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O Programa de Ajuste Fiscal: Reflexão para uma Agenda de Reformas Por: Jurandir Gurgel Gondim Filho Conselho de Política Fazendária-CONFAZ 132º Reunião.

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1 O Programa de Ajuste Fiscal: Reflexão para uma Agenda de Reformas Por: Jurandir Gurgel Gondim Filho Conselho de Política Fazendária-CONFAZ 132º Reunião Ordinária- CONFAZ /Foz do Iguaçu Grupo de Gestores Financeiros Estaduais-GEFIN

2 Conteúdo da Apresentação 1. Contextualização; 2. Fundamentos do Programa; 3. Resultados e Conseqüências; 4. Perspectivas e Considerações

3 Questões Fundamentais do Ambiente Econômico 1. Contextualização 1.1.Abordagem Histórico-Institucional do Programa O Ambiente Econômico Os constantes desequilíbrios financeiros, existentes em boa parte dos governos subnacionais a partir dos anos 80 ( Crise do Estado ): Incapacidade de geração de poupança pública-Crise Fiscal;Incapacidade de geração de poupança pública-Crise Fiscal; Configurações políticas (instabilidades);Configurações políticas (instabilidades); Instabilidades macroeconômicas;Instabilidades macroeconômicas; Crise de desempenho: baixa qualidade na prestação dos serviços públicos e as funções do Estado postas em xeque;Crise de desempenho: baixa qualidade na prestação dos serviços públicos e as funções do Estado postas em xeque; Baixa eficiência técnica, inclusive na administração das dívidas, ocasionando altos riscos nos refinanciamentos.Baixa eficiência técnica, inclusive na administração das dívidas, ocasionando altos riscos nos refinanciamentos.

4 Compreensão do Problema 1. Contextualização 1.1.Abordagem Histórico-Institucional do Programa Diagnose do Endividamento Público A crise fiscal se revelou mais forte, impondo aos Estados desses países, especificamente no Brasil, o dilema de assegurar um atendimento adequado das demandas da população a longo prazo e contribuir para a manutenção do equilíbrio macroeconômico do país no curto prazo, com o objetivo de assegurar o equilíbrio das contas públicas por meio do atendimento às metas de superávit primário acordadas com a União. Desde meados dos anos 80, logo após a eclosão da crise de endividamento internacional, os países altamente endividados se dedicaram a promover o ajuste fiscal, a liberalizar o comércio, a privatizar estatizar, a desregulamentar a Economia. A partir dos anos 70, principalmente depois do primeiro choque de petróleo, a política econômica do governo brasileiro passou a ser conduzida através da captação de recursos externos para fechamento balanço de pagamentos.

5 Compreensão do Problema 1. Contextualização 1.1.Abordagem Histórico Institucional do Programa Diagnose do Endividamento Público Ao longo do período pós-estabilização, a situação fiscal dos governos central e estaduais, sofreram clara deterioração entre os anos de 1995 e 1998, os desequilíbrios fiscais persistiram e o aumento significativo das taxas de juros reais, a partir de meados de 1994, num contexto de elevado estoque de dívidas, especialmente a mobiliária, ampliou substancialmente as dificuldades para gestão financeira da dívida pública. Até o advento do Plano Real em 1994, a correção monetária assimétrica dos orçamentos públicos das economias nacional e subnacionais, preservava parcialmente o valor real das receitas e depreciava os gastos, proporcionando um equilíbrio artificial nas contas públicas, encobrindo um grande deficit potencial.

6 Agenda de Reformas e Ajuste Fiscal 1. Contextualização 1.1.Abordagem Histórico Institucional do Programa Agenda para resolução do problema Em virtude desses desequilíbrios, em 1987 a União iniciou um processo de auxílio aos estados, com o intuito de atender ao refinanciamento de dívidas vincendas até o final daquele ano e suprir recursos visando a financiar deficit originados por despesas correntes. A partir daí, ocorreram diversos socorros aos estados para refinanciamento de dívidas, mas, só em 1996, criou-se o Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados, com regulamentação estabelecida pela Lei nº 9.496/97.

