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2 MONITORAMENTO ESTRATÉGICO DE POLÍTICAS PÚBLICAS AGOSTO. 2014 José Celso Cardoso Jr. Técnico Planejamento e Pesquisa – IPEA, 1997.

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2 2 MONITORAMENTO ESTRATÉGICO DE POLÍTICAS PÚBLICAS AGOSTO José Celso Cardoso Jr. Técnico Planejamento e Pesquisa – IPEA, 1997

3 MONITORAMENTO A QUE SERÁ QUE SE DESTINA??? - qual o “fim” último de nossos atos!!! - alienação institucional... - resignação institucional...

4 MONITORAMENTO NÃO É FIM EM SI MESMO! MONITORAMENTO ≠ COBRANÇA MONITORAMENTO ≠ PRESTAÇÃO DE CONTAS MONITORAMENTO ≠ CONTROLE MONITORAMENTO É APRENDIZADO... “... visando informações tempestivas para tomada de decisões...” (mito dos manuais!!!) Conceitos e Fundamentos

5 MONITORAMENTO = APRENDIZADO Se Monitoramento diz respeito ao processo de implementação, execução e gestão das ações de Estado, então deve ser capaz de ser: dinâmico, sistêmico, abrangente e multi-inter-trans dimensional. Espera-se que, por meio de sua aplicação e uso regulares (vale dizer: uso contínuo, cumulativo e coletivo para agregação de valor), possam se desenvolver: * Conhecimentos densos e aprofundados das realidades, bem como da operação/implementação/gestão cotidianas das políticas públicas, segundo os atributos e formas de mensuração do desempenho; * Informações harmonizadas e indicadores úteis ao gerenciamento “tempestivo” das ações de governo; Conceitos e Fundamentos

6 DESEMPENHO INSTITUCIONAL, IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, EFICIÊNCIA, EFICÁCIA, EFETIVIDADE Formulação e Planejamento Governamental Orçamentação e Programação Financeira Representação,Par ticipação e Interfaces Socioestatais Monitoramento, Avaliação e Controles Interno e Externo do Estado Administração Política e Gestão Pública Arrecadação e Repartição Tributária CAPACIDADES ESTATAIS: Tributação, função social da propriedade, criação e gestão da moeda, gerenciamento da dívida pública INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS: PPA, empresas estatais, bancos públicos, fundos públicos, fundos de pensão4 ÉTICA REPUBLICANA: esfera pública, interesse geral, bem- comum ÉTICA DEMOCRÁTICA: representação, participação, deliberação e controle social

7 Implicações  Planejamento Aumenta a legitimidade (menos técnico, considera aspectos mais reais da política) Aumenta a utilidade do instrumento Amplia o diálogo com a implementação Qualifica e complementa a relação com o orçamento (categorias)  Gestão Mudanças conceituais: do foco no processo e procedimentos rígidos para o conhecimento e a implementação das políticas Reconhecimento das especificidades de cada política Promove melhor coordenação entre as políticas e os órgãos

8 Implicações  Avaliação Amplia a utilidade do monitoramento Amplia condições para o controle público sobre a sociedade (qualifica as informações) Mudança conceitual: aprendizagem organizacional  Controle Induz uma visão do processo para o resultado Amplia as condições de leitura (unidades e linguagens aderentes ao discurso político: programas do PPA x PCPR x Rel. Gestão) Amplia a utilidade das informações

9 Implicações  Participação Social Amplia condições para o controle social (informações mais qualificadas: do produto da ação para objetivos e metas, linguagem + inteligível) Mudança conceitual: o Estado convida a sociedade a monitorar as políticas e os planos  Pacto Federativo Revela necessidades de pactuação e induz compromissos Oportunidade de integrar ações de diferentes entes

