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ANDRÉ FREIRE Professor Auxiliar (de Ciência Política) do ISCTE-IUL Investigador Sénior do CIES-ISCTE-IUL Sessão de abertura, em 23/11/09, do: X CURSO LIVRE.

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1 ANDRÉ FREIRE Professor Auxiliar (de Ciência Política) do ISCTE-IUL Investigador Sénior do CIES-ISCTE-IUL Sessão de abertura, em 23/11/09, do: X CURSO LIVRE DE HISTÓRIA CONTEMPORÂNEA "ELEIÇÕES E SISTEMAS ELEITORAIS NO SÉCULO XX PORTUGUÊS. UM BALANÇO” Organizado pela FMS e pelo IHC-FCSH-UNL Coordenação cientifica de André Freire “As eleições e os sistemas eleitorais no século XX português e nos regimes políticos modernos”

2 Introdução “Eleições livres, justas e frequentes” (e outras condições sine qua non a montante e a jusante: cidadania inclusiva; liberdades; separação de poderes: checks and balances; direitos das minorias; etc.) : traço mais fundamental e usualmente associado aos modernos regimes democráticos. Mecanismo eleitoral - duas funções centrais num regime demoliberal: 1) A representação das preferências populares, no parlamento e no governo; 2) A responsabilização do governo pelos cidadãos, isto é, a aferição periódica, em eleições livres e justas, pelo soberano, sobre se o governo está efectivamente, ou não, a governar de acordo com as preferências populares (Powell, 2000). Mas: Processos de democratização à escala mundial foram lentos e graduais até se chegar à democracia tal como a entendemos hoje. Mais: A transição do ancien regime para a ordem política moderna, liberal mas não necessariamente democrática, implicou uma nova forma de relacionamento entre governantes e governados e, portanto, de legitimação do poder: consentimento dos segundos para com o exercício do poder pelos primeiros, e já não na origem divina do poder, na tradição ou carisma.

3 Tal transição paradigmática ajuda, portanto, a explicar porque é que: Num estudo seminal sobre “as eleições sem escolha” dado à estampa em 1978, os seus organizadores davam conta que “(…) Só 8 de 136 Estados da ONU não realizaram uma única eleição na última década. Mas a maioria destas consultas são eleições sem escolha; apenas cerca de 1/3 dos membros da ONU podem alegar que realizam eleições livres e competitivas. Em 1990 (terceira vaga de democratização: maior difusão de sempre da democracia), os estados democráticos continuavam ainda a representar ainda apenas uma minoria: 45,4% (59 em 130) (Huntington, 1993, p. 9). Em muitos destes estados não democráticos se realizam eleições: “sem escolha”. Portugal teve após o fim do ancien regime vários regimes que realizavam eleições com bastante assiduidade, mas eram exercícios sem escolha ou, na melhor das hipóteses, de escolha muito limitada e com consequências mínimas no funcionamento do sistema político. A modernização política associada à democracia plena, que a maioria dos países da Europa Ocidental conheceriam muito mais cedo do que nós (geralmente depois da I Guerra Mundial ou, naqueles em que se verificou um interregno autoritário no período entre guerras, depois da II Guerra), só chegaria a Portugal com o 25 de Abril de Um modernização muitíssimo tardia, embora não única na Europa.

4 Primeiro objectivo (da comunicação): Balanço sobre: natureza e funções das eleições nos diferentes regimes políticos modernos. Segundo objectivo: Analisar as vagas e contra-vagas de democratização à escala mundial e aí situar histórica e comparativamente não só os diferentes regimes políticos, mas também os tipos de processos eleitorais que lhes estavam associados, do Portugal contemporâneo. Perceber: 1) Processo de modernização política em Portugal através do estudos dos diferentes tipos de processos eleitorais; 2) Entender comparativamente a natureza dos diferentes regimes portugueses (por comparação com os seus congéneres em cada época) através do estudo da natureza e funções das eleições. Terceiro objectivo : Mais centrado no período democrático: Entender de que modo as eleições e os sistemas eleitorais podem ser instrumentos de diferentes visões ou modelos de democracia (Lijphart, 1989 e 1999; Powell, 2000; Crepaz, 2000).