7 2. Fundamentos do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 2.1.Abordagem Institucional do Programa Objetivo e Arcabouço conceitual Visava não apenas à atenuação do problema de insuficiência de recursos dos Estados mas a promover metas acordadas conjuntamente, a fim de erradicar as causas dos problemas, e não somente os efeitos, para promover o ajustamento macroeconômico. Enfoque básico A interrelação entre a União e os governos subnacionais e locais, em termos de gestão das finanças públicas, é um ponto de grande significância para que a economia do país se estabilize a longo prazo. Fatores: Confiança na disciplina de mercado para determinar o limite do endividamento Confiança na disciplina de mercado para determinar o limite do endividamento dos estados; dos estados; Cooperação para os controles da dívida; Cooperação para os controles da dívida; Limites resultantes da negociação entre os governos federal e subnacionais; Limites resultantes da negociação entre os governos federal e subnacionais; Controle do endividamento subnacional; Controle do endividamento subnacional; Regras específicas na Constituição ou em Lei; Regras específicas na Constituição ou em Lei; Controles diretos do governo central sobre o endividamento subnacional. Controles diretos do governo central sobre o endividamento subnacional. Fundamentação Teórica do Arranjo Institucional

8 Estratégias Por meio de uma pesquisa sistematizada, foram levantadas a rentabilidade e a metodologia de cálculo de todos os títulos e contratos das dívidas dos Estados que eram mantidos junto aos credores, bem como dos títulos e contratos de responsabilidade do Tesouro Nacional, emitidos em substituição a essas dívidas dos Estados. A União assumiu e refinanciou as dívidas dos Estados, possibilitando a recontratação das mesmas junto aos credores, que ocorreu com custos inferiores àqueles concedidos anteriormente aos Estados. Direcionadores Estratégicos do Programa Metas e Compromissos: Despesa de pessoal, arrecadação tributária, despesas de investimentos e resultados primários. Metas e Compromissos: Despesa de pessoal, arrecadação tributária, despesas de investimentos e resultados primários. A lei estabeleceu também medidas visando a restringir o alto grau de autonomia até então existente para a contratação de empréstimos, via adequação da proporção de um montante de dívida equivalente à receita líquida real anual de cada Estado. A lei estabeleceu também medidas visando a restringir o alto grau de autonomia até então existente para a contratação de empréstimos, via adequação da proporção de um montante de dívida equivalente à receita líquida real anual de cada Estado. 2. Fundamentos do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 2.1.Abordagem Institucional do Programa Marco Estratégico

9 Portfólio do endividamento com base Lei Nº Fundamentos do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 2.1.Abordagem Institucional do Programa Consolidação do Arranjo Institucional As dívidas mobiliárias; As dívidas mobiliárias; As contraídas ao amparo do Voto CMN 162/95; As contraídas ao amparo do Voto CMN 162/95; Outras que não tivessem sido alvo de refinanciamentos anteriores, segundo interesses de cada um dos Estados. Outras que não tivessem sido alvo de refinanciamentos anteriores, segundo interesses de cada um dos Estados. Os encargos financeiros foram IGP-DI mais juros de no mínimo de 6% a.a. com capitalização mensal; Os encargos financeiros foram IGP-DI mais juros de no mínimo de 6% a.a. com capitalização mensal; Sistema de amortização com base na Tabela Price; Sistema de amortização com base na Tabela Price; Para tornar factível o exercício das metas, no contrato de refinanciamento foram incluídas punições relacionadas ao descumprimento das metas que levam ao aumento considerável do custo dívida refinanciada. Principais termos financeiros e mecanismos de controle

10 A economia obtida com o Programa A economia obtida pelo setor público com a assunção e refinanciamento da dívidas estaduais foi constatada pela diferença apurada entre o estoque dessas dívidas, corrigido pelo custo dos contratos originais que os estados mantinham com os credores, e o estoque dessas mesmas dívidas, atualizado pelo custo dos títulos emitidos pelo Tesouro Nacional após o refinanciamento e a assunção. 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.1.Resultados do Programa Aspectos Quantitativos-Redução do custo financeiro

11 Trajetória declinante do endividamento do setor público A relação dívida consolidada líquida/receita corrente líquida, na média ponderada de todos os estados do país, passou de 2,0, no final do governo Fernando Henrique Cardoso, para 1,3 na última informação disponível, referente a agosto de Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.1.Resultados do Programa Aspectos Quantitativos-Redução do Endividamento

12 Contribuição para os fundamentos macroeconômicos 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.1.Resultados do Programa Aspectos Quantitativos-Crescimento do Resultado Primário Os estados e municípios, junto com as demais unidades do setor público, geraram superávits primários que, nos últimos cinco anos, foram em média de 0,9% do PIB. Isto foi um elemento-chave do processo de ajuste fiscal.

13 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.2.Conseqüências do Programa Dicotomia dos Aspectos Quantitativos x Qualitativos Regressão dos fundamentos macroeconômicos O que se verificou no âmbito federal, também em nível estadual/municipal observou-se um ajuste de baixa qualidade, caracterizado pela combinação de aumento da carga tributária e crescimento de gasto primário.

