma das características marcantes das atuais políticas de C&T nacional e estaduais é o experimentalismo, o lançamento de uma miríade de diferentes programas e instrumentos ainda que sem estratégias, prioridades e coordenação muito efetivas. - Parte desse experimentalismo pode ser atribuída ao fato de as velhas práticas de políticas terem se tornado obsoletas ou proibidas e de não haver emergido um novo paradigma de políticas adequado aos tempos de globalização e OMC. - Parece crescer a consciência de que a crença na emergência de forte processo de inovação nas empresas, como resultado natural do processo de abertura, fortalecimento da propriedade intelectual e ampliação dos investimentos estrangeiros, também foi ingênua. Assim como o foi a crença semelhante existente no período de substituição de importações.

15 3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante) (via inovação?)
- Como conseqüência de tal consciência, a adoção de políticas ativas para promover a inovação assume crescente importância no debate sobre as políticas econômicas, industriais e de C&T. A abordagem associada ao Modelo Sistêmico está sendo absorvida por analistas e formuladores ou executores de política. (Entre outras medidas, a nova “Lei de Inovação” autoriza a participação minoritária do governo federal no capital de empresas privadas de propósito específico que visem o desenvolvimento de inovações; assim como a concessão de recursos financeiros, sob a forma de subvenção econômica, financiamento ou participação acionária, visando o desenvolvimento de produtos e processos inovadores.)

16 3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante) (via inovação?)
(A chamada “Lei do Bem” autoriza, por exemplo, a concessão de subvenções econômicas a empresas que contratarem pesquisadores, titulados como mestres ou doutores, para a realização de atividades de P&D e inovação tecnológica.) (Essas são medidas de política cuja inspiração rompe com o paradigma do Modelo Linear.) Contudo, a prática tem mostrado que é mais fácil estabelecer objetivos, justificativas e políticas de C&T inspiradas pela abordagem sistêmica, do que executá-las efetivamente sem deixar que as práticas tradicionais (inspiradas pelo Modelo Linear) acabem por influenciar ou dominar a implementação de políticas. O Modelo Linear não foi substituído ou deslocado inteiramente.

17 3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante) (via inovação?)
Algumas outras tendências ou características que merecem atenção - O interesse de estados e municípios pela inovação como ferramenta de desenvolvimento regional ou local tem crescido de maneira significativa. - A atenção dedicada pela mídia brasileira a assuntos relacionados a ciência, tecnologia e inovação tem aumentado. - O novo conceito de Arranjos Produtivos Locais (APL’s), apesar dos usos indevidos ou abusos, é uma nova ferramenta de grande utilidade para análise e intervenção no processo de mudança técnica e inovação. Pode vir a se consolidar como uma das formas de se viabilizar práticas que rompam de maneira efetiva com o paradigma de políticas inspiradas no Modelo Linear e que tornem mais efetiva a abordagem sistêmica.

18 3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante) (via inovação?)
- A emergência de um segmento específico da política voltado para a promoção da C&T a serviço da inclusão social aparece como uma novidade importante. Apesar de incipiente e de estar mais dedicado à educação, difusão de práticas ou tecnologias e à capacitação em C&T, do que à inovação propriamente dita, sua importância não pode ser desconsiderada. (É possível criticar o estágio atual de formulação dessa política e questionar sua eficácia como ferramenta de inclusão social. Contudo, sua própria existência coloca a necessidade de ser enfrentado o debate - sempre adiado - sobre quais e quantos são os beneficiados pelos resultados da política de C&T em contraposição à questão da neutralidade da C&T e da liberdade de pesquisa.)

19 2. Algumas evidências de resultados das políticas

20 Qual foi a evolução do padrão de vida da população brasileira durante as fases do desenvolvimento brasileiro?

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22 Qual é a relação disso com C&T?

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24 Nem o crescimento da renda per capita e da produtividade ocorrido durante a primeira fase, nem a perda posterior desse dinamismo, podem ser atribuídas apenas à política explícita de C&T. Contudo, estão certamente relacionados com a evolução dos processos de absorção, aperfeiçoamento e geração de tecnologias ou inovações por parte das empresas produtivas brasileiras.  Seria a baixa produtividade brasileira resultado do fato de a política de C&T não haver sido bem sucedida?

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31 Resultado das políticas
A política de C&T foi um sucesso em termos dos principais objetivos que ela buscou de forma direta: oferecer recursos humanos para a pesquisa e conhecimentos científicos. A política de C&T foi um fracasso em termos de seu principal objetivo indireto: estimular a ocorrência de um processo significativo de inovação nas empresas (que muitos de seus formuladores e executores esperava viesse a ocorrer naturalmente).

32 3. Desafios para a constituição de uma efetiva política de inovação

33 A política de C&T conseguiu criar uma base significativa de formação de recursos humanos para pesquisa e de produção de conhecimentos científicos. Essa é uma conquista muito importante que precisa ser preservada e aperfeiçoada. Contudo, seu maior desafio atual é o de efetivamente integrar a empresa ao sistema de C&T, transformar o sistema brasileiro de C&T em um verdadeiro sistema nacional de inovação. É preciso reconhecer isso e é preciso fazer com que a política brasileira reflita a consciência dessa realidade. É preciso romper com a tradição ofertista, baseada no Modelo Linear, e avançar efetivamente na direção de uma verdadeira política de inovação, informada pelo Modelo Sistêmico.

