UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 1/28 Economia e Gestão do Setor Público BIDERMAN, C. e ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Ed.Campus/Elsevier,

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1 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 1/28 Economia e Gestão do Setor Público BIDERMAN, C. e ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Ed.Campus/Elsevier, 2005. Aula 7 As falhas de mercado: teoria da regulação

2 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 2/28 Economia e Gestão do Setor Público O texto dos Professores Arthur Barrionuevo Filho e Cláudio Ribeiro de Lucinda, da FGV, trata das motivações para a regulação da atividade econômica, que se processa por instrumentos tais como o controle de preços, controle de quantidade e controle de taxa de retorno. Em suas palavras, “caso o mundo pudesse ser completamente descrito pelas hipóteses do modelo de concorrência perfeita, não haveria nenhum motivo para que o governo utilizasse seu poder coercitivo de forma a limitar o universo de escolha dos agentes”. Também aborda os marcos regulatórios que nortearam a privatização dos setores de energia elétrica, telecomunicações e águas e saneamento no período recente.

3 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 3/28 Economia e Gestão do Setor Público Em uma sociedade democrática cuja ordem econômica é baseada na livre iniciativa, é um direito da cidadania a liberdade de empreender. Consequentemente, o Estado só deve limitar esse direito tendo em vista outros imperativos. A regulação previne o abuso de poder econômico, em setores nos quais características técnico-econômicas dificultam a existência de concorrência, seja efetiva, de outras empresas já estabelecidas ou mesmo potencial. Fundamentos da regulação

4 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 4/28 Economia e Gestão do Setor Público

5 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 5/28 Economia e Gestão do Setor Público A ação estatal pode aumentar o bem-estar de parte da sociedade, sem a redução do bem- estar de outros elementos da sociedade. O principal exemplo deste tipo de situação seria o chamado monopólio natural, em que a quantidade demandada em um determinado mercado deveria ser produzida, dadas as economias de escala, para atingir o menor custo possível, por somente uma firma. O segundo exemplo desse tipo de situação seria a existência de externalidades, em que as ações de participantes no mercado afetam as ações de outros agentes, não envolvidos na transação comercial inicial. Teoria positiva da regulação

6 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 6/28 Economia e Gestão do Setor Público Custos

7 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 7/28 Economia e Gestão do Setor Público Gráfico 4.1 Função de custo médio subaditiva Custo Médio CMe Q1 Q1Q1 Q2Q2 Quantidade B A CMe Q2 CMe Q3 Q 1 + Q 2 C CMe CMe Q1 + CMe Q2 > CMe (Q1+Q2)

8 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 8/28 Economia e Gestão do Setor Público Gráfico 4.2 Mercado em monopólio natural Custo Médio PmPm QmQm Q2Q2 Quantidade B A CMe CMe 2 QCQC C CMe CMg D RMg RMe

9 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 9/28 Economia e Gestão do Setor Público Externali- dades de rede Quando a empresa pode ofertar não apenas um produto, mas vários simultaneamente, também se caracteriza um monopólio natural. Em telecomunicações, por exemplo, quando existe um único provedor que forneceria, a um custo mínimo, vários serviços correlatos, como telefonia celular, além de recebimentos de mensagens de voz e texto. Neste caso, poderia existir uma externalidade de rede, caracterizada pelo fato de que o benefício para um novo assinante em uma linha de telefonia fixa é igual à sua capacidade de fazer e receber chamadas. Essa decisão de se juntar à rede afeta outros agentes, que agora têm o benefício de poder fazer e receber chamadas para/de esse novo assinante.

10 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 10/28 Economia e Gestão do Setor Público 1.Os argumentos apontam para a existência de ganhos de eficiência associados com a ação governamental, mas deixam de lado a questão de como a ação pública se organizaria para implementar essa política. 2.Poucas evidências empíricas que apóiam esse ponto de vista. Críticas à intervenção governa- mental no campo regulatório

11 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 11/28 Economia e Gestão do Setor Público A O modelo considera a existência de três grupos de agentes: a)Consumidores, que se beneficiam com menores preços no setor e estão dispostos a apoiar aqueles que levam a cabo políticas nesse sentido; b)Empresário monopolista, que apoia o formulador de política na razão direta do seu lucro definido por π(P), ou seja, uma parcela do seu preço de venda. c)Formulador de política, cuja função apoio político considera duas variáveis relevantes: o lucro π(P) e o preço de mercado (P). Teoria econômica da regulação