5 Objectivos Há vários estudos sobre os processos eleitorais nos diferentes regimes políticos modernos de Portugal: 1) sobre a monarquia constitucional (Almeida, 1991); 2) sobre a I República (Lopes, 1994); 3) sobre o Estado Novo (Schmitter, 1978; Cruz, 1987; Loff, 1998); 4) sobre a democracia (Freire, 2003; Magalhães, 2004; Freire, Meirinho e Moreira, 2008; entre muitos outros). Porém: em regra de estudos de caso. Mesmo quando comparativos (Almeida, 1991; Freire, Meirinho e Moreira, 2008), não analisam a natureza e funções dos diferentes tipos de processos eleitorais no conjunto dos diversos regimes políticos dos séculos XIX-XXI portugueses. São estas lacunas que pretendemos preencher: 1) fornecendo uma perspectiva histórica e comparativa sistemática do papel das eleições nos diversos regimes políticos modernos de Portugal; 2) Enquadrando essa análise nos vagas e contra-vagas de demococratização à escala mundial.

6 As eleições e os sistemas eleitorais nos regimes políticos modernos Partindo das eleições livres e justas para as eleições não democráticas… Regime democrático: Postula: “uma necessária correspondência entre os actos do governo e os desejos daqueles que são afectados por eles”; ou “um regime caracterizado pela contínua capacidade de resposta (responsiveness) do governo às preferências dos cidadãos, considerados politicamente iguais.”

7 Robert Dahl (1972 e 1998): 2 pressupostos: I - Democracia – todos cidadãos devem ter idênticas oportunidades de: 1) formular as suas preferências; 2) expressar essas preferências a outros e ao governo mediante acção individual e colectiva; 3) todas as preferências devem ter igual peso. II - Estados nação actuais (grande dimensão e complexidade): para se concretizar o desiderato da igualdade política: 8 garantias institucionais: a) Liberdade de associação e organização; b) Liberdade de pensamento e expressão; c) Cidadania inclusiva/sufrágio universal (capacidade eleitoral activa); d) Direito dos líderes políticos a competirem livremente (e em igualdade de oportunidades) pelo apoio eleitoral dos cidadãos; e) Fontes alternativas de informação; f) Possibilidade de ser (livremente) eleito para cargos públicos (capacidade eleitoral passiva); g) Eleições livres, justas e frequentes; h) Existência de instituições políticas que fazem depender as políticas governamentais do voto e de outras expressões de preferências.

8 Passamos à análise dos diferentes tipos de eleições, democráticas e não democráticas: Tipo de eleições CompetitivasSemi-competitivasNão Competitivas Importância no processo político GrandeReduzidaMínima Possibilidade de elegerAltaLimitadaNenhuma Liberdade de elegerGarantidaLimitadaAnulada Possibilidade de mudar de governo SimNão Legitimação do sistema políticoSim Não se procura quase nunca Quase nunca ou nunca Tipo de sistema políticoDemocráticoAutoritárioTotalitário Fonte: Nohlen, 1995, p. 14. Tabela 1 – Importância e função das eleições

9 Primeiro: As eleições têm uma grande importância no processo político dos regimes democráticos, ao contrário do que se passa nos sistemas autoritárias (“reduzida”) ou totalitários (“mínima”). Segundo: Diferença fundamental ainda visível em: as eleições democráticas são prenhes de consequências políticas: Eleitores podem mudar o governo, responsabilizando os incumbentes por eventuais maus resultados da governação; as eleições estão na base das orientações fundamentais para as políticas públicas. Nas eleições não democráticas tal está excluído à partida. Terceiro: Diferenças entre eleições “semi-competitivas” e “não competitivas”: bastante reduzidas; visíveis sobretudo em matéria das possibilidades de escolha e nas liberdades de eleger: Regimes autoritários: há apesar de tudo, muitas vezes, candidaturas alternativas (“competição limitada”) e um menor grau de coerção; Regimes totalitários: procura-se fundamentalmente a unanimidade, o consenso absoluto, e, por isso, não há candidaturas alternativas; eleições têm sobretudo um carácter plebiscitário e o recurso à coerção está mais difundido e é mais profundo.

10 Limitação significativa (de tipologia de Nohlen): Associar as eleições semi-competitivas exclusivamente aos regimes autoritários. Ficam de fora: Eleições em regimes liberais representativos como as que vigoravam em muitos países europeus no século XIX, nomeadamente em Portugal, caracterizados por várias liberdades fundamentais (de expressão, de associação, etc.), mas em que as eleições tinham um alcance limitado e não podiam por isso ser classificadas como “livres e justas”: 1º - Limitações aos direitos e liberdades de voto (voto público e/ou plural, sufrágio restrito, etc.); 2º - Corrupção dos eleitores pelos eleitos (“caciquismo”); 3º - Manipulação em larga escala dos resultados (as chamadas “eleições feitas”) (Carstairs, 1980; Almeida, 1991; Lopes, 1994; Caramani, 2000; Ortega, 2009).