10 MONITORAMENTO DAS PRIORIDADES PR SPI/MPOG + M. Setoriais MONITORAMENTO ESTRATÉGICO SPI/MPOG + M. Setoriais MONITORAMENTO TEMÁTICO SPI/MPOG + M. Setoriais DIMENSÃO ESTRATÉGICA RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO PPA SPI/MPOG MONITORAMENTO PRIORITÁRIO SAM-SAG-GAIA / PR-BR MONITORAMENTO SETORIAL EX: PAC, BSM, PRONATEC, PBM, C,T&I, etc... “MONITORAMENTO ORÇAMENTÁRIO” SOF / TCU / CGU DIMENSÃO ESTRATÉGICA MENSAGEM PRESIDENCIAL PR/BR PR, M.SETORIAIS, SOF, CGU, TCU“SPI/MPOG + M. Setoriais NÍVEIS E TIPOS DE MONITORAMENTO BRASIL, GOV. FEDERAL HOJE

11 M1: dimensão de monitoramento das prioridades de governo no âmbito da Presidência da República M2: dimensão de monitoramento temático do PPA , relativo aos 65 programas finalísticos do governo federal M3: dimensão de monitoramento estratégico / aprofundado de agendas específicas de governo M4: monitoramento da dimensão estratégica do PPA , referenciada aos macrodesafios do desenvolvimento nacional Âmbitos de Monitoramento no MPOG

12 PROPOSTA METODOLÓGICA Plataforma Lógica de Harmonização de Informações, relativas – sempre – ao Desempenho Institucional do Setor Público: capacidades  processos  entregas (bens e serviços)  resultados (intermediários e finais)  impactos (diretos e indiretos. Monitoramento Estratégico

13 MÓDULOS COMPONENTES DO MONITORAMENT O ESTRATÉGICO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1. Momento Explicativo: Árvore de problemas 3. Momento Estratégico: Fatores Críticos de Contexto 6. Módulo: Matriz de Dados e Indicadores 8. Módulo: Instrumentos e tecnologias de M&A: georreferenciamento, soluções de T.I.C.’s, sistemas e aplicativos telemáticos. 10. Módulo: Mapa de problemas, lacunas e indefinições dos programas 4. Momento Tático- Operacional: CAPACIDADES + PROCESSOS = ENTREGAS 9. Módulo: Análise de consistência global do modelo 7. Módulo: Cenários e Estudos Prospectivos 5. Módulo: Arenas, Atores e Processos Decisórios 2. Momento Normativo: Estruturação de programas e ações

14 CAPACIDADES INSTITUCIONAIS RECURSOS TANGÍVEIS: ESTRUTURA FÍSICA E FINANCEIRA, TIPO E PERFIL DA BUROCRACIA, MARCO LEGAL E REGULATÓRIO, ETC RECURSOS INTANGÍVEIS: ARENAS E ARRANJOS INSTITUCIONAIS, RECURSOS DE PODER ECONÔMICO, SOCIAL, POLÍTICO, JURÍDICO, CULTURAL, INFORMACIONAL, COMUNICACIONAL, ETC. AVALIAÇÃO DE FORMULAÇÃO E DESENHO PPA : AÇÕES $$$ + + AÇÕES Ñ-$$$ PROCESSOS INSTITUCIONAIS RELAÇÕES ENTRE PODERES; RELAÇÕES FEDERATIVAS; RELAÇÕES INTRA-EXECUTIVO; PESO E PAPEL DA BUROCRACIA; DIMENSÕES ESPECÍFICAS DO CIRCUITO PLANEJAMENTO, GESTÃO, CONTROLE, PARTICIPAÇÃO; ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO E GASTOS; ARRANJOS E INTERFACES ESTADO –SOCIEDADE; TRANSVERSALIDADES E TERRITORIALIDADE; FLUXOGRAMAS ESPECÍFICOS DAS POLÍTICAS, PROGRAMAS, INICIATIVAS E AÇÕES DE GOVERNO. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO E GESTÃO PPA : INICIATIVAS = AÇÕES $$$ + AÇÕES Ñ- $$$ + OUTRAS ENTREGA DE BENS E SERVIÇOS PÚBLICOS INTERFACES INTRA E INTER POLÍTICAS, INDICADORES, FONTES, PERIODICIDADES; ALIMENTAÇÃO, ESPECIFICIDADES E RESTRIÇÕES METODOLÓGICAS; RELATÓRIOS PERIÓDICOS; VISITAS INTERMITENTES; PUBLICIZAÇÃO E COMUNICAÇÃO PERMANENTES; METAS. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA PPA : ENTREGA DE BENS E SERVIÇOES À POPULAÇÃO = = METAS RESULTADOS INTERMEDIÁRIOS E FINAIS MUDANÇAS NAS CAUSAS CRÍTICAS E MUDANÇAS NO PROBLEMA. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO EX POST DE RESULTADOS INTERMEDIÁRIOS E FINAIS = DIMENSÃO DA EFICÁCIA PPA : OBJETIVOS = = INDICADORES QUANTITATIVOS E QUALITATIVOS IMPACTOS DIRETOS E INDIRETOS MUDANÇAS NAS CONSEQUENCIAS DO PROBLEMA MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO EX POST DE IMPACTOS DIRETOS E INDIRETOS = DIMENSÃO DA EFETIVIDADE PPA : PROGRAMA TEMÁTICO = = INDICADORES QUANTITATIVOS E QUALITATIVOS

