Regulação e Racionalidades Econômica e Jurídica

Regulação e Racionalidades Econômica e Jurídica

Por que regular ?

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Atividades próprias - externalidades positivas • Argumento econômico - Não remuneradas suficientemente pelo mercado - Exemplos: Saúde e Educação

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Atividades próprias - Caso Constituição Brasileira • Argumento jurídico estrito - Previsão constitucional - Exemplos: Serviços Públicos

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas Atividades não-próprias - economias de escala elevadas • Argumento econômico - Falta de recursos no setor privado - Exemplos: Infraestrutura / Universalização

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas
 Atividades não-próprias - novo papel do Estado • Argumento econômico - Falta de recursos no setor público (“Crise Fiscal”) - Privatizações - Concessões / Permissões / Autorizações - PPPs (Parcerias Público-Privado)

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Atividades não-próprias - novo papel do Estado • Argumento econômico - Mercados com Características de Monopólio Natural - Atividades que Geram Externalidades Negativas - Etc. - Regulação econômica: correções de falhas de mercado

 Correção de Falhas de Mercado / Políticas de Estabilização e Desenvolvimento (i) Controle de poder monopolista (ii) Controle de informações inadequadas (iii) Correção de problemas de ação coletiva (iv) Correção de externalidades negativas ou problemas de custos de transação (v) Controle de lucros inesperados (vi) Eliminação de competição “excessiva” (vii) Controle de escassez (viii) Controle de problemas de representação (agency problems) (ix) Solução de problemas distributivos (x) Planejamento econômico

 Correções de falhas de mercado
 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (i) Controle de poder monopolista: o exercício de poder monopolista está, segundo uma racionalidade essencialmente econômica, associado à situação de “monopólio natural”. Tal situação ocorre (enquanto padrão de referência) quando as economias de escala em determinado mercado são muito elevadas e tornam ineficiente a participação de mais de um agente econômico produzindo bens ou prestando serviços. Nessa situação haveria justificativa para controle de preços e de margens de lucros, uma vez que o agente econômico na situação padrão de “monopólio natural” tende a aumentar os seus lucros por meio de restrições à produção (“restricting output”) e ao cobrar preços mais elevados do que os preços que seriam cobrados se houvesse competição (preços competitivos).

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado A situação padrão de “monopólio natural” não é facilmente diagnosticada. A competição pode existir dependendo da forma como o mercado relevante é definido (por exemplo: ônibus de transporte de passageiros pode competir com trens ?; telefones móveis pessoais podem competir com telefones fixos ?; televisão por assinatura pode competir com televisão aberta ?; etc.).

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (ii) Controle de informações inadequadas: consumidores têm em geral necessidade de obter informações sobre os produtos e serviços que podem estar dispostos a pagar para consumir. No entanto, obter determinadas informações pode ter um custo muito elevado para o consumidor ou mesmo ser impossível de serem obtidas sem a tradução de determinadas informações técnicas por um especialista (o caso das informações sobre uso e efeitos de medicamentos, por exemplo). Consumidores podem não ter, por exemplo, informações suficientes sobre os riscos associados a certos produtos ou serviços. A mesma situação pode ocorrer com trabalhadores no local de trabalho, ao utilizarem ou deixarem de utilizar determinados equipamentos. Partindo da lógica de que agentes econômicos produtores de bens ou prestadores de serviços não têm a tendência de gastar recursos para corrigir situações de assimetria de informações que possam prejudicar consumidores (ou trabalhadores) ou de que o mercado falha em gerar determinados tipos de informação necessários ao seu funcionamento, a ação regulatória do Estado é em geral justificada.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (iii) Correção de problemas de ação coletiva: determinados bens podem ser qualificados pela teoria econômica como bens públicos ou bens coletivos. O critério econômico para qualificá-los como públicos está relacionado a duas características, quais sejam, (a) o consumo do bem por uma pessoa não gera escassez do bem para outra pessoa; e (b) são bens consumidos coletivamente, na medida em que não existe possibilidade de impedir pessoa ou grupo de pessoas de consumi-los.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado Os casos típicos de bens que possuem tais características estão relacionados ao meio ambiente. A água e o ar, por exemplo, possuem claramente tais características. O problema, do ponto de vista econômico, ocorre na medida em que agentes perseguem de forma egoísta a maximização de seu bem estar individual – a decisão de um empresário em maximizar lucros de uma empresa que gera poluição do ar e da água, não investindo em controle de poluição, por exemplo –, comprometendo a qualidade de tais bens e, dessa forma, prejudicando a coletividade e a si mesmos (uma vez que também são consumidores desses bens). Nessa perspectiva, a ação regulatória do Estado segue a lógica de criação de incentivos à cooperação econômica entre os agentes consumidores de bens coletivos, uma vez que, nesses casos, a cooperação permitirá resultados mais eficientes para todos do que a situação de maximização de lucros da empresa poluidora, sem qualquer controle de poluição produzida.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (iv) Correção de externalidades negativas (ou também referido como “spillover costs”) ou da existência de “custos de transação” que dificultam o processo de barganha no mercado: em determinadas industrias que não tem o preço do produto regulado, a teoria econômica considera que o preço do produto muitas vezes pode não refletir os custos que a sua produção e consumo geram para a sociedade. Um bom exemplo desse tipo de situação ocorre com indústrias que geram poluição despendida no meio ambiente. Em geral o custo para a sociedade da produção e/ou consumo de produtos que causam poluição não é refletido no seu preço. E se fossem refletidos no e consumido, sem qualquer incentivo para alteração da estrutura de sua demanda, causeu preço, os consumidores não teriam como comprar tais produtos e os produtores não teriam como produzi-los. Como conseqüência, tal tipo de produto continua sendo produzido sando prejuízos ao meio ambiente e à coletividade.

