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Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA.

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1 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS Os desafios da Gestão Metropolitana no Brasil I Fórum de Debates Técnicos do COMDEVIT 10 de Julho de 2008.

2 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Conceitos fundamentais federação trina O Brasil nos anos 80 vivenciou um amplo processo de descentralização e que entre outras medidas afirmou a autonomia do poder local. A Constituição Federal do Brasil de 1988 consagrou o Município como um ente da Federação, atribuindo-lhe competência tributária própria, capacidade politica eletiva e de auto- organização do Estado. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

3 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Conceitos fundamentais Articulação federativa Porém, a execução eficiente das políticas públicas modernas pode exigir não só a descentralização dos níveis maiores de governo mas, também, a articulação da atuação dos níveis menores. Isso pode se dar em razão de escala (quando, por ex., Municípios pequenos se reúnem para efetuar compras compartilhadas) ou, ainda, pela necessidade de coordenação entre políticas públicas (como no caso da integração das políticas de diversos municípios conurbados – Regiões Metropolitanas ou Aglomerações Urbanas ).

4 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Histórico da gestão metropolitana Características da metropolização Brasileira - Década de 70 até meados dos anos 80 Implantação das metrópoles a partir do Estado central Política e Planejamento Urbano central, tecnocrático e autoritário Metrópoles como entes estratégicos do projeto nacional Fortes investimentos para a modernização dos circuitos da produção comandados pelas metrópoles. Inexistência de diálogo ou qualquer cooperação entre municípios e esfera metropolitana

5 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Histórico da gestão metropolitana Características da metropolização Brasileira - Segunda metade década de 80 e anos 90 Redemocratização + crise fiscal do Estado Crítica aos modelos de Política e Planejamento Urbano central e autoritário Municípios ganham maior autonomia como entes federativos Política metropolitana torna-se incumbência dos Estados Flexibiliza-se diferentes formatos institucionais para as RMs sem que se garanta os recursos Esvaziamento institucional, político e financeiro dos órgãos metropolitanos. Conflitos de interesses entre municípios.

6 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Histórico da gestão metropolitana Gestão e concertação A fragilidade dos aspectos políticos, financeiros e institucionais da gestão vêm impedindo que haja um pacto social e territorial nas regiões metropolitanas. A criação e a gestão metropolitana, conforme o desenho constitucional de 1988, é uma atribuição dos estados. Em cada estado foram adotados critérios e modelos distintos. Na maior parte das RMs há participação dos Estados Estruturas teóricas de paridade Fundos metropolitanos inexistentes ou frágeis Poucas ações setoriais concertadas em saneamento, transportes e recursos hídricos

7 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Urbanização Brasileira Consolidação de aglomerações urbanas em todas regiões 9 RMs criadas na década de 70 pelo Governo federal Hoje já são 26 RMs estabelecidas por Lei estadual. Mais três RIDEs (Brasilia;Petrolina-Juazeiro e Teresina) Ao todo conta-se hoje 37 GEUB (Grandes Aglomerados urbanos) somando RMs, RIDEs e capitais com forte capacidade de polarização 76 milhões de pessoas (45% da população) Renda agregada R$ 31 bilhões (61% da renda nacional) Diagnóstico das regiões metropolitanas

8 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Diagnóstico das regiões metropolitanas

9 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos De maneira geral, as metrópoles concentram a riqueza e a pobreza do país. Diagnóstico das regiões metropolitanas

10 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos O forte crescimento periférico das RMs está associado a saldos migratórios negativos nas sedes, que acumulam carências e precariedades. Diagnóstico das regiões metropolitanas

11 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Diagnóstico das regiões metropolitanas

12 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Para dar conta da complexidade da realidade metropolitana É necessário: Fortalecimento das esferas de governo na realização de suas competências constitucionais. Potencialização das políticas federativas Otimização e racionalização na aplicação de recursos públicos Maior transparência na aplicação de recursos públicos Regionalização e territorialização de políticas públicas Desafios da gestão metropolitana no Brasil

13 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Desafios da gestão metropolitana no Brasil Problemas de ordem da pactuação federativa Cooperação horizontal (entre municípios) e vertical (estado/união) X Competição predatória