15 1. CAPACIDADES ORGANIZACIONAIS E INSTITUCIONAIS: 1.1 – Recursos Tangíveis: a) Estrutura física e financeira do objeto sob M&A; b) Tipo e perfil da estrutura de pessoal (RH) envolvido; c) Marco legal e regulatório; d) Outras categorias de relevância a incluir – Recursos Intangíveis: a) Arena e Arranjo institucional da política, programa ou ação sob M&A; b) Tipo e perfil dos recursos econômicos, sociais, políticos, jurídicos, culturais, informacionais, comunicacionais, simbólicos envolvidos; c) Outras categorias de relevância a incluir... Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA

16 2. PROCESSOS ORGANIZACIONAIS E INSTITUCIONAIS: a) fluxogramas específicos das políticas, programas, iniciativas e ações de governo sob M&A; b) relações entre poderes: ver proposta Lassance & Acir para tipo e grau de priorização presidencial, tipo e grau de judicialização das políticas; montantes e perfis das emendas parlamentares; c) relações federativas: ver propostas Leandro & Márcio; Ari & Costantino; Paulo de Tarso & GT-ipea; SAF...; d) relações intra-executivo: hierarquia, disciplina, missão; tipo e grau de cooperação e/ou conflito intersetorial; e) peso e papel da burocracia: ver SEGEP e SRT; f) dimensões específicas do circuito planejamento, gestão, controle, participação em cada caso: tipo e peso dos diversos instrumentos de articulação intersetorial e interfederativa; g) estrutura de financiamento e gastos: grau de progressividade ou regressividade da arrecadação X grau de redistributividade do gasto; h) arranjos e interfaces Estado –Sociedade: ver proposta Roberto Pires & Cia, ver pesquisas Diest sobre conselhos, conferências, audiências, ouvidorias, tipo e peso dos diferentes instrumentos de relacionamento Estado-Sociedade; i) transversalidades e territorialidades: ver proposta Leopoldo para Fórum interconselhos; j) Outras categorias de relevância a incluir... Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA

17 3. ENTREGAS DE BENS E SERVIÇOS À POPULAÇÃO: a) Interfaces intra e inter políticas; a) indicadores, fontes e periodicidades; a) alimentação, especificidades e restrições metodológicas; a) relatórios periódicos; a) visitas intermitentes; a) Plano de Comunicação: publicização e comunicação permanentes com atores diretos, parceiros e sociedade em geral... Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA

18 MONITORAMENTO ESTRATÉGICO PARA O DESEMPENHO INSTITUCIONAL DO SETOR PÚBLICO ELEMENTOS CONSTITUTIVOS 1. Concebido como desdobramento do Modelo Lógico, visa contemplar a dimensão da implementação/execução e da gestão das políticas públicas. Desta forma, busca-se construir um modelo ou instrumento sistemático, regular, de Acompanhamento e Monitoramento, Análise e Avaliação do desempenho institucional do setor público brasileiro. 2. Espera-se que, por meio de sua aplicação e uso regulares (vale dizer: uso contínuo, cumulativo e coletivo para agregação de valor), possam se desenvolver: a. Conhecimento denso, aprofundado, da realidade, bem como da operação/implementação/gestão cotidianas das políticas públicas, segundo os atributos e formas de mensuração do desempenho. b. Informações padronizadas e indicadores úteis ao gerenciamento cotidiana das ações de governo;

