Competência e atribuição em matéria de saúde

Apresentação em tema: "Competência e atribuição em matéria de saúde"— Transcrição da apresentação:

1 Competência e atribuição em matéria de saúde
Grupo de Trabalho Aplicação de Recursos Federais na Saúde – 5ª CCR Edilson Vitorelli Diniz Lima Procuradoria da República no Município de Governador Valadares

2 O Problema Definir as atribuições do Ministério Público Federal em matéria de saúde pública - SUS Ficar com tudo? Mandar tudo para o MPE Competência concorrente? Promotor “natural”? Atacado ou varejo? Concordemos em discordar

3 Pressuposto Visualizar o sistema sob duas perspectivas:
Perspectiva dos recursos públicos ($) Perspectiva do usuário (+)

4 Perspectiva do financiamento
Como funciona? Fundos. artigo 33, § 1º, da Lei 8.080/90: “Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. § 1º Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde.”

5 Perspectiva do financiamento
Os recursos federais, estaduais e municipais são depositados no mesmo fundo e, a partir daí, distribuídos pelos diversos programas. Não há possibilidade de precisar qual a origem do recurso, Além disso, pode haver convênios específicos para determinadas ações.

6 Perspectiva do financiamento
Para a fiscalização dos recursos repassados dispôs o artigo 33, § 4º da Lei 8.080/90: “Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. (...) § 4º O Ministério da Saúde acompanhará, através de seu sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dos recursos repassados a Estados e Municípios. Constatada a malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde aplicar as medidas previstas em lei.”

7 Perspectiva do financiamento
Além do disposto nesta Lei, o Decreto /94, estabelece: “Art. 3º Os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde serão movimentados, em cada esfera de governo, sob a fiscalização do respectivo Conselho de Saúde, sem prejuízo da fiscalização exercida pelos órgãos de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas da União.”

8 Desvio de recursos públicos na saúde
Improbidade administrativa e crime Ocorrendo a prática de alguma infração penal envolvendo desvio de recursos ou o cometimento de fraudes em detrimento do Sistema Único de Saúde, a competência para conhecer das ações ajuizadas para responsabilização penal dos autores da prática delituosa, será, com raras exceções, da Justiça Comum Federal. Sendo o sistema financiado com recursos do orçamento de todos os entes federativos, a União será sempre interessada na demanda, vez que o desvio ou a prática de crime que envolva recursos federais atinge bens ou interesses da União, nos termos do que dispõe o artigo 109, IV, da Constituição Federal.

9 Jurisprudência “HABEAS CORPUS. AÇÃO PENAL. DENÚNCIA POR FORMAÇÃO DE QUADRILHA, FALSIDADE IDEOLÓGICA, CORRUPÇÃO ATIVA, FRAUDES EM LICITAÇÕES E OUTROS DELITOS. OPERAÇÃO TELHADO DE VIDRO. EXORDIAL ACUSATÓRIA QUE APONTA A OCORRÊNCIA DE DESVIO DE VERBAS REPASSADAS PELA UNIÃO AO MUNICÍPIO. SUJEIÇÃO À FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DELITOS IMPUTADOS AO PACIENTE QUE SE MOSTRAM CONEXOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. SÚMULAS 122 E 208/STJ. AUSÊNCIA DE CONSTRANGIMENTO ILEGAL. 1. Compete à Justiça Federal o processamento de ação penal que envolve acusação pertinente a desvio de verbas repassadas pela União, por intermédio do Ministério da Saúde, destinadas à programa mantido pela municipalidade, pois seu emprego está sujeito à fiscalização pelo Tribunal de Contas da União, sendo devida a aplicação da norma contida no inciso IV do art. 109 da CF e na Súmula 208/STJ. (...)” (STJ – HC – Habeas Corpus – – Processo: – RJ – Quinta Turma – Relator: Jorge Mussi – DJE )

