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Fundamentos de Economia As falhas de governo e as falhas de mercado.

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Apresentação em tema: "Fundamentos de Economia As falhas de governo e as falhas de mercado."— Transcrição da apresentação:

1 Fundamentos de Economia As falhas de governo e as falhas de mercado

2 Vocês devem estar lembrados dos seguintes trechos: Antes de se analisar como o governo deve intervir, deve-se responder a uma questão básica: se o governo deve intervir. Muitos (economistas ou não) acreditam que a intervenção governamental é não desejável, por ser ineficaz / ineficiente.

3 Para esses, o poder de um mercado funcionando perfeitamente é extraordinário, auxiliando no processo de tomada de decisões dos indivíduos, na alocação eficiente de recursos produtivos escassos e na busca de resultados socialmente ótimos. Entretanto, muitos (inclusive muitos economistas) percebem que mercados podem não funcionar perfeitamente.

4 Mercados podem falhar se os preços forem incapazes de comunicar os desejos e as restrições dos indivíduos em uma determinada sociedade. Preços podem subestimar todos os serviços obtidos a partir de um determinado capital, de um determinado patrimônio. Assim, decisões baseadas nesses preços irão gerar resultados ineficientes.

5 Ineficiência significa que recursos podem ser re- alocados fazendo que pelo menos uma pessoa melhore sem que qualquer outra pessoa piore a sua situação. Ocorrendo ineficiência, ocorre um hiato entre os desejos individuais e os desejos coletivos da sociedade. Diversas são as situações onde falhas de mercado podem ocorrer:

6 1 - Bens públicos; 2 - Externalidades; 3 - Mercados incompletos; 4 - Informações assimétricas; 5 - Comportamento não competitivo; 6 - Não convexidade.

7 Segundo Ghosh (2001) em um contexto de falhas de mercado o papel do governo torna-se crucial, atuando na alocação, distribuição, estabilização e regulamentação.

8 Entretanto, governos também falham. O mercado político troca políticas, programas e projetos por favores e / ou por apoio e / ou votos. Por essa razão, muitos (economistas ou não) acreditam que a intervenção governamental é não desejável, por ser ineficaz / ineficiente. Muitos outros (economistas ou não) acreditam ser esse um preço que deve ser pago.

9 Vamos analisar o significado das falhas de governo, as razões para a existência dessas falhas e as suas principais consequências. Vamos, também, avaliar alguns remédios para reduzir as consequências negativas dessas falhas de governo sobre o bem-estar da sociedade.

10 Falha de governo (ou falhas de não-mercado ou falhas do setor público) deve ser entendida com uma situação na qual o governo é incapaz de fornecer bens e serviços de uma maneira alocativamente eficiente e onde as atividades do governo são Pareto ineficientes. Em outras palavras, o governo é incapaz de promover a eficiência econômica geral.

11 As principais fontes e elementos das falhas de governo podem ser: 1. Agentes de mercado trabalham para si; agentes de governo trabalham para outros; o sistema de incentivos dos primeiros tende a não existir para os segundos ou a ser bem mais limitado;

12 2. Há grande dificuldades de se avaliar a quantidade e a qualidade dos bens e serviços produzidos pelo governo;

13 3. Há imensas dificuldades de monitoramento das atividades dos agentes governamentais, devido a grande variedade dessas atividades;

14 4. Pressão sobre agências para implementação de projetos, programas e políticas antes mesmo da conclusão de um adequado processo de avaliação dos mesmos;

15 5. Na tentativa de remover falhas de mercado, o setor público pode implementar tributos ou subsídios que tragam sérios problemas distributivos, agravando desigualdade de renda; poder e influência de funcionários públicos influenciam a distribuição de renda.

16 Teorias Positivas das Falhas Governamentais Walter (2005)

17 As Teorias Positivas das Falhas de Governo adotam uma interpretação particularmente materialista das escolhas racionais. Nessas escolhas, os agentes sociais estariam interessados na maximização da riqueza, de votos, ou de outras dimensões mais ou menos mensuráveis, em termos de quantidade, e sujeitas a restrições de recursos materiais (FEREJOHN e PASQUINO, 2000).

18 Teoria da Captura da Regulação – De acordo com o trabalho inicialmente desenvolvido por Stigler (1971 apud WALLIS e DOLLERY, 1999), a experiência regulatória dos países desenvolvidos revela uma elevada probabilidade de captura das agências regulatórias pelos segmentos que deveriam ser regulados em monopólios naturais, como por exemplo, o setor de eletricidade e água.