19 MONITORAMENTO ESTRATÉGICO PARA O DESEMPENHO INSTITUCIONAL DO SETOR PÚBLICO 3. Características Adicionais: a. O modelo permite abordagem sobre níveis diversos da realidade: nível macro da ação global do Estado; nível meso das políticas públicas e programas governamentais específicos; nível micro das organizações e instituições particulares. a. Tanto melhor e mais efetivo, quanto mais em diálogo e pactuação interinstitucional com atores relevantes o modelo se estruturar e se fizer implementar. a. O uso contínuo, cumulativo e coletivo do modelo deverá gerar (e por meio disso ser validado e legitimado) os seguintes instrumentos específicos: i. Relatórios Periódicos e Tempestivos de Monitoramento Estratégico. ii. Visitas Intermitentes e Checagens de Campo: “obs. participante”. iii. Publicização e Comunicação Permanentes, visando: pactuação do modelo; articulação interinstitucional e coordenação em rede para efetivação, monitoramento e avaliação das políticas públicas brasileiras.

20 Especificidades do Modelo 4. O modelo é composto por módulos inter(in)dependentes, de modo que: a. Cada módulo possui especificidades (determinantes e estratégias) próprias / individualizadas para sua montagem; b. O modelo completo prevê a montagem de 10 módulos, em ordem idealmente (mas não necessariamente!) progressiva e cumulativa de dificuldade, complexidade e sofisticação (inclusive internamente a cada módulo!); c. Para tornar-se operacional, o modelo busca simplificar conceitos e métodos de aplicação – vide figura-resumo; d. Os 4 primeiros módulos correspondem aos 4 Momentos da dinâmica de Planejamento Estratégico Situacional, cf. C.Matus, e tal qual refletido e operacionalizado por meio do Modelo Lógico Ipea, cf. M.Cassiolato & S.Gueresi:

21 Especificidades do Modelo 4. O modelo é composto por módulos inter(in)dependentes, de modo que: 1. Momento Explicativo: teoria do problema por meio da construção da árvore de problemas – relação das causas críticas e consequências do problema principal: contextualização e caracterização do problema. 2. Momento Normativo: teoria do programa por meio da estruturação de programas (plano como aposta) – identificação dos recursos  especificação das operações e ações  localização das entregas de bens e serviços aos distintos públicos-alvo dos programas. 3. Momento Estratégico: identificação de riscos e oportunidades à implementação e ao desempenho institucional dos programas por meio da construção da árvore de fatores críticos de contexto. 4. Momento Tático-Operacional: processamento técnico-político da capacidade de governo propriamente dita, por meio da melhor combinação possível entre capacidades  processos (arranjos institucionais e estratégias de execução)  entregas de bens e serviços  resultados (intermediários e finais)  impactos (diretos e indiretos).

22 Especificidades do Modelo e. Os 6 módulos seguintes são inter(in)dependentes aos módulos/momentos principais, e podem ser compostos como parte do processo de monitoramento do desempenho institucional:.Módulo-5: Identificação e Análise de Arenas, Atores e Processos Decisórios – vide figura- detalhada adiante;.Módulo-6: Matriz de Dados (fontes, características metodológicas) e Indicadores quanti-quali (de capacidades, processos, entregas, resultados e impactos) – vide figura-detalhada adiante;.Módulo-7: Cenários e Estudos Prospectivos – ver Manual Ilpes;.Módulo-8: Identificação e Incorporação de Instrumentos e Tecnologias de Monitoramento & Avaliação (georreferenciamento, soluções de T.I.C.’s, sistemas e aplicativos telemáticos, etc...) – vide detalhamento adiante;.Módulo-9: Análise Periódica de Consistência e/ou Vulnerabilidade Técnico-Política do Modelo;.Módulo-10: Montagem de Modelo-Espelho do modelo principal, evidenciando lacunas, problemas, indefinições e também possibilidades e necessidades do programa


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