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Política de Compras Públicas no Brasil: Trajetória e Questões Atuais 6 Congresso de Gestão Pública do Rio Grande do Norte Natal, 30 de julho de 2012 Ciro.

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1 Política de Compras Públicas no Brasil: Trajetória e Questões Atuais 6 Congresso de Gestão Pública do Rio Grande do Norte Natal, 30 de julho de 2012 Ciro Campos Christo Fernandes Gestor Governamental na SEGEP-MP Doutor em Administração pela EBAPE-FGV 1

2 Mudanças na política de compras: os marcos da trajetória 1.Centralização e padronização no período Vargas 2.Reforma de 1967: Decreto-lei Reforma Sarney: Decreto-lei (1986) 4.Lei 8.666, em Reforma gerencial ( ): proposta da Lei Geral de Contratações 6.Pregão, em 2000

3 Quadro de análise Problemas: temas e/ou situações que mobilizam os governos, encarados como problemas merecedores de solução Propostas de políticas: processos de elaboração de alternativas de política Fluxo político: mudanças do clima político, disputas em torno das questões de governo envolvendo as forças políticas, eventos do calendário político (ex.: eleições) Decisão pela mudança: conexão dos fluxos, unindo problemas a soluções no momento oportuno. Atuação de empreendedores políticos

4 1. Centralização e padronização (1931 e 1940) Criação da Comissão Central de Compras – CCC, com mudança de procedimentos (Decreto , de 1931) Reestruturação da área de compras, com extinção da CCC, criação do sistema de material e revisão dos procedimentos (Decreto-lei 2.206, de 1940)

5 Centralização (cont.) Ingresso do tema na agenda: – Em 1931: associada a medidas de controle de despesas (crise econômica de 1930) – Em 1940: integrava a agenda da reforma administrativa, com a criação do DASP, durante o Estado Novo

6 Centralização (cont.) Problema (1931): falta de controle sobre os custos e qualidade das compras públicas Soluções: criação de órgãos para centralização e padronização das compras + experimentação com procedimentos de centralização ( ) Influências: experiências internacionais; organização da Receita Federal (1926); métodos de organização racional do trabalho (Administração Científica)

7 Centralização (cont.) Problema ( ): desorganização e precariedade técnica da administração de materiais (crise da CCC) + exigência de registro prévio pelo TCU e regras do Código de Contabilidade Soluções: reorganização com atenuação da centralização por meio de estrutura sistêmica (reforma dos serviços de material) Influências: modelo do departamento administrativo central [adotado no DASP]

8 Centralização (cont.) Empreendedores ( ): José Maria Whitaker (Ministro da Fazenda) Empreendedores ( ): Rafael Xavier (diretor da Divisão do Material – DASP) Mudanças (1931): centralização das compras e adoção de procedimentos comerciais pela CCC Mudanças (1940): atenuação da centralização e aprovação de regras e trâmites definindo papéis para o DASP, Tribunal de Contas e órgãos da administração federal

9 2. Decreto-lei 200 Aprovação da lei de organização da administração pública, durante a reforma de 1967 (DL 200), contendo nova regulamentação das licitações Ingresso do tema na agenda: incorporado tardiamente à agenda da reforma, patrocinada pelo presidente Castello Branco Problema: obsolescência das regras de licitação + controles a priori do TCU Soluções: rejeição dos modelos centralizadores + atualização das regras de licitação

10 Decreto-lei 200 (cont.) Influências: modelo daspeano do sistema de material (propostas iniciais da reforma, rejeitadas) vs práticas comerciais das empresas estatais e privadas Empreendedor: José de Nazareth Teixeira Dias (secretário-executivo do MPCE) Mudança: atualização das regras para simplificação + revisão da atuação do TCU

11 3. Decreto-lei Ingresso do tema na agenda: incorporado na fase final da reforma Sarney (1986), como projeto impulsionado pela estruturação da advocacia pública (criação da Consultoria Geral da República) Problema: desorganização e fragilidade da defesa jurídica do estado nos contratos Soluções: aprovação de um estatuto sistemático para as licitações e contratos

12 Decreto-lei (cont.) Influências: elaboração doutrinária de juristas (Lopes Meirelles) Empreendedor: Saulo Ramos (Consultor Geral da República) Mudança: sistematização de regras no estatuto das licitações (Decreto-lei 2.300)

