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1 Políticas Fiscais para o Crescimento Inclusivo Abdoul Aziz Wane FMI Departamento de Finanças Públicas Seminário sobre Crescimento, Transformação e Criação.

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1 1 Políticas Fiscais para o Crescimento Inclusivo Abdoul Aziz Wane FMI Departamento de Finanças Públicas Seminário sobre Crescimento, Transformação e Criação de Empregos 9 a 11 de Fevereiro, Maputo, Moçambique

2 Plano geral da apresentação Panorama da desigualdade de renda e do crescimento –Redução da pobreza e distribuição de renda –Panorama da desigualdade de renda e do crescimento Política fiscal e desigualdade de renda –Política fiscal e distribuição de renda –Políticas tributárias para o crescimento inclusivo –Políticas de despesas para o crescimento inclusivo Redes de Protecção Social (RPS) –Programas de transferência condicional de dinheiro 2

3 Pobreza, crescimento e desigualdade Variações no Crescimento e na Desigualdade causam variações na pobreza O crescimento é o motor da redução da pobreza, mas políticas que afectam a distribuição de renda podem ajudar. 3

4 Pobreza, crescimento e desigualdade Nos últimos anos, a desigualdade cresceu em muitos países: Mas os padrões são diferentes: –A pobreza aumentou nos países avançados de baixo crescimento – A pobreza diminuiu nos PBR e EME de rápido crescimento Mas houve poucos avanços recentemente (Moçambique) 4

5 Pobreza, crescimento e desigualdade 5 Impacto comprovado do crescimento sobre a redução da pobreza (Ravallion e Chen, 1997; Dollar e Kraay, 2002) Mas não há consenso sobre o vínculo entre crescimento e desigualdade

6 Pobreza, crescimento e desigualdade Moçambique: O crescimento rápido ajudou a reduzir a pobreza Mas houve progresso limitado desde 2002, em parte por causa da grande desigualdade 6

7 Pobreza, crescimento e desigualdade Moçambique: Desigualdade nos Indicadores do Desenvolvimento Humano também é alta: –Uso de água potável pelos mais pobres é 60 p.p. menor do que pelos mais ricos –Taxa de conclusão do ensino básico é 40 p.p. mais baixa entre os mais pobres do que entre os mais ricos 7

8 Pobreza, crescimento e desigualdade A desigualdade elevada pode reduzir o crescimento (Tabellini, 1994 Alesina e Rodrik, 1994): –As debilidades do mercado de crédito reduzem o investimento e o crescimento nos países com grande desigualdade (Piketty, 1993) Os países mais pobres não podem obter crédito para investir (falta de garantias, informação assimétrica) Os mais pobres não podem enviar os filhos à escola Os mais pobres não podem investir na saúde –Conflitos sociais e instabilidade política (Alesina e Perotti, 1996; Rodrik, 1998) 8

9 Política fiscal e distribuição de renda 9 Política sólidas, alívio da dívida, crescimento, criam condições para atacar a desigualdade e acelerar a redução da pobreza –Criação significativa de espaço orçamental –Mesmo assim a desigualdade é grande e continua a crescer

10 Política fiscal e distribuição de renda As políticas fiscais podem ajudar a reduzir a desigualdade de renda e eliminar os nós de estrangulamento para o crescimento de longo prazo, desde que: –A estabilidade macroeconómica seja mantida, com inflação e dívida baixas –Os impostos e programas de transferências melhorem o capital humano nos segmentos carentes da população Nessas condições, os instrumentos da política fiscal também podem acelerar a redução da pobreza 10

11 Política fiscal e distribuição de renda Algumas reflexões iniciais: Os impostos e programas de transferências são menos eficazes nos PBR e PRM do que nos países avançados (Deninger e Squire, 1996) –Gini antes dos impostos: 0,38 (menor que o dos países avançados) –Gini após os impostos: 0,34 (maior que o dos países avançados) Importa examinar as políticas tributária e orçamental em conjunto Taxas excessivas de impostos podem empurrar a actividade económica para fora do sector formal ou da economia 11

12 Políticas tributárias para o crescimento inclusivo Política tributária e determinantes da desigualdade Uma estimação econométrica simples (Gupta et al., 2002): –A desigualdade declina à medida que aumenta o rácio entre impostos directos e indirectos Os impostos directos são mais progressivos que os indirectos 12

13 Políticas tributárias para o crescimento inclusivo Isenções fiscais e desigualdade As isenções e taxas reduzidas são comuns nos PBR, mas são um instrumento distributivo pobre. –É melhor gastar mais e, assim, colher mais benefícios (p. ex., isenções aos alimentos e combustíveis) –Mobilizar receitas para financiar despesas progressivas é melhor que conceder isenções fiscais generalizadas 13