11 Alain Rouquié (1978, pp. 22): distinção entre: Regimes autoritários (como o Estado Novo português, por exemplo) & Contextos autoritários: “É estruturalmente autoritário mas não recorre ao autoritarismo institucional. (…) A natureza vertical das relações sociais permite a utilização autoritária das instituições democráticas pluralistas na esfera do voto. Estes tipos comuns de controlo social excluem o voto de opinião. Em contextos autoritários, os votos são mais colectivos do que individuais. Portanto, os votos flutuantes não existem pois os eleitores são sempre firmemente dirigidos por aqueles que estão acima deles (Rouquié, 1978, pp. 22; itálicos no original).” Há, portanto, “eleições semi-competitivas” em regimes que não são propriamente nem autoritários nem democráticos (ex. liberalismo oitocentista e I República: Portugal).

12 Guy Hermet (1978) propõe uma classificação das eleições em três tipos: I - “eleições clássicas”, típicas dos regimes demo-liberais representativos da Europa ocidental, América do Norte e Japão (dos anos 1970): “eleições livres e justas”: 1º - há livre competição entre candidatos, há sufrágio universal e plena liberdade de voto sem manipulação de resultados; 2º - estas consultas podem ter consequências significativas na alternância governativa e na inflexão do rumo das políticas públicas (tabela 2.1). Três traços essenciais que distinguem estas “eleições clássicas” das “eleições não clássicas, semi-competitivas” e das “eleições não clássicas, de partido único ou sem partido”: 1º e 2º - A liberdade dos eleitores e a competição entre candidatos, claramente presentes nas primeiras e severamente limitadas ou até completamente anuladas nas outras duas; 3º - Os efeitos das eleições nas políticas governamentais, determinante nas “eleições clássicas” e com pouco ou nenhum significado nos outros dois tipos de eleições.

13 “Eleições não clássicas”: resultados não modificam o controle do poder. Segundo Hermet (1978, p. 4): critério fundamental para distinguir as “eleições clássicas” das “eleições não clássicas” (até porque mesmo nas primeiras a “competição perfeita” (entre os candidatos) e a “liberdade absoluta” (dos eleitores) são ambas irrealistas). As diferenças entre: “eleições não clássicas, semi-competitivas” & “eleições não clássicas, de partido único ou sem partido”: 1º - São mais subtis; 2º - Remetem sobretudo para o grau de competição entre partidos mitigado no primeiro caso e completamente ausente no segundo (ou, na melhor das hipóteses, reduzido a uma competição entre candidatos do mesmo partido).

14 Diferenças entre: Eleições semi-competitivas, usualmente associadas aos regimes autoritários; & Eleições não-competitivas, associadas aos sistemas políticos totalitários. Distinção: Pode ajudar a perceber melhor as diferenças entre, por exemplo: Estado Novo & Seus congéneres do totalitários do mesmo período (Itália fascista, Alemanha Nazi) ou a própria URSS. E: Ajuda-nos também a perceber as diferenças entre regimes autoritários e totalitários cunhada por Juan Linz (1975): A tabela 3, respeitante às eleições em vários regimes comunistas da Europa central e de leste (URSS incluída), pode ajudar-nos a perceber em concreto as diferenças entre estes dois tipos de processos eleitorais e, de algum modo, de regimes políticos:

15 Tabela 3 – Tipologia das eleições nos Estados dominados pelo Partido Comunista (URSS e regimes afins na Europa Central e de Leste antes de 1989) Tipo de eleições NºCandidatos & Lugares Manifestos/ Camapnhas Voto Selecção candidatos ConsequênciasExemplos Plebiscitárias1 por lugar Manifesto único; alta pressão para unanimidade Voto directo em círculos uninominais; possível voto secreto mas voto demonstrativo encorajado; brancos como apoio Decisão executiva; Poder do votante formal excepto níveis mais baixos Nenhuma para detenção do poder; Nenhuma para políticas nacionais; Mínimas possíveis para políticas locais URSS, ’s Checoslov., ’s Bulgária, ’s Albania, ’s Escolha limitada Mais candidatos que lugares, especialmente em eleições locais Manifesto único; variações na interpretação dos candidatos Círculos plurinominais; viés favorecendo candidatos oficiais Maior poder do votante especial. escalões baixos Nenhuma para detenção do poder; Mínima para políticas nacionais; Algumas para políticas locais Polónia, ’s Alemanha de leste, ’s Idem Círculos uninominais; voto secreto; brancos inválidos; misto voto directo e indirecto Maiores poderes legais e efectivos dos votantes nos meetings Idem Jugoslávia, ’s Hungria, ’s Roménia, 1975 Fonte: Pravda, 1978, p. 175.