34 Porém, é preciso ir muito além da adaptação da política de C&T a essa necessidade de integrar a empresa. É preciso fazer da inovação o motor da nova política de desenvolvimento. O primeiro obstáculo a superar é a velha e persistente inconsistência entre as políticas macroeconômicas e o objetivo de estimular a inovação. O País parece estar passando por uma oportunidade histórica na qual é possível construir uma convergência de políticas implícitas e explícitas em favor da construção de um novo modelo de desenvolvimento baseado na inovação. Muitos dos obstáculos estruturais, que impediram a ocorrência dessa convergência no passado, parecem ter sido removidos ou podem ser superados.

35 Inflação, déficits fiscal e de balanço de pagamentos foram controlados.
Há condições para a redução das taxas de juros e da sobre-valorização da moeda nacional. O Estado está recuperando sua capacidade de financiar políticas públicas. Está sendo superada a ideologia ou doutrina econômica paralizante, que supunha desnecessária ou desaconselhável a a existência de políticas de desenvolvimento. O País já possui uma significativa base científica e de recursos humanos. Como visto na primeira seção, já há claros movimentos da política de C&T recente na direção de uma política de inovação.

36 Contudo, tais movimentos ainda são insuficientes.
Será necessário enfrentar o desafio de tornar a política de inovação mais consistente e articulada com as políticas industrial, ambiental, social, educacional, de saúde e defesa. Para tudo isso acontecer, as políticas de CT&I precisam deixar o gueto acadêmico (privilegiado no Modelo Linear) e ampliarem suas bases de apoio ou interesse, incorporando outros segmentos da sociedade. É fundamental estabelecer processos de definição de agendas de pesquisa que compatibilizem o interesse científico (a competência ou excelência) com sua relevância para o processo de inovação e para as demais políticas.

37 Cientístas puros e duros podem ser cooptados para essa nova agenda de pesquisas orientada pelo conceito de “pesquisas estratégicas”, que simultâneamente contribuem para o avanço do conhecimento e levam em consideração possíveis aplicações. (Essa é a forma, ensinada por Stokes, de evitar a armadilha da classificação convencional que divide as pesquisas em duas categorias excludentes: pesquisa básica X pesquisa aplicada.) No entanto, a política precisa mover-se para muito além dos limites de uma política de P&D, passando a incluir, em especial, ações voltadas para a criação e o fortalecimento da capacidade de empresas e instituições (públicas) absorverem e gerarem inovações.

38 (Ações voltadas para a promoção de aperfeiçoamento e adaptação de tecnologias; extensão tecnológica; assistência técnica; demonstração e difusão; redes de produtores, fornecedores e laboratórios; assim como o benchmarking, também precisam ser consideradas como elementos essenciais da política de CT&I.) O envolvimento de empresas requer o desenho de uma política específica para as empresas estrangeiras (que ocupam posições estratégicas na liderança dos setores tecnológicos mais dinâmicos da economia brasileira).

39 4. Quais são as principais contribuições que o processo de avaliação pode dar ao enfrentamento dos desafios atuais?

40 O principal desafio identificado anteriormente é muito mais ambicioso do que algo que possa ser simplesmente associado ao aumento da eficiência dos instrumentos de política existentes. Por isso, não se deve concentrar a atenção na avaliação de projetos, mas sim em políticas e instituições (inclusive empresas) e em suas relações no âmbito do sistema nacional de inovação. A avaliação também deve ser sistêmica. Processos de avaliação que buscam avaliar projetos individuais de maneira genérica, reduzindo-os a mínimos denominadores comuns, expressos em indicadores quantitativos, correm o risco de favorecer a adoção de métricas que se tornem mais facilmente reféns de indicadores de excelência (“papers”, por exemplo) e que esquecem a relevância, que pode requerer indicadores diferentes para projetos diferentes.

41 Avaliações convencionais de projetos podem acabar dando sinais trocados. Projetos bem avaliados na ótica estreita, podem ser projetos que pouco contribuem para o sistema. A visão estreita focada no aumento de resultados (“fins”), dados recursos escassos (“meios”), corre o risco de desconsiderar as economias externas, I.e., as contribuições para o sistema. Por outro lado, o processo de avaliação poderá se beneficiar sobremaneira se for inteiramente separado de processos de controle e fiscalização, que podem e devem ser realizados com procedimentos e equipes diferentes dos envolvidos na avaliação de políticas, programas e instituições.

42 As instituições de pesquisa estão sendo cada vez mais financiadas por projetos de pesquisadores individuais ou de grupos ou por editais. Tal tendência contribui para a entropia interna e sistêmica das instituições. Essa é mais uma razão da necessidade e importância da avaliação de instituições. A ótica da gestão de programas e projetos é importante, mas é preciso fortalecer a avaliação de resultados e, nesse sentido, a empresa – agente por excelência da inovação – deve receber atenção privilegiada de processos de avaliação. Por exemplo, é inadiável a incorporação de aspectos referentes às necessidades do mercado de trabalho nos processos de avaliação da pós-graduação, assim como da formação de recursos humanos pelas universidades.

43 A avaliação deve ser parte de um processo sistemático e permanente de “police learning”, ou seja, ela deve informar e ter conseqüências para a política e para as instituições, assim como deve envolver seus agentes. Nesse sentido, um dos papéis mais importantes que a avaliação poderia prestar para a transformação almejada seria contribuir para a redução dos graus de empirismo, experimentalismo e descoordenação de políticas, instrumentos e programas, que caracterizam as atuais políticas de CT&I nacional e estaduais.