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LRF – 8 anos: um balanço geral Selene Peres Peres Nunes 8 ANOS DA LRF : A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS Fortaleza, 28 de novembro de 2008.

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1 LRF – 8 anos: um balanço geral Selene Peres Peres Nunes 8 ANOS DA LRF : A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS Fortaleza, 28 de novembro de 2008

2 DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO FISCAL descentralização financeira, com autonomia política e administrativa descentralização financeira, com autonomia política e administrativa déficits imoderados e reiterados em todos os níveis de governo déficits imoderados e reiterados em todos os níveis de governo dívida pública elevada em todos os níveis de governo dívida pública elevada em todos os níveis de governo gastos com pessoal elevados em todos os níveis de governo gastos com pessoal elevados em todos os níveis de governo carga tributária elevada carga tributária elevada privatização em fase avançada privatização em fase avançada guerra fiscal entre estados guerra fiscal entre estados programa de estabilização monetária exitoso desde 1994 programa de estabilização monetária exitoso desde 1994 medidas fiscais de curto prazo em 1997 e programa de estabilização fiscal em medidas fiscais de curto prazo em 1997 e programa de estabilização fiscal em Programa de reestruturação e de ajuste fiscal de estados histórico derefinanciamentos recorrentes de estados/municípios e de bancos estaduais (crise fiscal e monetária) Programa de reestruturação e de ajuste fiscal de estados histórico de refinanciamentos recorrentes de estados/municípios e de bancos estaduais (crise fiscal e monetária)

3 A MUDANÇA DE CULTURA Equilíbrio fiscal (antes só equilíbrio orçamentário) Equilíbrio fiscal (antes só equilíbrio orçamentário) Intertemporalidade (antes só anualidade): metas fiscais, renúncia de receita, DOCC, despesa com pessoal, dívida, AROs, garantias e RAP) Intertemporalidade (antes só anualidade): metas fiscais, renúncia de receita, DOCC, despesa com pessoal, dívida, AROs, garantias e RAP) Fortalecimento do planejamento Fortalecimento do planejamento Transparência: tornar público tudo que é público – CF, art. 5º, XXXIII Transparência: tornar público tudo que é público – CF, art. 5º, XXXIII Resistência: cultura patrimonialista Resistência: cultura patrimonialista Avanços: choque de informações na Internet Avanços: choque de informações na Internet Desafio: linguagem simples e objetiva Desafio: linguagem simples e objetiva Individualização de responsabilidades responsabilização do gestor Individualização de responsabilidades responsabilização do gestor

4 LRF: SINAIS DA MUDANÇA Em 8 anos, passou por vários testes importantes: Em 8 anos, passou por vários testes importantes: sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento) sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento) sobrevivência na alternância política sobrevivência na alternância política várias tentativas de alteração no Congresso Nacional: projetos não foram aprovados. várias tentativas de alteração no Congresso Nacional: projetos não foram aprovados. várias ADINS no STF: após análise preliminar dos 31 dispositivos questionados, o STF suspendeu apenas 5, de menor importância. Reconhecimento internacional: Brasil considerado referência para vários países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai,...) investment gradeReconhecimento internacional: Brasil considerado referência para vários países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai,...) investment grade Pesquisa IBEP, jan.-abr./01, com 211 formadores de opinião (cientistas sociais, jornalistas, políticos):Pesquisa IBEP, jan.-abr./01, com 211 formadores de opinião (cientistas sociais, jornalistas, políticos): 86% com opinião positiva sobre a LRF 86% com opinião positiva sobre a LRF 81% idéia importante para candidato presidencial 81% idéia importante para candidato presidencial

5 AVANÇOS DA LRF EM NÚMEROS

6 + + Planejamento no processo orçamentário (PPA, LDO, LOA) Planejamento no processo orçamentário (PPA, LDO, LOA) mecanismos de compensação e correção de desvios Transparência e controle METAS DE RESULTADO (LDO) METAS DE RESULTADO (LDO) RESULTADO acima da linha abaixo da linha LÓGICA DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL

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11 SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOS Depende mais das receitas, que crescem, do que das despesas, que ficam estabilizadas em % do PIB Depende mais das receitas, que crescem, do que das despesas, que ficam estabilizadas em % do PIB Mas as receitas dependem do crescimento econômico e este pode ser afetado pelo padrão de gasto público. Mas as receitas dependem do crescimento econômico e este pode ser afetado pelo padrão de gasto público. A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos ? A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos ?

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14 SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOS A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos ? A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos ?