16 Alex Pravda (1978): Eleições semi-competitivas: de “escolha limitada” & Eleições “não competitivas”: “plebiscitárias”. I - Regimes totalitários: Forte ideologização e o forte controle da sociedade e do sistema político enfatizavam sobretudo a unanimidade no apoio ao regime (Linz, 1978; Pravda, 1978) Regimes autoritários (na célebre classificação de Linz: 1975): “pluralismo limitado”. “Eleições plebiscitárias”/não competitivas da URSS, etc.: 1º - A concorrência era completamente anulada (só um candidato por lugar); 2º - A selecção dos candidatos era feita a partir do topo da hierarquia; 3º - Insistia-se num único manifesto eleitoral e, globalmente, a unanimidade era muito encorajada. Ênfase na unanimidade: 1º - Presente noutros regimes totalitários como o Nazi (Linz, 1978); 2º - Completa anulação da competição (candidatos únicos); 3º - Taxas de participação próximas dos 100%; 4º - Encorajamento do voto público, apesar da existência de provisões para o voto secreto. 5º - Na contagem dos votos: brancos como apoio ao regime. 6º - Sistema eleitoral: muitas vezes usado como forma de esmagar a oposição: regras supramaioritárias (Itália de Mussolini (Linz, 1978); Estado Novo de Salazar antes de 1945 (Loff, 1998; Cruz, 1987)).

17 II - Regimes autoritários com “eleições de escolha limitada” (Europa central e de leste dominada pelo partido comunista: Polónia s, Alemanha de leste s, Jugoslávia, s, etc.): 1º - “Pluralismo limitado”: mais candidatos do que lugares; 2º - Maior intervenção dos membros ordinários e dos votantes na selecção dos candidatos; 3º - Possibilidade de nuances na interpretação dos manifestos (únicos) pelos candidatos; 4º - Votos brancos: como inválidos; 5º - Voto secreto; 6º - Taxas de participação bem mais baixas do que nos regimes totalitários, etc. (Pravda, 1978). 7º - Permeabilidade à eleição de “candidatos não oficiais” através do uso de círculos plurinominais, embora com regras que favoreciam os candidatos oficiais (hegemónicos).

18 Visíveis: Semelhanças destes processos eleitorais (e não das consultas nos Estados totalitários) Com Regime autoritário do Estado Novo: 1º - Tolerância da oposição após 1945 (embora muito limitada, circunscrita aos períodos eleitorais e sem lhe dar oportunidades efectivas: tratamento altamente desigual; manipulação de resultados; sistema eleitoral super-maioritário); 2º - Taxas de participação muito abaixo dos 100%; 3º - Globalmente: não valorização da unanimidade no apoio ao regime (Schmitter, 1978; Loff, 1998; Cruz, 1987).

19 Quatro grandes funções das “eleições não clássicas” (Hermet, 1978, pp ): 1º - Função de comunicação: Dos dirigentes políticos para com o eleitorado, transmitindo orientações e mensagens, por vezes simulando uma certa politização em regimes usualmente avessos a tal. 2º - Função de socialização: Por um lado, transmitindo a ideia de que os eleitores devem envolver-se nos destinos do seu país, geralmente suportando o status quo; Por outro lado, exibindo as brutais assimetrias e desigualdades na influência e no controlo do poder político, ou seja, evidenciando a inutilidade do envolvimento dos cidadãos nos assuntos da polis.

20 3º - Função de legitimação nacional e internacional: Caso paradigmático do Estado Novo: Após o fim da segunda guerra mundial e a derrota das ditaduras do eixo: Salazar resolveu legitimar (externamente) o seu regime com a realização de “eleições tão livres como na livre Inglaterra”: Suavizou pendor super-maioritário do sistema eleitoral; Passou a tolerar (mitigada e selectivamente embora) a oposição nos períodos eleitorais (Schmitter, 1978; Loff, 1998). A legitimação interna, embora porventura menos relevante, pode ter uma especialmente importância em novos Estados (Hermet, 1978, p. 16). 4º - Função de influenciar a distribuição do poder no seio da elite dominante”. Na sua análise das eleições portugueses no regime autoritário, Schmitter (1978) apresenta ainda outras funções: 5º - Mapear, controlar, perseguir e reprimir as oposições toleradas; 6º - Apresentar a oposição como muito fraca, dividida, com apoios residuais; Contraponto de: status quo muito forte, coeso e com apoios extensos.