12 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 12/28 Economia e Gestão do Setor Público Gráfico 4.3 Modelo Peltzman Lucro π PmP Preço M1 M2 M3 π(P)CMg Ao preço Pm o monopolista maximiza seu lucro. As curvas M1, M2 e M3 representam as diferentes combinações de preços e lucros do monopolista que implicam os mesmos graus de apoio político.Uma vez que o apoio dos consumidores é decrescente à medida que o preço de mercado aumenta, o apoio político seria decrescente à medida que avançamos na direção nordeste.

13 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 13/28 Economia e Gestão do Setor Público Para a avaliação da eficácia do uso de cada um dos instrumentos que serão analisados é preciso entender o conceito de eficiência sob três diferentes dimensões: a)Eficiência produtiva, ou seja, a ação regulatória deveria ter por base incentivar a utilização dos recursos e fatores produtivos da forma mais eficiente possível; b)Eficiência alocativa, com a regulação assegurando que os produtos transacionados sejam produzidos pelas firmas mais eficientes e adquiridos pelos consumidores que mais os desejam; c)Eficiência dinâmica, com a regulação assegurando que a técnica mais eficiente disponível continue sendo utilizada ao longo do tempo. Instru- mentos de regulação

14 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 14/28 Economia e Gestão do Setor Público Controle de preços Instru- mentos de regulação (continuação) Especificação de um valor (ou um intervalo de valores) de acordo com o qual as firmas devem estabelecer os seus preços. Esse controle de preços pode assumir várias formas, tais como uma limitação sobre o valor nominal do preço – como no caso das passagens de ônibus nas cidades brasileiras – ou como a limitação sobre a taxa máxima de reajuste permitida para um determinado serviço – como no caso da regra do IGP-DI menos X% aplicada na telefonia fixa.

15 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 15/28 Economia e Gestão do Setor Público Gráfico 4.4 Perda de peso morto Preço PmPm QmQm Quantidade BA QrQr C CMg E RMg Demanda PrPr D `Peso morto O monopólio cobra um preço igual a Pm, produzindo uma quantidade Qm. O regulador poderia aumentar o bem-estar da sociedade colocando um preço máximo igual ao custo marginal, no ponto em que a curva de custo marginal cruza com a curva de demanda. Haverá, então, um aumento da quantidade transacionada e a uma redistribuição do lucro do monopolista para o consumidor.

16 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 16/28 Economia e Gestão do Setor Público Controle sobre a variação máxima dos preços (price cap) Instru- mentos de regulação (continuação) A empresa regulada tem incentivos para a busca de ganhos de produtividade de forma a assegurar redução de custos no mínimo de X% ao ano, já que seus preços serão corrigidos com base num índice de preços (-) X%. Ganhos de produtividade excedentes podem ser apropriados pela própria empresa, na forma de maiores lucros.

17 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 17/28 Economia e Gestão do Setor Público Controle de quantidades e controle de entrada Instru- mentos de regulação (continuação) Controle de quantidades refere-se ao conjunto de restrições colocadas sobre a quantidade comprada ou vendida. Esta limitação na quantidade de um produto (ou serviço) disponível em um determinado mercado gera lucros adicionais para os agentes que ainda possuem o direito de ofertar esse serviço no mercado, pois podem atender a essa escassez adicional causada pela barreira regulatória. Consequentemente, estariam dispostos a investir recursos de forma a assegurar o estabelecimento – ou continuidade – dessa barreira à entrada. Como exemplo, o processo de privatização do sistema de telecomunicações.

18 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 18/28 Economia e Gestão do Setor Público Controle da taxa de retorno Instru- mentos de regulação (continuação) A agência regulatória pode usar seus poderes de coerção para controlar algumas outras variáveis fixadas pela firma. Um dos elementos, utilizado especialmente na regulação do setor de energia nos Estados Unidos, é a limitação da taxa de retorno sobre o capital. Por vezes, utiliza-se um índice calculado da seguinte forma: tal que pQ é o valor dos bens vendidos, wL é o custo da mão-de-obra, rK é o custo de utilização do capital empregado na produção e p k K é o valor do estoque de capital instalado da firma.

