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Uma Análise da Alocação de Cargos de Livre Nomeação na Burocracia Federal Carlos Pereira – Professor Titular EBAPE/FGV Custos e Eficiência da Governabilidade.

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1 Uma Análise da Alocação de Cargos de Livre Nomeação na Burocracia Federal Carlos Pereira – Professor Titular EBAPE/FGV Custos e Eficiência da Governabilidade em Presidencialismo Multipartidário:

2 5min10min15min20min25min30min G ERÊNCIA DE C OALIZÕES T EMPO : Ausência de modelos que expliquem a gerência de coalizões em Presidencialismos Multipartidários, que têm se tornado forma prevalente na América Latina: Ausência de forças majoritárias comuns em regimes bipartidários Ausência de soluções intermediárias (voto de confiança ou antecipação de eleições) PONTOS DE PARTIDA Não existe na literatura uma medida clara e objetiva capaz de mensurar os custos e a eficiência de governabilidade A s formas como os governos montam e gerenciam suas coalizões têm um impacto direto no custo de se obter governabilidade, em um ambiente institucional pautado por alta fragmentação partidária e minoria do partido do presidente no Congresso. SUPOSIÇÕES

3 5min10min15min20min25min30min C OMO M ENSURAR C USTOS DE G OVERNABILIDADE ? T EMPO : 5min10min15min20min25min30min “Necessidade de Coalizão” (Power 2009): multiplicação do numero efetivo de partidos pelo inverso da percentagem de cadeiras ocupada pelo partido do presidente no Congresso (O nível de vulnerabilidade ou dependência do presidente na construção de uma coalizão legislativa). 1 Quanto o executivo gasta do orçamento federal na execução de emendas individuais (Pereira e Mueller, 2004) e coletivas (Pereira e Orellana 2009) 2 Distribuição de ministérios entre partidos da coalizão (Amorim Neto 2002) 3 Sucesso das iniciativas do executivo no Congresso (Figueiredo e Limongi 2000) 4 Distribuição partidária de cargos na burocracia federal pelo presidente (Praça et al. 2011) 5 Tamanho da coalizão do governo no Congresso (Weingast 1979; Shepsle e Weingast 1981) 6 Aumento de corrupção (Person e Tabellini 2003) 7 Balanço fiscal do governo (Amorim Neto e Borsani 2004; Mejía-Acosta e Coppedge 2001) 8

4 5min10min15min20min25min30min B ARGANHA EM P RESIDENCIALISMOS M ULTIPARTIDÁRIOS T EMPO : Não são os principais determinantes do comportamento dos legisladores Governabilidade, desta forma, é consequência da disponibilidade e uso estratégico de várias formas e mecanismos de “ganhos de troca” entre o executivo e o legislativo Lealdade partidária ou Ideologia política A estabilidade e o comportamento dos membros da coalizão dependem dos poderes de agenda do executivo e da capacidade do presidente em oferecer benefícios aos parlamentares

5 A POIO E P ODERES DO E XECUTIVO EM P RESIDENCIALISMO M ULTIPARTIDÁRIO 5min10min15min20min25min30min T EMPO :

6 T RÊS E SCOLHAS DO P RESIDENTE EM P RESIDENCIALISMOS M ULTIPARTIDÁRIOS  Tamanho da Coalizão (número de jogadores) Pequena versus Grande  Compartilhamento de poder com os membros da Coalizão (peso) Mais proporcional versus mais monopolista Gerência de Coalizões  Ideologia da Coalizão (preferências) Homogênea versus Heterogênea 5min10min15min20min25min30min T EMPO :

7 P RESSUPOSIÇÕES : Coalizões grandes, heterogêneas e com concentração de poder em um dos seus membros são mais difíceis de se gerenciar. Cada Escolha de como Gerenciar a Coalizão Engendra Custos Distintos Nessas situações, espera-se que os custos de governo sejam mais altos e que o governo enfrente maiores problemas de coordenação, bem como maiores necessidades de recompensas paralelas Presidentes precisam fazer: – Transferências Políticas (ministérios, cargos, patronagem) – Transferências monetárias (e.g. Pork) – Concessões políticas 5min10min15min20min25min30min T EMPO :