19 As agências deveriam garantir que as empresas reguladas não elevassem seus preços - tirando proveito da posição de monopólio - e possibilitassem que o consumidor desfrutasse de um excedente do consumidor.

20 Ao invés disso, o que se verifica é uma elevada propensão dos regulados capturarem os reguladores em virtude da insuficiência de recursos e de informação adequada por parte das agências, comparativamente às empresas privadas (OLIVEIRA, 2001; WALLIS e DOLLERY, 1999).

21 Segundo Stigler (1971 apud WALLIS e DOLLERY, 1999) como a regulação é um processo burocrático, os produtores do segmento regulado são incentivados a pressionar as agências para obter aumento de preços. Portanto, é a veemência na aplicação desta pressão junto às agências que determinará as condições de sucesso para aumentar preços e, consequentemente, receitas.

22 Desta forma, a regulamentação é conquistada pela empresa regulada e seu planejamento e operação realizado em benefício próprio.

23 Peltzman (1976 apud WALLIS e DOLLERY, 1999) amplia a teoria da captura integrando produtores e consumidores do modelo original de Stigler, sustentando ainda que a regulação é suprida por políticos, que buscam maximizar seus interesses por votos representando interesses de grupos de consumidores ou produtores (WALLIS e DOLLERY, 1999).

24 Teoria da Escolha Pública – A abordagem de maior importância para explicar as falhas governamentais está relacionada à teoria da escolha pública. A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que definem o homo economicus.

25 Esta teoria, em sua essência, aplica o postulado comportamental do homo economicus no não- mercado ou processo político subjacente à formulação e implementação da política, desenvolvendo uma crítica da intervenção governamental.

26 Diferente das escolhas privadas feitas pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, objeto da análise microeconômica da economia neoclássica, a Escolha Pública refere-se às decisões coletivas sobre bens públicos, destacando o fato de que as decisões coletivas são resultado de decisões individuais.

27 Na abordagem positiva da TEP, os esforços teóricos buscam decifrar as estratégias individuais dos diferentes atores que intervêm nos processos de decisão coletiva dos governos democráticos.

28 Buscam, também, determinar seus possíveis resultados (legislação aprovada e implementada), segundo as distintas regras e instituições políticas existentes, como por exemplo, os diferentes procedimentos de votação (maioria simples, maioria qualificada, unanimidade).

29 A ênfase na relevância das regras e instituições sob as quais as decisões políticas são tomadas nas democracias diferencia a TEP da economia neoclássica mais tradicional. As preferências individuais e as regras e procedimentos de decisão coletiva resultam nas escolhas coletivas e constituem os elementos básicos de análise da TEP.

30 Em contraste com o paradigma do bem-estar econômico da falha de mercado, a teoria da escolha pública denuncia o conceito do governo como déspota benevolente. Ao invés disso, desenvolve um modelo de tomada de decisão em democracias representativas, baseada na idéia de que os cidadãos podem ser tratados como maximizadores de suas utilidades.

31 A ideia de que a condução econômica do governo pode ser orientada exclusivamente pelo interesse público, através da capacidade dos políticos e técnicos do governo, para a elaboração de políticas públicas eficazes na correção das falhas do mercado, foi questionada pela TEP na análise dos processos de decisão política.

32 Segundo essa análise, políticos e burocratas, da mesma forma que empresários e consumidores na economia neoclássica, são atores racionais e estão motivados pelo interesse próprio, que no caso dos políticos consiste em atingir o poder e/ou manter-se nele.

33 Isso resulta muitas vezes no fracasso das políticas públicas em satisfazer de forma eficaz ao conjunto da sociedade ou mesmo à maioria da população por meio de políticas em prol do bem comum. A conclusão da TEP é que existem falhas na ação dos governos, da mesma forma que existem falhas no funcionamento do mercado.

34 Ou seja, eleitores, políticos, burocratas e membros de grupos de interesse especiais, supostamente irão usar recursos e oportunidades disponíveis para perseguir seus próprios objetivos (WALLIS e DOLLERY, 1999). A aplicação do conceito do homo economicus ao comportamento percebido dos governos produziu uma variada tipologia de falhas governamentais, descritas por Wallis e Dollery (1999), a saber:

35 a) ODowd (1978) - as falhas governamentais poderiam ser classificadas genericamente em: i) impossibilidades inatas – quando o governo tenta realizar o infactível; ii) falhas políticas – quanto o governo ao tentar conduzir projeto teoricamente factível, defronta-se com constrangimentos políticos que tornam o projeto impossível de ser implementado com os objetivos estabelecidos inicialmente; e

36 iii) falhas burocráticas – mesmo na existência de lideranças políticas capazes de encaminhar políticas com a devida consistência com os projetos originalmente concebidos, a máquina administrativa disponível é incapaz de implementá- las de acordo com as diretrizes estabelecidas.

