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8º Congresso Nacional de Administração Pública: Desafios e soluções – 21 e 22 de Novembro, Oeiras Profissionalização e avaliação dos dirigentes de topo.

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1 8º Congresso Nacional de Administração Pública: Desafios e soluções – 21 e 22 de Novembro, Oeiras Profissionalização e avaliação dos dirigentes de topo na Administração Pública: o caso de Portugal César Madureira – Unidade Multidisciplinar de Investigação e Consultoria - INA

2 A relação Política-Administração e a atribuição de responsabilidades a cada uma das partes é, na prática, de difícil execução. Contudo….o equilíbrio entre o exercício das competências técnicas da Administração e a legitimidade democrática conferida, pelo cidadão, aos políticos eleitos é condição obrigatória para o bom funcionamento das sociedades.

3 Décadas 80 e 90 do século XX = New Public Management Teoria: “Para responder com maior eficácia e eficiência aos cidadãos a AP deve delegar competências (dirigentes públicos devem gerir os seus organismos com maior responsabilidade e autonomia, sem a intervenção do poder político)”. NPM = profissionalização da gestão e criação objectiva de medidas de desempenho mensuráveis. Prática: a descentralização de poder sugerida por este paradigma, raramente se chegou a traduzir em medidas concretas, mantendo- se o controlo das decisões técnicas estratégicas para a AP no domínio do poder político.

4 Independentemente das reformas administrativas levadas a termo nos Estados ocidentais e dos seus paradigmas …… HOJE….. Persiste a intrusão do poder político na esfera administrativa, através da politização dos cargos dirigentes (de topo) na AP, contribuindo para que estes não se profissionalizem e consequentemente não sejam avaliados através de critérios tecnicamente objectiváveis.

5 A legitimação do Poder Político no contexto da Democracia A legitimação do exercício do poder político pelos Estados, através dos Governos eleitos democraticamente, é hoje aceite por quantos se debruçam sobre o estudo da ciência da administração. Contudo…. Perdura uma falta de clareza (motivos ideológicos e questões de ordem prática ) quanto às fronteiras a deverem ser estabelecidas entre o poder político e o poder administrativo. “A formulação burocrática excessiva pode conduzir a uma crise de legitimidade, mas a formulação excessivamente política pressagia uma crise de eficácia”.

6 AP = responsável pela execução das políticas públicas (formuladas pelo poder político) seguindo os princípios da neutralidade e da universalidade. A AP deve responder a um leque mais alargado de necessidades dos cidadãos que papéis para os actores públicos? Que nível de responsabilidade, autonomia e autoridade nos processos de decisão dentro dos organismos públicos ? É nesta óptica que se deverá debater a questão da politização versus profissionalização dos cargos dirigentes no contexto da Administração Pública.

7 Poder político e AP: a confiança como elemento de ligação Países europeus/ocidentais: Herança muito forte do conceito de TRUST (confiança política/lealdade) Antagonismo com profissionalização dos dirigentes na AP Ainda assim…. os modelos britânico e americano integram, nos critérios para selecção, valores como a neutralidade e o mérito que caracterizam os sistemas mais profissionais (comissões independentes, códigos de ética e de conduta avaliam o perfil dos candidatos em função de critérios definidos e transparentes).

8 Modelo Europeu: a escolha tende a assumir um cariz mais político, baseado em critérios que visam salvaguardar a confiança do poder político no dirigente seleccionado. Alternativas: Dinamarca transformação dos burocratas em “profissionais da gestão pública”. Recrutamento com base em competências profissionais. Apesar de singular, este exemplo abre a possibilidade de alternativas aos modelos dominantes. Contexto português: “forte instabilidade de lugares acompanhada por uma forte estabilidade de pessoas” Com as mudanças de governos (sempre liderados por PS ou PSD), os dirigentes superiores abandonam lugares que ocupam num determinado organismo, mas acabam por voltar a funções dirigentes dentro de outros organismos.

9 Necessidade de uma profissionalização da gestão na AP Profissionalização: conjunto de condições necessárias para a sua efectividade (conhecimentos especializados, entendimento da natureza e do conteúdo do trabalho, diferenciação evidente das outras profissões e comprometimento com a profissão que vá para lá do imediato) Ainda assim …. com a dicotomia política/execução técnica, o dirigente será sempre confrontado com uma ambivalência comportamental que resulta da multi-dimensionalidade desta dicotomia. NA AP, a profissionalização dos dirigentes públicos será sempre um híbrido em que a expertise do profissional não pode ser isolada da de outros profissionais, experts, tomadores de decisões ou clientes/utentes.

10 Por um lado – existência de um incontornável contacto e dependência do poder político, Por outro – submissão a uma avaliação profissional, com base nos resultados atingidos, na eficácia, na eficiência e na qualidade dos serviços prestados pela organização e porventura até, na satisfação dos cidadãos/utentes. A confiança (trust) como elemento único de apreciação na escolha dos dirigentes deixa de fazer sentido no Séc. XXI.

11 Desde 1995, a OCDE alerta para a necessidade do sector público desenvolver: -as competências de dirigentes e de funcionários (não só no domínio técnico como também no comportamental), -a descentralização das cadeias de comando excessivamente centralizadas, -a simplificação de regras e de procedimentos, -a flexibilização atitudinal e comportamental de todos os agentes administrativos.

12 Portugal - os cargos politizados da Administração devem dar lugar a cargos profissionalizados que contribuam para assegurar o cumprimento do interesse público. Dificuldade nos métodos de selecção porque …. Ao contrário de Inglaterra ou de França, onde existe por tradição uma formação a montante para os futuros dirigentes, em Portugal a regra é a da escolha política. A inventariação de um directório de competências core, pode ser determinante para estabelecer critérios na escolha dos dirigentes de topo para a AP. Uma selecção com base em critérios profissionais e uma avaliação do desempenho rigorosa, podem representar uma possibilidade para a escolha de altos dirigentes profissionalmente íntegros e desvinculados dos aparelhos partidários.

13 Experiência portuguesa - proximidade ao poder político possui efeitos inibidores no comportamento dos dirigentes: -cautela na emissão de pareceres, -evitamento de responsabilidades objectivas. Tendências do pensamento administrativo moderno Entendimento dos dirigentes de topo enquanto executores das políticas públicas mas também enquanto agentes activos de mudança, com resultados a alcançar e metas a cumprir Não tem sentido estabelecerem-se objectivos, metas e indicadores de desempenho para os funcionários sem que o mesmo seja feito para os dirigentes de topo.

14 “Para que a reforma administrativa transforme as AP’s em organizações que busquem activamente resultados, é preciso que a avaliação de desempenho passe a fazer parte de um paradigma reproduzido, multiplicado e apreendido por toda a organização. “ 2004/2007 –SIADAP: filosofia de objectivos em cascata desde o topo hierárquico até à base operacional.

15 Lei nº 2/2004 de 15 de Janeiro: “Princípios de Actuação” e “Missão”, dos dirigentes. A lei faz uma declaração de intenções. Na prática perpetuou-se uma omissão relativamente à avaliação dos dirigentes de topo. Lei nº51/2005 de 30 de Agosto: No nº 2 do artigo 14 prevê-se que “os titulares dos cargos de direcção superior do 1º grau são avaliados em função do nível de cumprimento dos objectivos fixados na carta de missão”. Evolução no plano legislativo. Contudo….enquanto uma avaliação efectiva dos dirigentes públicos de topo não adquirir critérios que promovam uma objectivação dessa avaliação, a profissionalização dos mesmos não se poderá efectivar de uma forma rigorosa!!!!


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