15 Receitas e despesas crescem, mas receitas crescem mais crescimento econômico + MUDANCA ESTRUTURAL: municípios dependem menos de transferências. Receitas e despesas crescem, mas receitas crescem mais crescimento econômico + MUDANCA ESTRUTURAL: municípios dependem menos de transferências. Crescimento das despesas descentralização dos serviços públicos de educação e saúde alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos Crescimento das despesas descentralização dos serviços públicos de educação e saúde alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS MUNICÍPIOS

16 LIMITES PARA DESPESAS COM PESSOAL Nova Lei Camata LRF UNIÃO 50,0 Executivo 40,9 GDF e Ex-territórios 0,6 Demais 3,0 MPU 37,9 Legislativo 2,5 Judiciário 6,0 ESTADOS 60,0 Executivo 49,0 Ministério Público 2,0 Legislativo 3,0 Judiciário 6,0 MUNICÍPIOS 60,0 Executivo 54,0 Legislativo 6,0 ESFERA DE GOVERNO / PODER % Receita Corrente Líquida

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20 LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA (RESOLUÇÃO Nº 40 DO SENADO FEDERAL) Limite (/ RCL) Trajetória de 15 anos UNIÃO 3,5 --- ESTADOS2,0Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano. MUNICÍPIOS1,2Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano. ESFERA DE GOVERNO

21 Condiciona a análise dos pleitos de operações de crédito (ou 32%)

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23 DESAFIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DA LRF

24 DESAFIO NA ELABORAÇÃO: UMA LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS PARA A FEDERAÇÃO Estabelecer regras fiscais que se aplicassem a um contexto institucional complexo... Estabelecer regras fiscais que se aplicassem a um contexto institucional complexo... O sistema político é democrático (Executivo e Legislativo eleitos nos 3 níveis de governo); O sistema político é democrático (Executivo e Legislativo eleitos nos 3 níveis de governo); Estados e Municípios são autônomos constitucionalmente : uma das federações mais descentralizadas do mundo; Estados e Municípios são autônomos constitucionalmente : uma das federações mais descentralizadas do mundo; Poderes são independentes. Poderes são independentes.... mas que respeitassem o princípio federativo... mas que respeitassem o princípio federativo A solução era criar limites que se aplicassem a todos os níveis e poderes mantendo o processo orçamentário autônomo... A solução era criar limites que se aplicassem a todos os níveis e poderes mantendo o processo orçamentário autônomo e onde houvesse questões locais a serem arbitradas, remeter para a LDO (10 remissões).... e onde houvesse questões locais a serem arbitradas, remeter para a LDO (10 remissões).

25 CONTEXTO INSTITUCIONAL COMPLEXO 3 esferas de governo (Governo Federal, Estados, Distrito Federal e mais de municípios) 3 esferas de governo (Governo Federal, Estados, Distrito Federal e mais de municípios) 3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) individualização de responsabilidades. 3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) individualização de responsabilidades. abrangente: toda a administração pública, direta e indireta, incluindo fundos, fundações, autarquias e empresas estatais dependentes abrangente: toda a administração pública, direta e indireta, incluindo fundos, fundações, autarquias e empresas estatais dependentes Como harmonizar procedimentos ?Como harmonizar procedimentos ? Tribunais de Contas autônomos Tribunais de Contas autônomos STN edita normas para consolidação das contas STN edita normas para consolidação das contas Sanções dependem de interpretação da LRF e de informação Sanções dependem de interpretação da LRF e de informação Sanções aplicadas pela STN (institucionais), Judiciário (penais) e político-administrativas (TCs) Sanções aplicadas pela STN (institucionais), Judiciário (penais) e político-administrativas (TCs)

26 ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO Planejamento: Planejamento: Receitas permanentes x temporárias e Despesas permanentes (royalties financiando aumentos de pessoal, ainda que indiretamente) Receitas permanentes x temporárias e Despesas permanentes (royalties financiando aumentos de pessoal, ainda que indiretamente) Riscos Fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais) Riscos Fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais) Orçamento: cheque em branco para o Executivo Orçamento: cheque em branco para o Executivo Falta profissionalização Falta profissionalização Receitas: Receitas: Art.11: instituir, prever e arrecadar Art.11: instituir, prever e arrecadar Renúncia de receita Renúncia de receita Dívida ativa Dívida ativa Despesas: Despesas: Despesa autorizada e DOCC Despesa autorizada e DOCC Subvenções e subsídios (relações com o setor privado) Subvenções e subsídios (relações com o setor privado)

27 Receita Corrente Líquida: Receita Corrente Líquida: Exclusão de IRRF, CIDE Exclusão de IRRF, CIDE Criação de fundos de receita Criação de fundos de receita Aporte para déficit atuarial dos fundos de previdência X cobertura de déficit financeiro Aporte para déficit atuarial dos fundos de previdência X cobertura de déficit financeiro ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO Despesa com Pessoal: Despesa com Pessoal: Condomínio de limites Condomínio de limites Exclusão de inativos, pensionistas, IRRF Exclusão de inativos, pensionistas, IRRF Aumento indevido de indenizações e consultorias Aumento indevido de indenizações e consultorias Exclusão de PCS, PACS, voluntários e realização de despesas fora do serviço público, com burla ao concurso público Exclusão de PCS, PACS, voluntários e realização de despesas fora do serviço público, com burla ao concurso público Despesas de Exercícios anteriores Despesas de Exercícios anteriores FCDF FCDF