37 b) Dollery e Wallis (1997) – sustentam a possibilidade de identificar três principais formas de falhas governamentais: i) falha legislativa – ineficiência alocativa decorrente do excesso de provisão de bens públicos concebidos e utilizados como instrumento de estratégia política para maximizar as possibilidades de reeleição;

38 ii) falha burocrática – tais falhas asseguram que as políticas não serão implementadas eficientemente, uma vez que o funcionalismo público carece de incentivos para conduzir uma política com eficiência; e

39 iii) rent-seeking – a intervenção governamental sempre resulta em transferência de riquezas, as pessoas ao invés de dedicar esforços para a criação de mais riqueza, acabam por buscar capturar as riquezas existentes a seu favor.

40 c) Weisbroad (1978) – desenvolveu uma taxonomia abrangente das falhas governamentais, sintetizadas em quatro partes: i) falha legislativa – com o mesmo sentido proposto por Dollery e Wallis (1997);

41 ii) falha administrativa – derivada do fato de que a administração de todo regulamento inevitavelmente requer um juízo / entendimento, assim como a combinação de informações e incentivos age no sentido de afetar a maneira como o juízo/entendimento é exercitado;

42 iii) falha judicial – ocorre quando o sistema legal falha ao não proferir resultados judicialmente ótimos; e

43 iv) falha coercitiva (enforcement failure) – é definida como a sub-ótima utilização do poder coercitivo e não coercitivo do judiciário, do legislativo e do executivo e das diretivas administrativas que deste modo, podem anular a efetividade do funcionamento do aparelho estatal em outros estágios.

44 Podemos, então, resumir que as principais causas das falhas de governo são:

45 1. Os Problemas do Voto Majoritário: Escolha social através do voto majoritário não conduz necessariamente a um ótimo nível de bem-estar social.

46 Como sabemos, os dois sistemas de votação mais simples no processo de decisão coletiva são a regra da unanimidade e a regra da maioria. Como todos são afetados pelas decisões dos governos acerca da provisão de bens públicos, a unanimidade seria a regra mais adequada para se obter um resultado satisfatório.

47 Nesse sentido, essa é a única forma de votação que permite atingir o ótimo de Pareto na determinação da quantidade de bens públicos a ser produzida e os tributos a serem pagos para sua produção. Podemos notar, entretanto, que o alto custo (em tempo) demandado para que decisões unânimes sejam atingidas impossibilita a adoção dessa regra nas modernas democracias, ficando restrita a resoluções entre pequenos grupos.

48 Descartada a regra da unanimidade nas decisões coletivas de grandes grupos, as decisões nas instituições democráticas devem ser tomadas pela maioria. A questão agora reside em determinar qual é a maioria ótima.

49 Amplas maiorias (maioria absoluta, maioria de dois terços etc.) demandam tempo para sua construção. A regra da maioria, especialmente a maioria simples, é objeto de crítica por parte dos autores da TEP.

50 Sem desconhecer o caráter pragmático desse mecanismo nas modernas democracias, são assinaladas suas limitações como procedimento capaz de levar a decisões coletivas ótimas. A maioria simples é o menor número de votos necessário para uma tomada de decisão, de forma a evitar a aprovação simultânea de temas mutuamente contraditórios.

51 Quando uma decisão política é aprovada por maioria, além do problema da determinação da produção eficiente do bem público (alocação eficiente dos recursos), surge a questão da redistribuição de bem-estar em favor dos integrantes da maioria que aprovou a medida.

52 O texto indicado para esta aula, mostra o efeito redistributivo da regra da maioria simples com o exemplo dos 100 fazendeiros. No exemplo, o acesso das respectivas fazendas à rodovia principal se faz por estradas vicinais que atendem a cada quatro ou cinco fazendeiros.

53 A decisão acerca de quais estradas reparar e conservar, com determinado nível de qualidade e segundo um determinado custo para cada fazendeiro, não pode ser alcançada por unanimidade, com o que se impõe a formação de uma coalizão majoritária.