14 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos 1)a criação de Estados sem Municípios e que englobam o território de grandes cidades. Esta é a solução de muitos países (ex., Alemanha) para a gestão de grandes cidades. Essa experiência perdurou no Brasil com a criação do Estado da Guanabara, que sucedeu o território do antigo Distrito Federal ( a ). De certa forma, é a solução adotada na gestão do Distrito Federal. Desafios da gestão metropolitana no Brasil A esse problema se procurou dar diversas soluções. Destacamos aqui três delas:

15 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos 2) a criação de órgãos ou entidades intermunicipais compulsórios ou voluntários. Ou seja, os municípios teriam ou o direito ou o dever de atuarem conjuntamente em face de determinadas matérias. A intermunicipalidade voluntária pode se dar hoje mediante os consórcios públicos previstos no art. 241 da Constituição Federal (conf. EC 19/1998), bem como na Lei , de 2005 (regulamentada pelo Decreto 6.017, de 2007). Já a intermunicipalidade compulsória é tema hoje polêmico, em vista de que ainda não se definiu uma interpretação definitiva do disposto no art. 25, § 3º, da Constituição Federal, que cuida das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões Desafios da gestão metropolitana no Brasil

16 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos 3) a criação de órgãos ou entidades que, compulsoriamente, reúnam Municípios e Estado. Ou seja, os municípios teriam que compatilhar o exercício de suas competências entre si e com o Estado. Este é o modelo dos Kreise alemães, que são entidades que reúnem diversos Municípos e o Estado para, juntos, exercerem competências. E há opiniões de que as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões devam seguir esse modelo dos kreise alemães. Desafios da gestão metropolitana no Brasil

17 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Modelos de integração metropolitana Desafios da gestão metropolitana no Brasil Intermunicipalidades voluntárias ou compulsórias Órgão ou entidade que compulsoriamente reúna Municípios e Estado (Kreise alemães) Estado sem municípios

18 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Carta de 1967 Art § 5º. A União, mediante lei complementar, poderá, para a realização de serviços comuns, estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte da mesma comunidade sócio- econômica, visando a realização de serviços de interesse comum. Carta de 1969 Art A União, mediante lei complementar, poderá, para a realização de serviços comuns, estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte da mesma comunidade sócio- econômica. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

19 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos O texto de 1967, e, por decorrência, o de 1969, se deriva de antiga opinião do jurista Hely Lopes Meirelles, qual seja: a criação de autarquias intermunicipais. Daí porque o texto constitucional da época falar que a região metropolitana é constituída por municípios. Porém, Hely entendia que a criação de um órgão intermunicipal, dada o regime de autonomia municipal de então (o Município não era considerada ente federativo) dependia de uma lei complementar estadual que, entretanto, o regime de então a entendeu como lei complementar federal. Do ponto de vista jurídico-constitucional, a região metropolitana surge, assim, como uma intermunicipalidade compulsória. Contudo, a prática que se consolidou – mesmo ao arrepio da letra do texto constitucional - foi a de criação de organismos que sejam a reunião de municípios e do Estado, aos moldes dos kreise alemães. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

20 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Constituição de 1988 Art § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Sobre o dispositivo houve polêmicas de interpretação. A primeira é: seria necessária a concordância dos Municípios, para que houvesse a sua integração à região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião? Nesse caso o STF decidiu que a integração é compulsória e independe da vontade dos Municípios, sendo necessária apenas lei complementar estadual (v. arestos das ADI 1841-RJ e 796-ES). Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

21 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos A segunda é se a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião levaria à criação de um órgão ou entidade: 1) intermunicipal, ou 2) que reunisse diversos Municípios e o Estado-membro que, assim, também poderia exercer competências municipais. A primeira posição, a da intermunicipalidade, deriva de interpretação mais próxima do texto constitucional, posto que este afirma que a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião é constituída por agrupamento de municípios limítrofes. Ou seja, nos termos literais do dispositivo constitucional, delas não faz parte o Estado, porque a Constituição não diz que a região metropolitana é constituída pelo Estado e por agrupamento de municípios, apenas se referindo ao agrupamento de municípios. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