21 Eleições, vagas e contra-vagas de democratização: Portugal em perspectiva comparada Nas análises de longo prazo, não podemos aplicar de forma rígida e inflexível a definição de democracia tal como entendemos hoje. (Hungtington, 1993, p. 9). Hungtington (1993, pp ): “Vagas de democratização”: 1º - Conjuntos de transições de regimes não democráticos para regimes democráticos que ocorrem em determinado período de tempo e que superam numericamente as vagas em sentido oposto (“contra-vagas”). 2º - Muitas vezes: apenas liberalização ou democratização parcial dos regimes. 3º - Cada vaga afectou geralmente um número relativamente reduzido de países à escala mundial. 4º - Durante esse período ocorreram geralmente transições em sentido inverso.

22 Tabela 4.1 – Vagas de democratização à escala mundial (1ª Vaga e contra-vaga) 1ª Vaga: ExemplosCaracterísticasDemocracias Expansão sufrágio; Voto secreto; Redução voto plural; Governo responsável parlamento Início EUA; Suíça, França, Grã-Bretanha, pequenos países norte da Europa: viragem antes do fim século XIX; outros mais tarde (Espanha, Portugal, etc.) Critérios base: 1) eleitorado representa 50% ou mais dos adultos masculinos; 2) poder executivo responsável perante um parlamento, onde tem que ter apoio maioritário, ou eleito popularmente 1922: 45,3% 1ª Contra-vaga: ExemplosCaracterísticasDemocracias Marcha dos Fascios sobre Roma, 1922 Itália, Alemanha, Portugal, Espanha, Grécia, Polónia, Lituânia, Estónia, Bulgária, Rep. Checa, Japão, etc. Iniciada com marcha sobre Roma de Mussolini é seguida de vaga autoritária e totalitária entre guerras 1942: 19,7% Fonte: elaboração do autor a partir de Hungtington, 1991, pp

23 Tabela 4.2 – Vagas de democratização à escala mundial (2ª e 3ª Vagas) 2ª Vaga: ExemplosCaracterísticasDemocracias Fim da II Guerra mundial; descolonização Itália, Alemanha, Japão, Áustria, Coreia; Grécia, Turquia, Brasil, Argentina, Israel, Índia, etc. Democratização das potências autoritárias vencidas na guerra; descolonização e criação de novos países muito deles com regimes democráticos (embora frágeis) 1962: 32,4% 2ª Contra-vaga: ExemplosCaracterísticasDemocracias Exaustão da vaga anterior sobretudo fora da Europa e novos países (descolonizados) Grécia: ditadura dos coronéis (1967); Peru (1962); Brasil e Bolívia (1964); Argentina (1966); Uruguai (1972); Chile (1973); etc. Exaustão da vaga anterior sobretudo fora da Europa e novos países (descolonizados); especial incidência de uma vaga autoritária na América Latina, mas também na Ásia (Paquistão, Indonésia, Filipinas, etc.) 1973: 24,6% 3ª Vaga: 1974-(…)ExemplosCaracterísticasDemocracias Iniciada com o 25 de Abril de 1974, Portugal Europa do Sul – anos 1970; países da América Latina; Europa Leste: após 1989; outros A seguir a Portugal seguiu-se o colapso da ditatura dos coronéis (Novembro de 1974: Grécia); 20 Novembro de 1975: morte de Franco e início da transição espanhola; grande difusão internacional (América Latina, Ásia, Europa de Leste), com reduzidos refluxos (mas alguns); maior difusão de sempre da democracia à escala mundial 1990: 45,4% Fonte: elabora ç ão do autor a partir de Hungtington, 1991, pp

24 Um dos elementos críticos da democratização à escala mundial: Processo de parlamentarização dos regimes políticos (ou, no caso dos regimes presidenciais, a existência de uma assembleia legislativa e de um presidente popularmente eleitos). Definição: 1º - Constituição progressiva de governos responsáveis perante parlamentos popularmente eleitos; 2º - Processos lentos e graduais; 3º - Passaram por: 3a) Perda de poderes legislativos do monarca (em 1688, em Inglaterra, o rei viu substancialmente reduzidos tais poderes: ficaram limitados à sua capacidade de propor leis e ao poder de veto); 3b) Crescente capacidade do parlamento em demitir o governo e tornar o gabinete politicamente responsável perante ele. (Crescente capacidade de o parlamento demitir o primeiro-ministro e/ou seus ministros (originalmente: impeachment; progressivamente: simples responsabilização política) e crescente poder da assembleia em matéria orçamental e, ainda, pela progressiva transferência do poder de dissolução do parlamento das mãos do rei para as mãos do primeiro-ministro (Grossman e Sauger, 2007, pp ).