54 A regra da maioria leva a uma redistribuição, transferindo bem-estar dos 49 fazendeiros que pagaram os impostos, mas não obtiveram a reparação dos caminhos que lhes servem, para os 51 fazendeiros que tiveram suas estradas reparadas com custos reduzidos à metade.

55 Desse modo, as coalizões majoritárias podem redistribuir a seu favor, seja através dos benefícios auferidos (no exemplo dos fazendeiros, melhores estradas pelo mesmo imposto) ou pelos custos incorridos (igual quantidade e qualidade do bem público a menor preço).

56 Uma das principais limitações da regra da maioria é a impossibilidade de considerar a intensidade das preferências. Os indivíduos geralmente têm diferentes graus de preferências sobre os bens públicos a serem oferecidos pelos governos.

57 Por isso, o resultado de uma decisão majoritária pode ser ineficiente do ponto de vista econômico. Isso é, a maioria pode ficar insatisfeita com a quantidade de bens públicos produzida. Alguns prefeririam mais, outros menos.

58 Da mesma forma, a regra da maioria pode culminar na rejeição de determinada proposta, mas se a intensidade das preferências fosse computada, o conjunto da sociedade poderia estar melhor (mais satisfeito) com a aprovação da medida.

59 A plataforma política de um partido se propõe a atender ampla variedade de interesses, mesmo daqueles que não se configuram como grupo organizado (MONTEIRO, 2007). Esse super-agente (partido político) está associado a uma multiplicidade de patrocinadores. MONTEIRO, Jorge Vianna.Como funciona o governo. Escolhas Públicas na Democracia Representativa. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007.

60 O eleitor mediano é difícil de ser identificado e decisões sobre produção de bens públicos permanecem, muitas vezes, arbitrárias. A atuação do partido político pode apresentar- se dissociada das preferências e demandas de muitos dos seus patrocinadores.

61 2. Teorema do Eleitor Mediano Como foi visto, a regra da maioria pode não satisfazer à maioria dos cidadãos de uma democracia. Especialmente, indivíduos com preferências mais atípicas e distantes da média da população serão os menos satisfeitos.

62 Os teóricos da Escolha Pública têm formalizado essa análise por meio do teorema do eleitor mediano.

63 O modelo mais simples utilizado para explicar o teorema do eleitor mediano supõe uma situação de democracia direta - quando os eleitores votam diretamente na aprovação ou rejeição de projetos de lei e não em representantes ou partidos políticos - e um universo de somente três eleitores, o menor número para o qual a regra da maioria é relevante para uma tomada de decisão coletiva.

64 Suponha, por exemplo, que o tema a ser votado seja o serviço de segurança pública, isso é, a quantidade de força policial que deve ser provida pelo governo. Nesse exemplo, outros pressupostos do modelo são:

65 Maior serviço de segurança significa maior bem-estar. Cada indivíduo deve pagar mais imposto por mais polícia (independente de os impostos pagos serem ou não igualmente distribuídos por todos). Cada indivíduo tem preferências diferentes sobre a quantidade de polícia necessária (ótima). Os benefícios individuais de mais força policial, além da quantidade considerada ótima por cada indivíduo, são inferiores ao montante pago em impostos por segurança e a quantidade de força policial passa a ser considerada maior do que a realmente necessária. Todos os indivíduos desejam um mínimo de serviço policial. Cada eleitor vota de forma independente, isto é, segundo suas preferências. O mecanismo de decisão é a regra da maioria. As diferentes quantidades de força policial são votadas de forma binária, num processo exaustivo (opção entre a e b; opção entre b e c.). Todos os eleitores votam.

66 Eleitor mediano é aquele que opta por uma quantidade que está no meio das preferências do grupo. Ou, dito de outra forma, num tema em que as preferências estão distribuídas entre uma quantidade mínima e uma quantidade máxima, o número de eleitores que preferem quantidades menores do bem público que o eleitor mediano é igual ao número dos que preferem quantidades maiores.

67 O teorema do eleitor mediano estabelece que, nas condições especificadas aqui, o resultado de uma eleição majoritária será a preferência do eleitor mediano.

68

69 No Gráfico 6.1, o eleitor A prefere a quantidade Q1 de força policial, o eleitor B, a quantidade Q2 e o eleitor C, a quantidade Q3. O eleitor B é o eleitor mediano, e o seu ótimo, Q2, é a opção resultante da regra da maioria num processo binário e exaustivo de votação.

70 Somente o eleitor A votará por uma quantidade inferior a Q2, e somente o eleitor C votará numa quantidade superior. Na escolha entre Q1 e Q2, o eleitor C preferirá a quantidade Q2 Como essa é a quantidade ótima para o eleitor B, Q2 é a quantidade escolhida.