 Correções de falhas de mercado Nesse casos, a ação regulatória do Estado se justifica para que seja possível aos agentes envolvidos nas transações relacionadas à produção desses tipos de produtos chegarem a acordos que levem à redução do nível de poluição no meio ambiente. Ou seja, o Estado age criando estruturas de incentivos para que os “custos de transação” – que impedem, a princípio qualquer tipo de acordo – sejam reduzidos.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (v) Controle de lucros inesperados (“windfall profits”): determinados lucros ou rendas podem ser decorrentes não de atividade produtiva diretamente relacionada à geração de tais lucros ou rendas, mas sim do fato de haver por parte de determinado agente econômico ou grupo de agentes controle sobre “commodities” ou controle sobre fonte de recursos não duplicáveis e de baixo custo. É o caso, por exemplo, da detenção de estoques de petróleo, de café, de gás natural, de determinados bens imóveis, etc. Tais agentes podem auferir lucros ou rendas provenientes não de nova atividade produtiva, mas sim pelo fato de determinado “commodity” ter sido elevado no mercado pela ação de cartéis que controlam as principais fontes de produção de tais “commodities” (o caso do setor de petróleo e gás, por exemplo) ou pelo fato de haver novas condições de oferta ou demanda no mercado. Nesses casos, o agente detentor de estoques não produziu nada novo, tendo apenas auferido lucros provenientes do aumento do preço do “commodity”.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado A justificativa da ação regulatória do Estado nessas situações não é pacífica na teoria econômica. No entanto, quando existem situações em que não há nenhum tipo de incentivo para que tais agentes atuem de forma a não se moverem apenas no sentido de auferirem esse tipo de renda (forçando aumentos de tais commodities ou esperando tais aumentos mantendo mercadorias em estoque), a ação regulatória do Estado tem o sentido de introduzir no mercado controles que transfiram essas rendas (“não merecidas”, na medida em que não associadas a nenhuma atividade produtiva) dos produtores (ou proprietários) para os consumidores.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (vi) Eliminação de competição “excessiva”: apesar de muito controverso na teoria econômica, alguns setores da economia podem sofrer efeitos de excesso de competição. O setor de transporte aéreo é um dos principais exemplos desse tipo de ação regulatória. Argumenta-se que o excesso de competição pode levar os preços abaixo do custo causando a crise do setor e a falência das suas empresas no longo prazo, assumindo que todas as empresas continuam a aumentar seus investimentos no processo competitivo. Nesses casos, a controvérsia gira em torno da ação regulatória no sentido de forçar a reorganização societária das empresas, estimulando fusões e aquisições, ou dar subsídios para que, garantida a competição, as empresas continuem praticando preços baixos e utilizem os subsídios governamentais para garantirem os investimentos em crescimento e manutenção da empresa.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado Outra situação na qual a ação regulatória do Estado pode ser justificada nesse caso é a regulação de cartéis em situação de depressão de determinado setor da economia, permitindo a formação artificial de preços por meio do estabelecimento de piso comum a todas as empresas atuantes no setor em crise, bem como a divisão do mercado em fatias de participação que permitam a sobrevivência de todas as empresas e do setor durante a crise. Tal ação regulatória é muito controversa e em geral é adotada quando os custos do desmonte de determinadas plantas industriais – ou da falência das empresas do setor – é maior do que os custos de mantê-las em funcionamento durante o período de crise. Esse tipo de ação regulatória é, no entanto, comum no setor agrícola, especialmente em situações de depressão econômica na produção de determinado produto em função de problemas de qualidade da safra ou de outros problemas que causem crise no setor.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado Por fim, a ação regulatória do Estado no controle de concorrência excessiva ainda pode ser justificada quando há a prática de preços predatórios por determinado agente econômico. A prática de preços predatórios, em geral regulada por meio de legislação antitruste, ocorre quando uma empresa que exerce posição dominante em determinado mercado fixa preços dos seus produtos ou serviços abaixo dos seus custos com o objetivo de tirar os seus concorrentes ou os concorrentes potenciais do mercado, aumentando depois os preços para recuperar as perdas (e realizar lucros monopolistas) enquanto novas empresas não entram no mercado (atraídas pela prática de preços elevados).