28 Dívida Consolidada Líquida: Dívida Consolidada Líquida: Conceito de ativo disponível (Ex: exclusão de dívida ativa) Conceito de ativo disponível (Ex: exclusão de dívida ativa) Não registro de precatórios Não registro de precatórios Conceito de operação de crédito, antecipações de royalties, dívida ativa, etc. (FIDC, derivativos) Conceito de operação de crédito, antecipações de royalties, dívida ativa, etc. (FIDC, derivativos) Restos a Pagar: Restos a Pagar: Aplicação a todos os Poderes (ao mandato, com ou sem reeleição) Aplicação a todos os Poderes (ao mandato, com ou sem reeleição) Conceito de disponibilidade de caixa (não está relacionado ao regime de registro das receitas – caixa ou competência) Conceito de disponibilidade de caixa (não está relacionado ao regime de registro das receitas – caixa ou competência) Art. 42: contrair obrigação de despesa Art. 42: contrair obrigação de despesa ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO

29 Riscos para a Abrangência: Riscos para a Abrangência: Conceitos de empresa estatal dependente Conceitos de empresa estatal dependente PPP PPP Consórcios públicos Consórcios públicos ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO Contabilidade pública: Contabilidade pública: Foco no orçamento ou no patrimônio ? LRF exige avaliação do patrimônio público Foco no orçamento ou no patrimônio ? LRF exige avaliação do patrimônio público Foco na legalidade ou nos atos e fatos ? A despesa realizada Foco na legalidade ou nos atos e fatos ? A despesa realizada Critério de caixa ou de competência ? Acima da linha x abaixo da linha Critério de caixa ou de competência ? Acima da linha x abaixo da linha Plano de contas nacional e regras de consolidação Plano de contas nacional e regras de consolidação

30 Transferências voluntárias: Transferências voluntárias: Não são obrigatórias Não são obrigatórias Competências constitucionais não são delegáveis Competências constitucionais não são delegáveis Não é descentralização Não é descentralização CF, art repasses CF, art repasses ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO

31 Controle concomitante da gestão (relatórios bimestrais, quadrimestrais, alertas, audiências públicas, etc.) e não só prestação de contas função educativa Controle concomitante da gestão (relatórios bimestrais, quadrimestrais, alertas, audiências públicas, etc.) e não só prestação de contas função educativa Posicionamento em aspectos qualitativos Posicionamento em aspectos qualitativos Contextualização no planejamento (Ex: Acórdão do TCU sobre RAP) Contextualização no planejamento (Ex: Acórdão do TCU sobre RAP) Conceitos exemplificativos (despesas com pessoal, operações de crédito, renúncia de receita) x exclusões, que são exaustivas auditorias em casos concretos Conceitos exemplificativos (despesas com pessoal, operações de crédito, renúncia de receita) x exclusões, que são exaustivas auditorias em casos concretos Aspectos que a lei não previu (Ex: proibição de contratar 180 dias antes do final de mandato x afastamento de médico para disputar eleições) Aspectos que a lei não previu (Ex: proibição de contratar 180 dias antes do final de mandato x afastamento de médico para disputar eleições) Avaliação de justificativas (art. 53, § 2º) Avaliação de justificativas (art. 53, § 2º) Acompanhamento das medidas adotadas e a adotar Acompanhamento das medidas adotadas e a adotar Prestação de contas: ênfase na receita (art. 58) Prestação de contas: ênfase na receita (art. 58) A MISSÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

32 MITOS 1) Quanto mais resultado primário, melhor ? Monitorar resultado nominal Monitorar resultado nominal O Estado cumpriu suas finalidades ? O Estado cumpriu suas finalidades ? Avaliar a qualidade do primário ( paga a dívida ?) Avaliar a qualidade do primário ( paga a dívida ?) 2) Quanto mais contingenciamento, melhor ? A calibragem importa (art. 9º x contingenciamento preventivo) A calibragem importa (art. 9º x contingenciamento preventivo) O Estado cumpriu suas finalidades ? O Estado cumpriu suas finalidades ? Houve crescimento de restos a pagar ? Houve crescimento de restos a pagar ? Limitação de empenho X limitação de movimentação financeira Limitação de empenho X limitação de movimentação financeira Contingenciamento institucional ou por programas/ações, considerando prioridades ? Contingenciamento institucional ou por programas/ações, considerando prioridades ?