71 Na escolha entre Q2 e Q3, a quantidade Q2 é preferida pelos eleitores A e B, sendo, dessa forma, a escolha final do processo de votação (a decisão coletiva). Observe-se que esse resultado independe da maior ou menor proximidade da opção do eleitor B com as opções de A e C.

72 3. Logrolling (conluio entre políticos) ineficiente: As escolhas majoritárias dos legisladores são qualificadas por um mecanismo institucional: a troca de votos (logrolling). Na democracia parlamentar, os eleitores não exprimem a intensidade de suas preferências, mas somente a ordenação de preferências entre as opções disponíveis em uma sociedade plural.

73 Legisladores se deparam, assim, com diversas opções que podem atender as preferências de seus eleitores. Na busca de atender a um grande número dessas preferências, políticos fazem acordos em votações, perdendo em algumas, para ganhar em outras.

74 Conluios /acordos políticos são necessários, porém podem levar a decisões sub-ótimas.

75 4. Negligência de princípios de mercado: Escolha políticas podem desconsiderar custos e benefícios de um projeto / programa / política, levando a escolha de projetos /programas / políticas não econômicas.

76 4. Política de Interesses Especiais: Políticas podem atender aos interesses de suas bases por meio de maneiras que não são justificáveis economicamente; Bons projetos são localizados em suas áreas de interesse, mesmo que elas não sejam o melhor local para localizá-los.

77 5. Setor e Burocracia Públicos Ineficientes: Em particular, as ineficiências decorrentes de excesso de mão de obra, custos crescentes e supervisão ineficaz, conhecidas como X- ineficiências. X-eficiência é definida, em microeconomia, como a habilidade da empresa de obter produção máxima dos insumos que utiliza.

78 Pode ser enunciado, também, como gerar produção ao menor custo possível. Falha em conseguir esse objetivo é chamada de X-ineficiência ou ineficiência técnica e pode ocorrer devido à ausência de incentivos para se tentar alcançar a X-eficiência. Um incentivo usual é fornecido pela concorrência.

79 O termo tem origem no clássico trabalho de Leibenstein (1966). Em uma situação de concorrência perfeita, X- ineficiência não ocorre, pois a empresa X- ineficiente será eliminada do mercado. Porém, em mercado não perfeitamente concorrenciais, X-ineficência pode ocorrer. X-inefficiência não é o único tipo de ineficiência em Economia.

80 X-ineficiência diz respeito apenas à produção obtida a partir de certa quantidade de insumos. Ela não considera se os insumos são os melhores disponíveis ou se o produto obtido é o melhor que poderia estar sendo produzido, dados preços de mercado. Esse é um problema de eficiência alocativa.

81 6. Comportamento de Rent-Seeking: RS é o crescimento da riqueza obtido via forças extra-mercado, em geral por meio do mercado político. Grupos de pressão usam o aparelho do Estado para aumentar sua riqueza e os empresários políticos também ganham algum dinheiro vendendo o seu poder de monopólio de controle e regulação.

82 7. Problemas na Relação Agente-Principal: Governo é agente dos cidadãos; burocratas são agentes dos ministros ou dos políticos. Surgem, então, problemas: a) os objetivos dos agentes e dos principais são distintos; b) principais não conseguem monitorar as ações dos agentes; e c) existem informações assimétricas entre agentes e principais.

83 P P A P A P A P A P A P A P A - Agente - Principal POLÍTICOS ALTA BUROCRACIA BAIXA BUROCRACIA A CIDADÃO/CONTRIBUINTE Legenda: AAAAA ATENDENTE PÚBLICO PP PP P PP A P

84 8. Falhas de Políticas: Existem diversos tipos de hiato em políticas públicas que são responsáveis por elas serem, muitas vezes, ineficazes. Entre esses hiatos, destacam-se: hiato entre reconhecimento e ação; hiato entre a implementação da política e o seu resultado; falhas de implementação; desconhecimento da correta correlação entre instrumentos e objetivos.

85 As falhas de governo têm conseqüências sérias: Perda da confiança de que intervenções públicas possam eliminar ou reduzir falhas de mercado; Intervenções públicas podem ter conseqüências imprevisíveis e indesejáveis; Intervenção governamental pode causar incremento na falha de mercado.

86 Na presença de falha de governo, comportamento público tende a ser caótico e oportunista. Necessidade de reformas quase-mercados: ACB, por exemplo.


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