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (vii) Controle de escassez (“scarcity”): a teoria econômica discute casos em que a ação regulatória do Estado pode ser necessária para controlar a alocação de produtos que, por algum motivo, estão em situação de baixa oferta no mercado, gerando escassez. Controle de preços ou subsídios são mecanismos regulatórios que podem ser adotados nesses casos.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (viiii) Controle de problemas de agênciamento (“agency problems”): em alguns mercados ocorre o fenômeno do “agênciamento”. Tal fenômeno se dá quando um determinado agente substitui o consumidor nas suas decisões. Esse caso ocorre, por exemplo, no mercado de medicamentos. O médico, em geral, toma a decisão pelo consumidor, ao prescrever determinado medicamento. Nos casos de seguros médicos privados, que cobrem parte dos custos de determinados medicamentos, tal situação também pode ocorrer, uma vez que a seguradora pode estabelecer lista de medicamentos que são cobertos pelo seguro. Ao prescrever (o médico) determinado remédio em detrimento de outro ou ao incluir numa lista de medicamentos (a seguradora) um remédio e não outro, problemas de controle de quantidade de compras e estrutura de preços podem surgir. Nesses casos, a ação regulatória do Estado pode ser necessária para equilibrar o uso excessivo de recursos médicos pelo consumidor.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (ix) Solução de problemas distributivos: apesar de não ser um ponto pacífico na teoria econômica, a ação regulatória do Estado pode ser justificada em alguns casos para gerar efeitos redistributivos, forçando a redistribuição de recursos de um grupo para outro grupo. Alguns dos casos em que mecanismos regulatórios redistributivos são utilizados envolvem situações nas quais os grupos afetados têm diferentes condições de poder de barganha, servindo a regulação para reequilibrar tais condições. Conforme observado, em alguns mercados existem assimetrias de informação (saúde, segurança em áreas de trabalho, etc.), sendo necessária ação regulatória do Estado para garantir que as partes com menores condições de acesso à informação sejam compensadas.

 Correções de falhas de mercado Outros casos de regulação redistributiva dizem respeito à proteção de setores da sociedade civil, considerando cada mercado, formados por cidadãos que podem ser considerados desavantajados. É o caso daqueles pobres que não têm renda para acesso a determinados bens ou serviços considerados essenciais ou o caso de deficientes físicos, por exemplo, que não tem como utilizar determinados bens ou serviços sem que sejam feitos investimentos adicionais para adaptação de equipamentos. Parte da regulação voltada à proteção de pequenas e micro-empresas em face de grandes empresas em determinados setores da economia também podem ser considerada como tendo objetivos redistributivos. Em todos os casos, parte da teoria econômica argumenta que grande parte da regulação que visa a gerar efeitos distributivos acabam provocando desequilíbrios no mercado, uma vez que podem provocar reações não desejadas na forma de aumento de preços ou demissões, provocando inflação e desemprego. Essa é a principal controvérsia entre economistas defensores de determinadas formas de ação regulatória em mercados visando a efeitos distributivos e economistas críticos desse tipo de ação regulatória.