14 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.2.Conseqüências do Programa Aspectos Qualitativos-Investimento Público Dada a rigidez das despesas de custeio e de transferências, as iniciativas de controle das despesas redundam simplesmente em cortes de investimento. Regressão dos fundamentos do ajustamento de longo prazo

15 Apesar da eficácia do sistema de controles hierárquicos do endividamento dos níveis inferiores de governo, a rigidez das regras estabelecidas nos contratos, feitos ao amparo da Lei e da LRF, gera certas ineficiências: 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.2.Conseqüências do Programa Aspectos Qualitativos-Geração de Ineficiências Cristalização das Ineficiências Geradas pelo PAF Impossibilidade de adoção de políticas de gestão de dívida por parte dos entes subnacionais, destinadas a melhorar o perfil e a composição dos seus respectivos endividamentos; Tais ineficiências não eram relevantes na fase do ajustamento fiscal imediatamente posterior a 1999, mas ganham relevância no contexto de uma economia estabilizada e de superação da crise fiscal; A ausência de uma gestão de endividamento público nos entes subnacionais pode estar levando a uma trajetória ineficiente da carga tributária estadual e municipal, impedindo políticas de suavização da mesma (tax smoothing) ou de recuperação dos níveis de investimento que possibilitem uma melhora da provisão de serviços públicos nesses níveis de governo. A ausência de uma gestão de endividamento público nos entes subnacionais pode estar levando a uma trajetória ineficiente da carga tributária estadual e municipal, impedindo políticas de suavização da mesma (tax smoothing) ou de recuperação dos níveis de investimento que possibilitem uma melhora da provisão de serviços públicos nesses níveis de governo.

16 A Carga Financeira 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.3.Resistências a mudanças no Programa Endividamento Estadual x União A redução da despesa com juros é, claramente, um dos itens que maior resistência enfrenta no debate sobre política econômica. O tamanho do superavit primário foi sendo adaptado à necessidade de promover ajustamento fiscal e de arcar com despesas de juros.

17 Dívida Consolidada Líquida x Haveres Financeiros 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.3.Resistências mudanças no Programa Endividamento Estadual x União É importante ressaltar o aspecto do fluxo do endividamento, que se refere à capacidade de pagamento do Estado, é preocupante, uma vez que há uma transferência recorrente de parte da arrecadação para pagamento de dívida em detrimento dos investimentos tão necessários para os estados.

18 Indicadores Diversos de Resistência 3. Resultados do Programa de Ajuste Fiscal-PAF 3.3.Resistências à mudanças no Programa Aspectos Estruturais do Sistema Econômico-Financeiro

19 A estratégia de ajuste adotada no Brasil desde de 1999, no contexto dos programas de ajustamento negociados com o FMI, consiste em fixar metas quantitativas para o resultado orçamentário do setor público; A meta de superávit primário limita o crescimento da dívida pública, reduzindo o risco de insolvência, que é o critério preferido pelos credores do governo; O ajuste fiscal implementado a partir de 1999 teve base na elevação da carga tributária e na redução dos investimentos, enquanto a despesa corrente continuou com sua trajetória ascendente; Temos gastos correntes e vinculações demais para nossas receitas e necessidades de investimento; 4. Perspectivas e Conclusões 4.1.Considerações Finais sobre o Programa Considerações para uma Agenda de Reformas Comentários Finais A questão no momento não é mais de um Programa de Ajuste Fiscal-PAF aliado a uma Lei de Responsabilidade Fiscal e sim um Programa de Gestão Fiscal-PROGEF aliado a uma Lei de Responsabilidade Social.

20 GIAMBIAGI, F. Proposta de Recriação de uma Dívida Estadual e Municipal com o Setor Privado. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, V. 14, N. 29, P , Junho ROCCA,C,A. Obstáculos ao desenvolvimento do mercado de capitais, agenda de reformas e ajuste fiscal de longo prazo. Estudos IBMEC V.4, P. 3-31, Rio de Janeiro: Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão. MARTONE,C,L. Juros e Ajuste fiscal;comentário. Estudos IBMEC V.4, P , Rio de Janeiro:Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão. VELLOSO,R. Contenção e flexibilização da despesa pública. Estudos IBMEC V.4, P , Rio de Janeiro:Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão. GIAMBIAGI,F. TAFNER,P. Reforma das instituições fiscais para a redução da despesa e da carga tributária e aumento da eficiência do Estado. Estudos IBMEC V.4, P , Rio de Janeiro:Elsevier; São Paulo:IBMEC,2007-2ª Reimpressão. VALE, Elton.M. A economia obtida pelo setor público com a assunção das dívidas dos estados pela União, na execução do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados (Lei 9.496/97). Brasília: ESAF, p. Monografia V Prêmio Tesouro Nacional. BANCO Central do Brasil.Boletim do Banco Central do Brasil. Brasília, V-3,Relatório Anual 2007, P BRASIL.Secretaria do Tesouro Nacional. Resultado do Tesouro Nacional. Brasília: STN, v.14,n.9,setembro p.Mensal. 5. Palestra: Programa de Ajuste Fiscal 5.1. Material Didático Referência Bibliográfica


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