19 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 19/28 Economia e Gestão do Setor Público

20 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 20/28 Economia e Gestão do Setor Público A REGULA- ÇÃO NO BRASIL O desempenho e estrutura do marco regulatório no Brasil estão condicionados a:  Dinamismo tecnológico dos setores regulados;  Grau de desenvolvimento medido pelo nível de renda per capita do país, que determina o tamanho de mercado e a capacidade de pagamento dos consumidores;  Modelo institucional do país, que é em certa medida dependente dos dois fatores anteriores, mas também é resultado da capacidade do setor público em regular segmentos monopolistas e desenvolver agências resistentes à captura, como será visto mais à frente.

21 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 21/28 Economia e Gestão do Setor Público As opções de regulação mais utilizadas neste setor têm sido: a)Controle de taxa de retorno, com alterações de preço solicitadas pelo monopolista, com base em seus custos e taxa de retorno predefinida; b)Regulação de preços (price cap), em que os preços são reajustados anualmente, de acordo com um índice de preços, menos um valor X, que é um fator que representa os ganhos anuais de eficiência esperados. A privatização ocorreu acentuadamente no setor de distribuição de energia elétrica. Regulação do setor elétrico no Brasil

22 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 22/28 Economia e Gestão do Setor Público A partir da década de 80, profundas alterações impactaram o setor em todo o mundo. Os pilares desse processo foram: A revolução tecnológica causada pela tecnologia digital, contrapondo-se ao predomínio de tecnologias de base analógica; A ampliação e a mudança de perfil do mercado, motivada pelo uso da teleinformática; As mudanças institucionais com o fim dos monopólios, a privatização das empresas públicas e o fortalecimento dos órgãos reguladores. Regulação do setor de telecomunicações no Brasil

23 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 23/28 Economia e Gestão do Setor Público Os desafios da regulação em telecomunicações no Brasil incluem questões como as regras de entrada no setor, a interconexão e sua tarifação, monopólios por tempo limitado e falhas dos instrumentos de regulação, como o price cap, no qual a escolha do índice de correção, o IGP-M, trouxe grande polêmica, devido a problemas conjunturais de choques inflacionários. No particular aspecto da ação regulatória com o objetivo de controlar a entrada e a saída do setor, o regulador estipulou para as empresas de telefonia fixa uma regra de entrada ligada ao atendimento das metas de universalização. Regulação do setor de telecomunicações no Brasil (continuação)

24 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 24/28 Economia e Gestão do Setor Público Diferentemente do setor de telecomunicações e de energia elétrica, o Serviço de Abastecimento de Água Potável e Saneamento (SAPS) apresenta baixo dinamismo tecnológico. Por essa razão, não há motivos para esperar que o número de empresas do setor aumente, nem que a situação de monopólio natural seja alterada. Nesse setor, o tema das economias de escala não tem sido colocado de maneira adequada, pois são muitas vezes confundidas com as economias de aglomeração – que ocorrem quando os custos de produção se reduzem quando firmas que executam atividades relacionadas estão localizadas em pontos próximos – que são bem mais importantes nesse caso. Regulação dos serviços de água potável e saneamento no Brasil

25 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 25/28 Economia e Gestão do Setor Público A busca de um novo modelo de regulação para o SAPS deve considerar a existência de dois modelos distintos de regulação: o modelo inglês, de regulação por agência, e o modelo francês, de regulação de processos. O primeiro caracteriza-se pela existência de uma instância de regulação centralizada, que controla um grupo numeroso, porém limitado de empresas, aplicando-lhes as sanções devidas. O segundo prevê a criação de um sistema descentralizado de instrumentos, práticas e instâncias de regulação. Uma das vantagens da adoção do modelo de regulação de processos estaria na adaptação das normas gerais às especificidades locais. Regulação dos serviços de água potável e saneamento no Brasil (continuação)

26 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 26/28 Economia e Gestão do Setor Público Crítica à regulação Teoria da Captura A regulação seria originária ou da própria demanda por parte da indústria – ou seja, os legisladores são capturados pela indústria – ou, com o passar do tempo, a regulação acaba por ser utilizada de acordo com os interesses da indústria que pretendia regular.

27 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 27/28 Economia e Gestão do Setor Público Eleitores Governo Regulador Firma

28 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 28/28 Economia e Gestão do Setor Público Aula 8 O sistema tributário brasileiro GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.