33 MITOS 3) Vale a pena driblar e adiar o ajuste ? Se a estratégia for essa, os desajustes se ampliam ao longo do tempo e contaminam outros Poderes Se a estratégia for essa, os desajustes se ampliam ao longo do tempo e contaminam outros Poderes Uma decisão do STF pode exigir ajuste imediato, sem as vantagens do gradualismo (prazo, regra de transição, trajetória, prudência, crescimento das receitas) Uma decisão do STF pode exigir ajuste imediato, sem as vantagens do gradualismo (prazo, regra de transição, trajetória, prudência, crescimento das receitas) Os desajustes embutem problemas de gestão (atividades- fim x meio) Os desajustes embutem problemas de gestão (atividades- fim x meio) LRF não pode ser alterada por LDO ou Decreto LRF não pode ser alterada por LDO ou Decreto

34 Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: Manual Técnico de Demonstrativos Fiscais (I - Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais; II – RREO; III – RGF); Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: Manual Técnico de Demonstrativos Fiscais (I - Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais; II – RREO; III – RGF); Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manual Técnico de Contabilidade Pública (Receita, Despesa, PPP e Demonstrativos Contábeis (Lei 4320, art. 111 e 113), Plano de Contas) e Instruções de Procedimentos Contábeis. Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manual Técnico de Contabilidade Pública (Receita, Despesa, PPP e Demonstrativos Contábeis (Lei 4320, art. 111 e 113), Plano de Contas) e Instruções de Procedimentos Contábeis. PROMOEX: PROMOEX: informações primárias disponibilizadas em Rede Nacional, independentemente de completa padronização. harmonização de conceitos da LRF. ESFORÇOS DE PADRONIZAÇÃO Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público Capacitação: para Estados e Municípios, sobre todo o ciclo de gestão, para fomentar a mudança de cultura presencial e a distância. Capacitação: para Estados e Municípios, sobre todo o ciclo de gestão, para fomentar a mudança de cultura presencial e a distância.

35 DESAFIOS PARA ALÉM DA LRF

36 DESAFIO: UMA NOVA LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS 1988: A CF prevê edição de Lei Complementar para fixar os princípios norteadores das finanças públicas no Brasil (Art. 163) LRF 1988: A CF prevê edição de Lei Complementar para: - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. (Art. 165, § 9º) Lei 4.320/64 foi recepcionada pela CF; PLC 135/96 em tramitação, desatualizado depois da LRF Embora não fosse o objetivo, houve algumas sobreposições. As matérias se tangenciam. Novas propostas: SPI/MP e CFC

37 SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64 Revogar explicitamente dispositivos da Lei 4320 superados pela Constituição Federal. Revogar explicitamente dispositivos da Lei 4320 superados pela Constituição Federal. Enxugar a LDO federal no que se refere a normas gerais. Enxugar a LDO federal no que se refere a normas gerais. Adequar à LRF e facilitar sua implementação (evitar burlas). Adequar à LRF e facilitar sua implementação (evitar burlas). Uma lei adequada ao seu tempo : Uma lei adequada ao seu tempo : Incorporar a participação e o controle social; Incorporar a participação e o controle social; Sintonizar com normas internacionais e às melhores práticas recomendadas (IASB, FMI, etc.): ampliar o escopo de atuação da contabilidade pública para registro por competência e com visão não só orçamentária, também patrimonial. Sintonizar com normas internacionais e às melhores práticas recomendadas (IASB, FMI, etc.) : ampliar o escopo de atuação da contabilidade pública para registro por competência e com visão não só orçamentária, também patrimonial. Esclarecer dúvidas em áreas nebulosas: PPP, consórcios inter- municipais, empresas sujeitas a regras públicas e privadas. Esclarecer dúvidas em áreas nebulosas: PPP, consórcios inter- municipais, empresas sujeitas a regras públicas e privadas.

38 Normatização do PPA Normatização do PPA Integrar, articular, fortalecer cooperação: Integrar, articular, fortalecer cooperação: Entre matérias (ciclo de gestão) exige uma abordagem sistêmica; Entre matérias (ciclo de gestão) exige uma abordagem sistêmica; Entre etapas do processo orçamentário (elaboração e apreciação) exige cooperação entre Poderes; Entre etapas do processo orçamentário (elaboração e apreciação) exige cooperação entre Poderes; Entre entes da federação exige cooperação na federação em competências de gasto e no contexto do novo papel do Estado, ultrapassando sobreposições, áreas nebulosas e falta de coordenação nas matérias ou regiões comuns. Entre entes da federação exige cooperação na federação em competências de gasto e no contexto do novo papel do Estado, ultrapassando sobreposições, áreas nebulosas e falta de coordenação nas matérias ou regiões comuns. melhoria da qualidade do gasto público. melhoria da qualidade do gasto público. SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64

39 INFORMAÇÃO ADICIONAL Selene Peres Peres Nunes Tel: (61)


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