22 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Essa interpretação pertence aos votos dos Ministros Nelson Jobim e Eros Grau no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 1842-RJ e 2077-BA, ainda em curso perante o Supremo Tribunal Federal. A tese da intermunicipalidade reconhece que o Estado, conforme diz a Constituição, somente tem competência para instituir a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião. Porém isso significa que tais figuras podem ser inclusive personificadas (podem ser as autarquias intermunicipais imaginadas por Hely Lopes Meirelles), cabendo a lei complementar estadual dispor sobre como tais intermunicipalidades compulsórias funcionarão. Ou seja, os Ministros Nelson Jobim e Eros Grau interpretam que o papel neutro do Estado, por ele não compor a região metropolitana, é fundamental para que possa exercer com legitimidade e alcance devido a sua competência de instituir. A segunda tese, que é a de instituir figura parecida com os kreise alemães, se fundamenta em interpretação que alarga o sentido do texto constitucional, para considerar implícito nele a referência à participação do Estado na região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

23 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Esta tese é defendida pelo Min. Gilmar Mendes, nos votos que proferiu nos julgamentos das referidas ADIs 1842-RJ e 2077-BA. A sua motivação é mais de ordem prática do que jurídica; a) as regiões metropolitanas instituídas durante o regime militar incluem os Estados e seria traumático modificá-las agora; b) a presença do Estado seria essencial para garantir que a região metropolitana possa exercer o seu papel com eficácia, como são exemplos os kreise alemães. Evidente que, de acordo com esta tese, o Estado teria o duplo papel de instituir a região metropolitana e as regras do jogo e, depois, também entraria em campo para jogar. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

24 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Do ponto de vista político, haveria tudo para se retomar os velhos conflitos das regiões metropolitanas, sem contar o perigo que passariam a correr as competências municipais que, em muitos lugares, seriam dependentes da vontade do governador do Estado que, a qualquer momento, com maioria da Assembléia poderá integrar este ou aquele município numa região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, passando a dividir com ele o exercício de competências. De qualquer forma, independentemente do que venha a ser decidido, importante induzir o uso de instrumentos voluntários, como os consórcios públicos, muito mais eficazes para levar a uma atuação realmente integrada dos entes federados, desde que os contratos celebrados no âmbito da cooperação federativa possuam adequada proteção jurídica. Com isso, nada impede que a lei complementar estadual institua região metropolitana e preveja prazo para que os Municípios, caso queiram com o Estado, instituam consórcio para a gerir, em determinado prazo, sob pena de o Estado, diretamente, instituir um órgão ou entidade. A experiência internacional (italiana, francesa, espanhola) demonstra que esse caminho é muito eficiente. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

25 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Doutro lado, importante que a região metropolitana, a aglomeração urbana e as microrregiões sejam entendidas como instrumentos necessários e, por isso, não podem ser confundidos com instrumentos para apenas diminuir as competências municipais. Sem dúvida que as regiões metropolitanas, pelos sérios problemas que enfrentam, necessitam da atuação conjunta dos diversos entes da Federação, inclusive na União (v. o caso dos hospitais do RJ). Mas essa atuação conjunta deve se dar de forma democrática e respeitar os equilíbrios da Federação brasileira. Isso porque as soluções que venham a causar o desequilíbrio, forçando a centralização aparentemente mais racional, acabam por se tornar ineficazes, gerando efeito justamente oposto. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

26 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Doutro lado, importante que a região metropolitana, a aglomeração urbana e as microrregiões sejam entendidas como instrumentos necessários e, por isso, não podem ser confundidos com instrumentos para apenas diminuir as competências municipais. Sem dúvida que as regiões metropolitanas, pelos sérios problemas que enfrentam, necessitam da atuação conjunta dos diversos entes da Federação, inclusive na União (v. o caso dos hospitais do RJ). Mas essa atuação conjunta deve se dar de forma democrática e respeitar os equilíbrios da Federação brasileira. Isso porque as soluções que venham a causar o desequilíbrio, forçando a centralização aparentemente mais racional, acabam por se tornar ineficazes, gerando efeito justamente oposto. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

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