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Correções de falhas de mercado (x) Planejamento econômico: a teoria econômica considera o “planejamento econômico” como uma forma de regulação econômica. Essa forma de regulação foi utilizada em diferentes situações. No caso norte-americano, principalmente mediante subsídios governamentais ou normas de proteção comercial para o desenvolvimento de determinadas indústrias. Na Europa, na forma de subsídios, proteção comercial, mas também por meio da ação do Estado enquanto empresário, na forma de “nacionalizações” de determinados setores da economia, em geral com a criação de monopólios. Nesse sentido, “planejamento econômico” e regulação econômica não são conceitos opostos. O planejamento econômico pode ser considerado uma forma de regulação econômica, especialmente voltada à estabilização da economia via política indústrial. O que diferencia o planejamento econômico de outras formas de regulação econômica são os métodos administrativos que são utilizados em cada caso para gerar efeitos sobre o sistema econômico.

 Atividades não-próprias - novo papel do Estado - Regulação econômica  Órgãos Reguladores (Adm. Direta / Adm. Indireta) - Correção das falhas de mercado  Eficiência

 Delimitação da área de atuação do Estado no plano das atividades econômicas  Atividades não-próprias - novo papel do Estado • Regulação econômica - Correção das falhas de mercado  Eficiência - Promoção de Concorrência: o sentido estrito do estímulo à concorrência entre empresas

 A noção de eficiência produtividadade desenvolvimento tecnológico desenvolvimento econômico efeitos distributivos (recursos / informações)  A noção de repartição dos ganhos de eficiência com o consumidor qualidade preço informação

Regulação e Racionalidade Política

Falhas de Mercado vs. Falhas de Governo

Falhas de Mercado x Falhas de Governo
 O processo de reforma do Estado enquanto criação ou transformação de instituições  Correção das falhas de mercado Eficiência  Correção das falhas de governo

 O processo de reforma do Estado enquanto criação ou transformação de instituições  O modelo principal – agente (Escola da escolha racional)  Eleitores (principais)  Políticos eleitos (agentes)  Políticos eleitos (principais)  Burocratas (agentes)  Escolha racional rent seeking

 O processo de reforma do Estado enquanto criação ou transformação de instituições  Interesse público Vs. Interesse particular (maximizado)  Individualismo metodológico  Concepção liberal de democracia (individualismo)  Concepção republicana de democracia (comunitarismo)

 O processo de reforma do Estado enquanto criação ou transformação de instituições  Teoria da Captura  Concepção liberal de democracia (individualismo)  “Políticos não são benevolentes”  Processo eleitoral  Financiamento  Grupos de interesse (“eleitores”)

 O processo de reforma do Estado enquanto criação ou transformação de instituições  Teoria da Captura Grupos de interesse (“eleitores”) (principais) Políticos eleitos (agentes /principais) Burocratas (“reguladores”) (agentes)

 Definindo o desenho institucional dos órgãos reguladores  A experiência em matéria de órgãos reguladores independentes (“agências reguladoras”)  Independência decisória: correções de falhas de governo - Ausência de subordinação hierárquica - Mandato fixo e estabilidade dos burocratas - Autonomia financeira  Mecanismos de participação pública: correções de falhas de governo e a noção de “captura positiva”

 Definindo o desenho institucional dos órgãos reguladores  A experiência em matéria de órgãos reguladores independentes (“agências reguladoras”)  Promoção de Concorrência: - Correções de Falha de Governo - O conceito de Regulação Concorrencial - O sentido amplo do estímulo à concorrência entre empresas

 Definindo o desenho institucional dos órgãos reguladores  Competências Concorrentes / Complementares: correções de falhas de governo  Os anteprojetos de lei do Novo Governo que alteram o modelo de agências e o papel da SDE

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