8 G ERÊNCIA DE C OALIZÕES : T RANSFERÊNCIAS P OLÍTICAS E F INANCEIRAS 5min10min15min20min25min30min T EMPO :

9 5min10min15min20min25min30min G ERÊNCIA DE C OALIZÕES T EMPO : Coalizões grandes, com maior diversidade ideológica e com uma maior concentração de poder em apenas um de seus membros seriam mais difíceis de serem coordenadas e gerenciadas e, por consequência, mais custosas. HIPÓTESE GERAL Quanto mais desproporcional for a coalizão do presidente, quanto maior a diversidade ideológica e o número de partidos aliados, maior o número e o volume de gastos do executivo com os cargos de livre nomeação. Quanto maior o número e volume de gastos decorrentes dos cargos de livre nomeação, menor a produção de políticas pelo ministério específico e menor o sucesso legislativo dessas iniciativas. HIPÓTESES ESPECÍFICAS

10 5min10min15min20min25min30min A LOCAÇÃO DE C ARGOS E G ERÊNCIA DA C OALIZÃO T EMPO : Modelo explicativo Gerência de Coalizões e eficiência das políticas

11 5min10min15min20min25min30min R EPRESENTAÇÃO DOS P ARTICIPANTES DAS C OALIZÕES NO G OVERNO E NA C ÂMARA T EMPO : Nota: Os dados correspondem ao primeiro gabinete de Collor, segundo gabinete de FHC do seu segundo mandato, o segundo gabinete do Lula e o primeiro gabinete de Dilma. Octavio Amorim Neto (2007) é a fonte dos dados. A percentagem de cadeiras se refere as ocupadas pelos membros da coalizão na Câmara dos Deputados.

12 5min10min15min20min25min30min D ISPARIDADE NA C OALIZÃO DE P RESIDENTES B RASILEIROS T EMPO : PartidoCollorCardosoLulaDilma PSDB2.59 PFL PMDB PP PPS PTB PT PDT-5.88 PCdoB PL/PR PSB PV0.97 PRN0.2 Nota: “Disparidade da Coalizão” é a diferença entre a percentagem de ministérios ocupados por um partido e a percentagem de cadeiras ocupadas por esse partido na Câmara dos Deputados. Valores negativos indicam que o parido está sub-recompensado, enquanto valores positivos indicam que o partido está sobre-recompensado.

13 5min10min15min20min25min30min B ARGANHA EM P RESIDENCIALISMOS M ULTIPARTIDÁRIOS T EMPO : Entretanto, dentro desses parâmetros, os atores políticos têm espaço para negociação e comportamento estratégico nas suas escolhas. Ou seja, as escolhas de presidentes no gerenciamento de suas coalizões importam para o sucesso de um presidencialismo de coalizão. Instituições Políticas estabelecem os parâmetros Visto desta forma, não seria necessariamente o presidencialismo de coalizão que estaria em crise, mas a forma não partilhada, heterogênea e com muitos pontos de veto das coalizões de alguns presidentes no Brasil. No presidencialismo multipartidário, governabilidade a baixo custo é sinônimo de: coalizões enxutas, homogêneas e proporcionais.

14 A CHADOS E MPÍRICOS Raile et al. (2011), por exemplo, demonstram que transferências monetárias e políticas são substitutos imperfeitos na obtenção de apoio legislativo. Esses autores mostram que transferências monetárias são mais efetivas do que transferências políticas. Achado principal 5min10min15min20min25min30min T EMPO : Araujo et al. (2011) sugere que quanto maior for a distância ideológica entre o partido do presidente e o partido parceiro da sua coalizão, o presidente preferirá fazer transferências monetárias ao invés de transferências políticas. Por outro lado, quanto mais próximos ideologicamente, maiores serão as chances de o presidente fazer transferências políticas para esse parceiro. Achado principal