10 Jurisprudência Crimes conexos - Ocorrendo a prática de crimes que consistam em desvio ou apropriação de recursos, bem como a prática de fraude em detrimento do SUS e simultaneamente outras infrações penais que, a rigor, seriam de competência a Justiça Comum Estadual, aplica-se o disposto na Súmula 122 do STJ, que estabelece que a Justiça Federal deve conhecer e julgar de forma unificada os crimes de sua competência e da competência estadual. Neste sentido: STJ HC DJE e HC90725 DJ

11 Jurisprudência Já no ano de 1994, a 3ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o CC 8345/SP, rel. Min. José Dantas, DJ 19/08/1996, com apoio em julgamento ainda anterior (CC13.325, rel. Min. Flaquer Scartezzini, DJ 3/2/1997), que “havendo a lei 8.080/1990 (art. 33, caput e par. 4º) determinado que os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) repassados aos Estados e Municípios serão fiscalizados pelo Ministério da Saúde, através de seu sistema de auditoria, a malversação de tais recursos por crime de estelionato, constitui ofensa a interesses da União, deslocando a competência para apreciação do delito, para a Justiça Federal”. Posteriormente, no julgamento do Conflito de Atribuições nº 60/RJ , rel. Min. José Dantas, DJ 08/09/1998, constou do acórdão o seguinte trecho do parecer do Subprocurador-Geral da República José Flaubert:

12 Jurisprudência “Conflito negativo de atribuição suscitado pela 20ª Promotoria de Investigação Penal da 2ª Central de Inquéritos do ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, em face da Procuradoria da República em Niterói, por entender que o crime envolvia desvio de verba federal, pois a União é a principal financiadora do SUS. Com razão o suscitante. É inegável o interesse da União, já que, além de ser a principal financiadora do Sistema Único de Saúde, tem o dever de fiscalizar o repasse e a aplicação dos recursos, através do Ministério da Saúde”. O STJ, naquela oportunidade, acolheu a conclusão do parecer, firmando, sua 3ª Seção, a atribuição do Ministério Público Federal.

13 Jurisprudência A 5ª Turma do Superior Tribunal de Justiça voltou ao tema em 2004, ao julgar o HC /RJ, rel. Min. Arnaldo Esteves, DJ 06/12/2004, também entendeu pela competência federal para o julgamento de desvio de verbas da saúde, na linha do entendimento então já firmado pelo plenário do Supremo Tribunal Federal, que, nos autos do RE /PR, rel. Min. Néri da Silveira, pontificou:

14 Jurisprudência “(...) A competência originária para o processo e julgamento de crime resultante de desvio, em repartição estadual, de recursos oriundos do sistema único de saúde – SUS, é a Justiça Federal, a teor do art. 109, IV, da Constituição Federal, pois, (...) além do interesse inequívoco da União, ne espécie, em se cogitando de recursos repassados ao Estado, os crimes, no caso, são também em detrimento de serviços federais, pois a estes incumbe não só a distribuição dos recursos, mas ainda a supervisão de sua regular aplicação, inclusive com auditorias no plano dos Estados”.

15 Conclusão Critérios: forma de financiamento do sistema e os órgãos fiscalizadores. Assim, em regra, a apuração, processo e julgamento de tais condutas, exceto quando comprovadamente acarretarem prejuízo exclusivo para o usuário ou para o erário estadual ou municipal, devidamente comprovado, será de competência da Justiça Federal e atribuição do Ministério Público Federal, independentemente de se tratar de repasse fundo a fundo ou de Convênio, uma vez que ambos são recursos públicos federais e estão sujeitos à fiscalização federal, mediante realização de auditorias. Não há substrato normativo ou jurisprudencial para se pretender uma distinção entre as duas modalidades de repasse.

16 E se? E se? A preocupação não é formular uma teoria que atenda a todas as variáveis, mas sim uma regra geral. Os “e se?” devem ser resolvidos caso a caso.

17 E se a improbidade for por omissão?
Exemplo: não aplicação dos recursos ou não execução de determinada ação Vale a mesma regra.