13 4. Lei Ingresso do tema na agenda: tema proposto pelo Congresso, num momento de explosão de escândalos e crise política do governo Collor ( ) Problema: direcionamento das contratações de obras + vulnerabilidade do DL Soluções: regras contra o direcionamento das licitações (em meio a disputas em torno das regras e seu rigor, objetividade e trade-offs entre competição vs qualidade-confiabilidade)

14 Lei (cont.) Influências: experiência das empresas de construção civil (CBIC) + diagnósticos do TCU Empreendedor: Luiz Roberto Ponte (deputado federal e líder empresarial) Mudança: aprovação de novo estatuto (Lei 8.666) com regras e dispositivos contra a corrupção e o direcionamento das licitações

15 5. Proposta da lei de geral de contratações (1998) Ingresso do tema na agenda: integrava a reforma gerencial de , associada à criação do MARE, no primeiro governo FHC Problema: rigidez, uniformidade e detalhismo da Lei limitações técnicas e viezes na Lei Soluções: estrutura de lei que permitisse diferenciação de normas e procedimentos (discussão em torno de alternativas de estrutura e conceitos da lei)

16 Lei de contratações (cont.) Influências: elaboração de juristas baseada na aplicação da Lei experiência de gerentes da administração pública Empreendedor: Bresser Pereira (ministro) + equipe MARE Mudança frustrada: não encaminhamento ao Congresso do projeto de lei do novo estatuto, com diferenciação de regras e procedimentos

17 6. Pregão Ingresso do tema na agenda: associado a medidas de controle e redução de despesas (LRF) e estabilização da moeda (crise do Real), em 2000, no segundo governo FHC Problema: necessidade de redução de custos das compras e contratações + limitações e vieses da Lei Morosidade e burocratização dos procedimentos de licitação Soluções: regras e procedimentos simplificados, ampla discricionariedade do pregoeiro e intensificação da competição entre os participantes

18 Pregão (cont.) Influências: experiência dos leilões de privatização + pregão adotado na Anatel (1996) Empreendedor: Renata Vilhena (secretária-adjunta SLTI) Mudança: criação de procedimento alternativo à Lei com características inovadoras de simplificação, ampliação de discricionariedade e intensificação da competição (pregão, criado por MP em 2000, convertida em Lei , de 2002)

19 Processos que impulsionam as mudanças Ingresso e movimentação do tema em espaços políticos de decisão no estado Eventos políticos que abrem oportunidades de mudança Disputas entre visões e definições sobre o problema Modelos e referências que influenciam a solução adotada: mudança na política pública Atuação dos empreendedores políticos conjugando problemas e soluções no momento oportuno!

20 Compras como política pública Área de inserção institucional complexa: -superposição e fragmentação de estruturas -disputas de jurisdição entre órgãos -formação dos triângulos de ferro nas contratações -pressões por controle e accountability

21 Questões para estruturação da política da área de compras Debilidade persistente da área: – atribuível a divergências entre atores relevantes – disputas de jurisdição com outras áreas, órgãos de controle e legislativo – complexidade técnica e de organização – captura por setores do mercado fornecedor Comparação com modelos internacionais: – trajetória (estruturação burocrática como modelo prescritivo)

22 Questões (cont.) – conformação do arcabouço jurídico-legal (mais ou menos centralizado, detalhado, concentrado em procedimento, etc) – tipos de regras e procedimentos – inserção e papel da informática (TI) – padrões de relacionamento com o mercado fornecedor

23 Questões (cont.) Dilemas da modelagem e gestão da área: – disjuntiva entre resultados/eficiência versus controle – autonomia vs discricionariedade do administrador público – centralização organizacional vs descentralização – insulamento vs instrumentalização para outros objetivos de política pública

24 Componentes e requisitos de um sistema de compras públicas Componente Descrição ou função Arcabouço legal Legislação de compras estabelece responsabilidades das agências de compras e dos fornecedores Política Políticas nacionais consistentes, com padrões a serem seguidos por todos os órgãos, além de procedimentos de arbitragem de disputas. Arranjo institucional Estruturas definidas para conduzir os processos de contratação que minimizem decisões subjetivas e a politização das decisões (mecanismos de julgamento, instâncias de decisão, componentes dos editais e comitês de avaliação). Profissionalização (civil service) Agências de compras com profissionais de compras treinados e reconhecidos como tais, sob as regras do civil service. Recursos Agências de compras apoiadas em orçamentos adequados, documentos padronizados e manuais de operação. Prevenção da corrupção Legislação clara aplicável aos dirigentes e fornecedores que aumente a transparência e incentive a participação da sociedade civil.


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