25 Regimes como o francês, com grande influência tiverem em Portugal: Sistema político da restauração (1814) e, mais tarde, da chamada “monarquia (orleanista) de Julho” (1830) consagraria um significativo poder do rei num regime de dupla responsabilidade do governo perante o rei e perante parlamento, inspirador do semi-presidencialismo da V República (Grossman e Sauger, 2007, pp ). Portugal: Algo de semelhante no “poder moderador” rei; Além disso tinha um papel fundamental na alternância política: era ele efectivamente o propulsor de tal alternância (Fernandes, 2010; Bonifácio, 1992, 1993, 2002, 2007; Mónica, 1996). Na tabela 5 - Processos de parlamentarização progressiva na Europa Ocidental antes da I Guerra mundial:

26 Tabela 5 – A transição para a representação parlamentar na Europa antes da I Guerra Mundial Ano da independência ou unificação Ano da transição para a representação parlamentar a partir de: Absolutismo (Estrangeiro) Representação por Ordens/Estates Países Antes 1815 Depois º com reversão Definitivo 1º com reversão Definitivo R.UnidoXDesenvolvimento contínuo desde a Idade Média: 1832 SuíçaXDesenvolvimento contínuo desde a Idade Média: 1848 Noruega Bélgica1830 LuxemburgoX HolandaX1848 ItáliaX DinamarcaX1849 EspanhaX FrançaX Alemanha1871(1848)1871 SuéciaX1866 Islândia ÁustriaX1907 Finlândia PortugalX Irlanda1922 Grécia Fonte: Caramani, 2000, p. 55; verde: transição precoce e gradual a partir representação medieval; vermelho: transição do absolutismo, disruptiva e com refluxos.

27 Portugal: Iniciou o processo bastante cedo: 1820; Mas só consolida mais tarde: Razões: 1º - Muito curta vigência da Constituição de Em 1826: o rei a outorgar uma “Carta Constitucional” (na linha da monarquia orleanista francesa) que viria a vigorar durante toda a Monarquia Constitucional: uma “das mais monárquicas, se não a mais monárquica, das constituições do seu tempo” (M. Caetano citado por Mónica, 1996, p. 1042). 2º - O papel chave do rei (“poder moderador”) na formação dos governos e na alternância política, com ou sem acordo entre partidos (“rotativismo”), no zelo pela harmonia entre os poderes executivo, legislativo e judicial, na nomeação dos ministros e dos pares do reino, na dissolução do parlamento, etc., 3º - Duas legitimidades distintas: a legitimidade baseada na soberania popular, fundamento do poder da Câmara Baixa do parlamento, e a legitimidade tradicional, carismática, de origem divina, consubstanciada na figura do rei (Fernandes, 2010; Bonifácio, 1992, 1993, 2002, 2007; Mónica, 1996). Só I República consagra definitivamente parlamentarização do regime, embora não a sua democratização (Lopes, 1994).

28 Transição para a representação política moderna - Dois modelos: Francês: 1º - Daria lugar à consagração do sufrágio universal como princípio fundamental; 2º - Voto directo e igual dos indivíduos (na escolha dos seus representantes); 3º - Construção racional das circunscrições eleitorais: apenas com base na distribuição da população; 4º - Recusa da representação por corpos intermédios (ordens, corporações, etc.); 5º - Ideia de que os deputados representam o conjunto da nação e não o seu círculo eleitoral especifico. (Vertido na Constituição de 1791: Romanelli, 1998, p. 10)) Inglês: Além (e por causa) da sua transição gradual a partir do ancien regime tinha alguns traços distintos: 1º - Representação por comunidades territoriais (condados ou boroughs); 2º - A falta de igualdade dos eleitores na hora de votar e a falta de uniformidade das regras eleitorais ao nível nacional; 3º - Persistência de formas de representação corporativa (p. ex.: voto plural para os empresários e docentes universitários) (Romanelli, 1998, p. 10).

29 No longo prazo: A convergência far-se-á mais no sentido do modelo francês: 1º - Ênfase no sufrágio universal; 2º - Recusa da representação através de corpos intermédios; 3º - Igualdade de direitos e nas condições de exercício dos mesmos (Romanelli, 1998, p. 3). Há três processos fundamentais ligados ao direito de voto e às condições para o seu exercício livre, não constrangido e realizado em condições de igualdade plena: 1º - A adopção do voto secreto; 2º - O colapso do voto plural; 3º - As eleições directas. Na tabela 6 apresentamos as datas da adopção de cada um dos dois processos em vários países da Europa Ocidental para os quais dispomos de dados.