14 Políticas fiscais para o crescimento inclusivo Possíveis lições para Moçambique Eliminar incentivos sectoriais; Eliminar isenções temporárias e reduções sectoriais das taxas do IRPC, racionalizar isenções (alimentos, combustíveis, etc.) Melhorar a tributação dos Megaprojectos: –Remover do Código de Benefícios Fiscais os incentivos especiais que restam –Garantir a modelagem económica completa e independente dos novos projectos (resultados para os investidores, receita pública, benefícios económicos secundários) Prosseguir nos esforços para melhorar os impostos directos: melhorar a tributação dos imóveis e das terras (que é progressiva), para financiar despesas sociais locais Combater a evasão fiscal 14

15 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo As despesas são mais eficazes que os impostos para fins de redistribuição. Despesas sociais: impacto de longo prazo sobre o capital humano Salários públicos: o instrumento errado para combater a desigualdade Despesas bem direccionadas em infra-estruturas e agricultura podem ajudar 15

16 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo As despesas sociais em Moçambique são relativamente baixos Folha salarial alta e receitas baixas reduzem o espaço para despesas sociais 16 A composição das despesas importa

17 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo Dados sobre Moçambique: –Pobreza rural (56,9%) maior que a pobreza urbana (49,6%) –Pobreza rural subiu (1,6 p.p.); pobreza urbana caiu (1,9 p.p.) entre 2003 e 2009 Despesas agrícolas podem ajudar a reduzir a desigualdade se: –Coerentes com a sustentabilidade fiscal e o crescimento global (não marginalizam outras despesas que estimulam o crescimento) –Direccionadas a agricultores pobres de baixa produtividade (Dorward et al., 2008: grandes subsídios aos fertilizantes no Malawi beneficiaram os menos pobres) –Aumentarem a produtividade dos agricultores pobres (fertilizantes, máquinas, condicionalidade) –Não marginalizarem a procura por produtos não-subsidiados 17 Despesas agrícolas

18 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo Infra-estruturas sociais (educação, saúde) melhoram o acesso dos mais pobres aos serviços sociais mas precisam ser eficazes e bem direccionadas Infra-estruturas económicas (transporte, energia, telecomunicação, etc.) melhoram a produtividade dos mais vulneráveis e reduzem a desigualdade 18 O capital físico pode ajudar a reduzir a desigualdade

19 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo Análise da Incidência de Benefícios (AIB) Alguns conceitos e factos O nível importa, mas a eficácia dos gastos é crucial Gastos bem direccionados são progressivos. Mas gastos progressivos não são necessariamente bem direccionados (PSA). Tornar os gastos progressivos é mais fácil do que direccioná-los correctamente. –Os programas de educação, saúde e transferências dos países em desenvolvimento são progressivos, mas não são bem direccionados –A incidência dos gastos com educação e saúde muitas vezes pende a favor dos não-pobres 19

20 20 Incidência pró-pobres dos benefícios associada a melhorias na educação e na saúde e acesso alargado à saúde. Gastos direccionados poupam recursos fiscais, melhoram o capital humano dos pobres (e da população em geral) Benefícios do direccionamento Políticas de despesas para o crescimento inclusivo AIB

21 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo AIB –– Educação Gastos com ensino básico bem direccionados em todas as regiões, mas em graus variados: Q5/Q1 > 4 na AmLat; só >1,2 na AS Gastos com ensino secundário bem direccionados na Ásia e AmLat, mas não na África Subsariana e Médio Oriente/Ásia Central. Ensino terciário beneficia principalmente os mais ricos, em todas a regiões 21

22 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo AIB –– Saúde e transferências Gastos com saúde bem direccionados, em graus variados –Ásia e AmLat: Q1 obtém 1½ e 3 vezes mais que Q5, respectivamente; mal direccionados na AS e EME Transferências são progressivas, mas mal direccionadas. –Benefícios da segurança social (Chile, Costa Rica, Uruguai) –Subsídios alimentares bem direccionados na Jamaica, Tunísia –PSA (Moçambique) é progressivo; não é bem direccionado 22

23 Políticas de despesas para o crescimento inclusivo AIB –– Saúde e transferências 23 Os extremamente pobres beneficiam pouco dos gastos com saúde pública Melhorar a recuperação de custos dos quintis mais ricos pode melhorar a cobertura e o acesso dos pobres sem aumentar o custo orçamental

24 Redes de Protecção Social (RPS) Programas não contributivos direccionados aos pobres –Transferência de dinheiro, direccionada ou não, condicionada ou não; –Distribuição em espécie de alimentos e outros itens; obras públicas –Subsídios gerais aos preços, p.ex., alimentos, combustíveis –Isenção de taxas sobre serviços essenciais (saúde, educação) 24