15 5min10min15min20min25min30min G ERÊNCIA DE C OALIZÃO DO G OVERNO L ULA (J ANEIRO 2004-J ULHO 2005) T EMPO : 5min10min15min20min25min30min Partido # Ministérios % Ministérios # Cadeiras Câmara % Cadeiras Câmara Disparidade no Ganinete% Pork Distância Ideológica doPT PT PPS PSB PC do B PMDB PL PTB PV PSDB12.78 Ind Totals NOTES: The measurement time point for cabinet and Chamber data is February Data on cabinet posts come primarily from Amorim Neto (2007). The “% of Chamber Seats” is party seats as a share of the overall coalition seats held in the Chamber. “Cabinet Disparity” is the percentage of cabinet posts minus the percentage of within-coalition Chamber seats. Negative values indicate that a party has received a disproportionately low percentage of cabinet posts, while positive values indicate a disproportionately high percentage of cabinet posts. The “% of Individual Pork” refers to the individual budgetary amendments actually disbursed to members of the political party, as a share of all such intra-coalition disbursements over the stated timeframe. The source of the budgetary data is the Controladoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal in Brazil. The “Ideological Distance from PT,” from Timothy J. Power, is calculated based on data collected in elite surveys for the year The observed ideological range in this data is 2.73 to Party switching by individual legislators created minor alterations in the number of Chamber seats throughout the period under examination. Ideological data was not available for PV, and PSDB lacks calculations for certain variables since that party was not a part of the official pro-government coalition.

16 5min10min15min20min25min30min G ERÊNCIA DE C OALIZÃO DO G OVERNO N A A MÉRICA L ATINA T EMPO : 5min10min15min20min25min30min # GabinetesPaísExecutivoAnos Partido Presidente Partido Distante Disparidade no Gabinete 1BoliviaJaime Paz Zamora89-93MIRADN BoliviaGonzalo Sanchez93-97MNRMBL BoliviaHugo Banzer Suarez97-00ADNCONDEPA6.98 4BrazilJosé Sarney85-86PMDBPFL BrazilJosé Sarney86-90PMDBPFL BrazilFernando Collor de Mello90-90PRNPMDB BrazilFernando Collor de Mello92-92PRNPSDB BrazilFernando Henrique Cardoso95-96PSDBPFL BrazilFernando Henrique Cardoso95-96PSDBPTB BrazilFernando Henrique Cardoso96-99PSDBPPB BrazilFernando Henrique Cardoso96-99PSDBPFL BrazilFernando Henrique Cardoso99-99PSDBPPB BrazilFernando Henrique Cardoso99-99PSDBPFL BrazilFernando Henrique Cardoso99-01PSDBPFL ColombiaCésar Gaviria Trujillo91-92PLADM ColombiaCésar Gaviria Trujillo92-92PLADM EcuadorFabian Alarcon Rivera97-98FRAID PanamaErnesto Pérez Balladares98-99PRDPapa Egoró PeruFernando Belaúnde Terry80-85APPPC PeruFernando Belaúnde Terry85-85APPPC PeruAlberto Fujimori91-91Cambio90IS VenezuelaCarlos Andrés Perez92-93ADCOPEI-29.74

17 5min10min15min20min25min30min D ETERMINANTES DA D ISPARIDADE DA C OALIZÃO NA A MÉRICA L ATINA T EMPO : 5min10min15min20min25min30min Ordinary Least Square - OLSMixed-effect linear regression VariávelCoeff. Rob. St. Error P-valueCoeff. Rob. St. Error P-value Distância Ideológica do partido do Presidente Ministros Independentes (não Partidários) Tamanho do Partido (# Cadeiras na Câmara) Partido do Presidente (0- 1) Extremidade Ideológica do Partido do Presidente Constante Nota: Foram incluídos 262 gabinetes de12 presidencialismos multipartidários nas Américas entre Os partidos do gabinete de Fujimori foram excluídos da análise pois eles eram fortemente outliers e influenciaram o resultado. Entretendo, a retirada desses casos não alteraram substancialmente os resultados. Adjusted R2 para a regressão OLS é Todos os testes foram two tailed.

18 C ONCLUSÕES A forma como governos montam e gerenciam suas coalizões tem impacto direto no custo de se obter governabilidade, principalmente em um ambiente institucional pautado pela hiper-representação de interesses, alta fragmentação partidária e minoria do partido do presidente no Congresso. 5min10min15min20min25min30min T EMPO :


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