30 Tabela 6 – Igualdade e liberdade no exercício do voto na Europa Países Data aproximada da adopção do voto secreto Data aproximada do fim do voto plural Eleições directas Alemanha: Prussia1918 Alemanha: Reich / Áustria s-1900s1907 Bélgica Dinamarca / Espanha / /1837 Finlândia França / /1831 Grécia / Holanda1887 (1849) Inglaterra Irlanda1872 (no R. Unido)1922- Islândia s-1900s1874 Itália (Piedmont)1882 (1848)1892 (1848)1848 Luxemburgo s1841/1860 Noruega Portugal1822 / /1838/1852 Suécia s-1900s1911 Suíça Fontes: Almeida, 1991, pp. 66 e ; Rokkan, 1970, p. 33; Carstairs, 1980; Katz, 1997, pp ; Colomer, 2004, pp ; Caramani, 2000, pp. 55, 58 e 65; Romanelli, 1998, pp (especialmente 16); M ó nica, Notas: Su é cia – voto plural para a Câmara Alta s ó abolido em Verde: primeiros países a adoptar cada uma das inovações no sentido da igualdade política não constrangida.

31 Portanto, seja no caso do voto secreto e do voto plural, seja no caso das eleições directas (uma condição de igualdade também, como veremos) Portugal acompanhou as nações pioneiras no processo de democratização. Na tabela 7.1 podemos ver as datas da adopção do sufrágio universal masculino e feminino, bem como a idade mínima para votar quando se deu cada uma dessas extensões cruciais do direito de voto; apresenta-se ainda a idade mínima actualmente exigida nos vários países europeus para se poder votar.

32 Tabela 7.1 – Extensão do direito de voto na Europa – datas (II) PaísesSufrágio universal masculinoIdadeSufrágio universal femininoIdadeIdade Actual Alemanha: Prússia (Reich) 1918/1848 (1871,1867)20/ Áustria Bélgica1919 (1894)21/ Chipre Dinamarca1915/ Eslováquia Eslovénia Espanha1907 (1869)23/ (1869)23/2518 Estónia Finlândia França1875 (1848, 1793) Grécia1952 (1844)21/251952/ Holanda Hungria Inglaterra Irlanda / Islândia Itália (Piedmont)1919 (1913)30/ Letónia Lituânia Luxemburgo Malta Noruega1898/1900(25)1913/ Polónia Portugal Rep.Checa Roménia (1929)-18 Suécia1921/1911(24) Suíça Fontes: Grossman e Sauger, 2007, pp e 60-61; Katz, 1997, pp ; Caramani, 2005, pp. 53 e 57. Verde: pioneiros; mais precoces. Vermelho: mais tardios: modernização tardia.

33 Portugal é o país que mais tarde acedeu ao sufrágio universal masculino e feminino (ambos em 1974). Primeiro caso: acompanhado, a significativa distância, por Chipre e Malta. Devido à independência desses países só se ter verificado nessa data) (em Portugal: modernização muito lenta e muito tardia) Maioria dos países europeus: Concedeu o sufrágio universal masculino ainda no século XIX (França, Alemanha, Espanha, Bélgica, Grécia, Noruega e Suíça), embora em alguns casos de forma não definitiva ou apenas parcial (Alemanha, Espanha, Bélgica, Grécia e Noruega) Ou: Fê-lo no início do século XX, sobretudo no contexto subsequente à primeira guerra mundial. Sufrágio universal feminino: A maioria dos países adoptou-o no contexto subsequente à primeira guerra mundial (Alemanha, Áustria, Dinamarca, Eslováquia, Estónia, Holanda, Hungria, Inglaterra, Irlanda, Islândia, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Noruega, Polónia, República Checa, Suécia) Ou Fê-lo sobretudo após a segunda guerra mundial (a generalidade dos restantes países). Claro que é preciso ter presente que a adopção do sufrágio universal (masculino e/ou feminino) não é necessariamente sinónimo de democratização: caro alemão; sidonismo em Portugal.