25 RPS: Três mensagens Mensagem 1: Podem atacar a pobreza e a desigualdade –Salvaguarda do capital humano dos pobres com a: Protecção aos pobres em períodos de fraca actividade económica Protecção aos pobres do impacto adverso de reformas estruturais Mensagem 2: Precisam ser financiadas –Devem ser direccionadas aos mais carenciados para conter os custos –O financiamento através do aumento do défice pode ter um efeito adverso sobre a estabilidade macroeconómica e assim piorar a situação dos pobres Mensagem 3: Podem aumentar o crescimento de LP –Se financiadas e bem direccionadas a despesas que melhorem o capital humano 25

26 26 RPS: Podem ir além do assistencialismo EfeitoNatureza do benefícioRobustez da evidência ProtecçãoPromoção Reduzem a pobreza e a desigualdade através da redistribuição Permitem às famílias investir –No capital humano das crianças –No seu sustento Ajudam as famílias a gerir os riscos –Previnem perdas irreversíveis –Permitem actividades de maior risco/retorno Proporcionam aos governos: Espaço para focalizar as reformas estruturais Uma rubrica com alto efeito multiplicador Fonte: Banco Mundial Também proporcionam um instrumento anticíclico (estabilizador automático), se bem formuladas e amplas o suficiente

27 RPS: Podem ajudar a reduzir a desigualdade 27

28 RPS: Que tamanho apropriado? Nível mínimo e crítico de gastos necessários para um sistema sustentável de redes de segurança (Banco Mundial) –Deve reflectir a situação fiscal do país. –Os elementos dependem da eficácia. –Depende das prioridades para a redução da pobreza no LP 28

29 Programas de Transferência Condicional de Dinheiro (TCD) Quadro conceptual: em algumas circunstâncias, a transferência condicionada ao comportamento das famílias faz sentido: 1. Justificativas económicas –Persistência de crenças erróneas (quando os pais acreditam que os rendimentos não respondem ao nível de educação; Attanasio e Kaufmann, 2008) –Altruísmo incompleto (quando os pais subestimam enormemente os futuros rendimentos dos filhos; reduz o incentivo a investir hoje na educação e saúde das crianças) –Externalidades (sobretudo quando o retorno privado óptimo é menor que o retorno social óptimo) 2. Justificativas de economia política –Maior apoio a um programa que pede aos beneficiários que façam alguma coisa para ajudarem a si próprios

30 TCD: Inegavelmente progressivas… A TCD ajudou a reduzir a pobreza (Nicarágua: 7 p.p.; Colômbia: 3 p.p.) Fonte: Banco Mundial Decis de consumo per capita menos transferências Proporção dos benefícios totais recebidos

31 TCD: Impacto duradoiro sobre a saúde e a educação A TCD promoveu melhorias substanciais na educação e na saúde – sobretudo nas famílias pobres Fonte: Banco Mundial Impacto da escolarização TCD Taxa de escolarização no cenário de base

32 TCD: Impacto duradoiro sobre a saúde e a educação Devido ao impacto concentrado nos mais pobres, a TCD ajudou a reduzir a desigualdade de oportunidades Exemplo: Nicarágua

33 TCD: Custos administrativos 33 Custos menores que os de outros tipos de programas

34 TCD: Desafios 1.Aumentar o impacto nos resultados de longo prazo em termos de capital humano (p. ex. aprendizado) Integração com investimentos na qualidade… … E com outras intervenções sociais (p.ex. programas laborais) 2.Impedir a dependência de longo prazo da assistência pública e os desincentivos à participação no mercado de trabalho. Exigir o cumprimento das condições Instituir mecanismos claros e regulares de entrada e saída 3.Desenvolver a capacidade administrativa Actualizar os sistemas de gestão de informação Conter os custos em níveis razoáveis Monitorizar e avaliar o desempenho Expansão gradual à medida que aumenta a capacidade administrativa

35 Principais mensagens: 1.A estabilidade macroeconómica é essencial 2.Aumentar as receitas para financiar despesas de boa qualidade: –Melhoria dos impostos directos; –Eliminação das isenções permanentes e temporárias 3.Garantir a alocação dos gastos segundo as metas de LP –Controlo dos salários; melhoria dos gastos sociais, agrícolas e infra-estruturais 4.Garantir que as despesas sejam bem direccionadas 5.Desenvolver uma RPS para atacar as altas taxas de pobreza e desigualdade 6.TCD para fomentar o capital humano e o crescimento de LP 35 Obrigado!!


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