18 A perspectiva do usuário
Polêmica 1ª posição: “SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. EXECUÇÃO DIRETA DE AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO FEDERAL. I - A Primeira Turma deste Superior Tribunal de Justiça vem decidindo pela ilegitimidade da União para figurar em ação para fornecimento gratuito de medicamentos. II - A competência da União está adstrita à gestão federal do SUS, repassando os recursos financeiros, cabendo então aos Municípios e, supletivamente, aos Estados, a aquisição e a adequada dispensação de medicamentos. Precedente: (AgRg no REsp nº /RS, Relator p/ Acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJ de ). III - Agravo regimental provido.” (STJ – AGA – Agravo Regimental no Agravo de Instrumento – – Processo: – RS - Primeira Turma – Relator : José Delgado – DJE )

19 A perspectiva do usuário
2ª posição: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS – LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. 1. Esta Corte em reiterados precedentes tem reconhecido a responsabilidade solidária do entes federativos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que concerne à garantia do direito à saúde e à obrigação de fornecer medicamentos a pacientes portadores de doenças consideradas graves. 2. Agravo regimental não provido. (STJ – AGA – Agravo Regimental no Agravo de Instrumento – – Processo: Segunda Turma – Relatora : Eliana Calmon – DJE )

20 Nossa posição Ao estabelecer que a saúde é dever do Estado, o constituinte, logo em seguida, dispôs, no artigo 198, que o Sistema Único de Saúde seria constituído por um conjunto de ações e serviços públicos de saúde que integrariam uma rede regionalizada e hierarquizada, estabelecendo logo em seguida, a descentralização como uma das diretrizes deste sistema (artigo 198,I). Para consolidar esta diretriz, desde a criação do SUS, sempre se buscou, por meio da edição da Lei Orgânica da Saúde e das portarias elaboradas pelo Ministério da Saúde para operacionalizar referido sistema, a repartição de competências entre os entes que compõem o SUS, num esforço para extirpar as características do modelo do antigo Sistema Nacional de Saúde, em que as ações ficavam concentradas no âmbito da União, em especial nos Ministérios da Saúde e da Previdência e Assistência Social.

21 Nossa posição A leitura atenta dos atos normativos editados pelo Ministério da Saúde leva à conclusão de que desde a implantação do sistema se tentou fazer com que os municípios assumissem de forma cada vez mais ampla a responsabilidade de gerir as ações de saúde à população circunscrita ao seu espaço territorial, em razão da diversidade de problemas existentes nas diversas localidades existentes no território nacional. Logicamente, os gestores municipais, porque mais próximos da população, tem condições de detectar os problemas relacionados à saúde em seu espaço territorial. Ao proferir decisões que consideram que tanto a União quanto Estados, Distrito Federal e Municípios possuem competência idênticas para prestação de serviços no âmbito do SUS, o que legitima todos os entes federativos a figurar no pólo passivo das demandas como litisconsortes, o Judiciário ignora todo o esforço realizado para implementar o comando constitucional que estabelece a descentralização como uma das diretrizes do Sistema, além de contribuir para um ineficaz planejamento orçamentário, acabando por contribuir para o mau funcionamento do sistema.

22 Conclusão É preciso ter mais rigor na divisão de atribuições entre o MPE e o MPF. Há necessidade de discussão conjunta dos GTs educação e saúde quanto a esse problema. Não há espaço para atribuições concorrentes, uma vez que ou existirá interesse federal ou não. Em nossa posição, a solução está no prisma pelo qual se observa a questão: se o prisma for o do atendimento individual ao usuário, a atribuição é estadual; se o prisma for o do correto gerenciamento dos recursos do sistema, sejam eles financeiros ou materiais, a atribuição será federal. O mesmo problema pode ser analisado, eventualmente, pelos dois prismas.

23 Conclusão São de atribuição do Ministério Público Federal as ações penais e de improbidade administrativa decorrentes da malversação de recursos no âmbito do Sistema Único de Saúde, ainda que incorporados aos fundos estaduais e municipais de saúde, independentemente de se perquirir qual ente federado efetuou o aporte, em razão do disposto no art. 33, da Lei 8.080/90 Não são de atribuição do MPF as demandas que envolvam a justiciabilidade do direito à saúde, ou seja, a prestação ou melhoria de serviços específicos relativos a determinado(s)usuário (s), que não tenham uma repercussão sistêmica geral.