34 Basear as análises comparativas apenas na data da adopção do sufrágio universal pode ser pelo menos parcialmente enganador: Por exemplo, no caso de Portugal o colapso inicial das restrições censitárias (Portugal: e 1911) ou capacitárias (Portugal: /1911/1974) verificou-se muito antes da adopção plena do sufrágio universal, masculino e feminino (Almeida, 1991, pp ; Lopes, 1994, pp ; Loff, 1998). É verdade que, primeiro, tal colapso quase nunca foi total (excepto quanto às restrições censitárias na I República) e, segundo, houve geralmente significativos retrocessos posteriores, mas houve expansões relevantes do eleitorado…

35 Tabela 7.2 – A percentagem da população com direito de voto Europa (e no Ocidente) Datas (década): vagas de democratização Países 1890: 1ª vaga 1920: 1ª vaga: final ª vaga ª vaga Alemanha Áustria7, Bélgica Canadá Dinamarca Espanha ; (1933) (1979) Finlândia4,5 (1900) França Holanda Inglaterra Itália9, Japão1, Noruega8, N. Zelândia Portugal Suécia6, Suíça Fontes: Katz, 1997, pp ; Loff, 1998, p. 230 (Portugal at é 1950); Portugal 1980 – c á lculo do n ú mero de indiv í duos com 18 e mais anos ( ), segundo dados da IDEA publicados em Freire e Magalhães (2001, p. 35), sobre a popula ç ão total ( ), segundo o INE (in Barreto, 1996, p. 65); Colomer, 2001, p. 59 (Espanha). Verde: expansão eleitorado precoce; vermelho: expansão do eleitoral tardia.

36 Em 1890: De um conjunto de 17 países Portugal tem uma proporção da população com direito de voto (19%) superior àquela que se verifica em 9 países; mais, está praticamente ex-aequo com 3 outros países (Alemanha, Bélgica e Espanha) e só tem 4 países (Canadá: 27%; França: 28%; Nova Zelândia: 49%; Suíça: 28%) claramente à sua frente. Pelo contrário, é no final da primeira vaga de democratização que se verifica que Portugal começa a ficar para trás. Na segunda vaga, mais precisamente em 1950: O incremento na população portuguesa com direito de voto é mínimo (15%), face à I República (10%), e representa até um retrocesso face à Monarquia Constitucional (19%). Terceira vaga (a data usada na tabela 7.2 é 1980): Só aqui é que a modernização política portuguesa (68%), do ponto de vista da cidadania inclusiva, acompanha o que se passava nos outros países, os quais mesmo assim registam progressões face à decada de 1950 em larga medida devido ao abaixamento na idade mínima para votar (todos os países têm, em 1980, valores iguais ou superiores a 63%). Portanto, deste ponto de vista, há claramente uma modernização bastante tardia em Portugal.

37 Um aspecto essencial dos processos eleitorais modernos é o sistema eleitoral. Há várias classificações dos vários tipos de sistema eleitoral existentes (Lopes e Freire, 2002: Parte II; Freire, Meirinho e Moreira, 2008: Capítulo 1). Por agora, vale a pena referenciar os dois tipos de sistema eleitoral que marcaram, respectivamente, os séculos XIX e XX: Os regimes maioritários e os regimes proporcionais. (representação das minorias; representação justa; bónus aos vencedores)

38 Tabela 8.1 – Tipo de sistema eleitoral na Europa: em 1890 PaísesMaioritário Maioritário com representação das minorias Representação proporcional AlemanhaSim (2ªs voltas)-Não ÁustriaSim (2ªs voltas)-Não BélgicaSim (2ªs voltas)-Não DinamarcaSim (2ªs voltas: parcial)-Não EspanhaSimVoto limitadoNão FrançaSim (2ªs voltas)-Não GréciaSim-Não HolandaSim-Não Inglaterra (RU)SimNalguns círculosNão Irlanda (em RU)Sim-Não IslândiaSim-Não ItáliaSim (2ªs voltas)Voto limitado (parcial)Não NoruegaSim (2ªs voltas)-Não PortugalSimVoto limitadoNão SuéciaSim-Não SuíçaSim (3s voltas)-Não Fontes: Almeida, 1991, pp ; Rokkan, 1970, p. 33; Carstairs, 1980; Juberias, 2004; Garrido, Verde: pioneiros e precoces.

39 Tabela 8.2 – Tipo de sistema eleitoral na Europa: em 1920 PaísesMaioritário Maioritário com representação das minorias Representação proporcional AlemanhaNão-Sim (2 segmentos) – Hare ÁustriaNão-Sim (2 segmentos) – D’ Hondt BélgicaNão-Sim (2 segmentos) - D’Hondt e Hare BulgáriaNão-Sim - D’Hondt ChecoslováquiaNão-Sim - (2 segmentos) – Hare e Droop DinamarcaNão-Sim (2 segmentos) – Hare e D’Hondt EspanhaSimVoto limitadoNão EstóniaNão-Sim - D’Hondt FinlândiaNão-Sim - D’Hondt FrançaSim (2ªs voltas)-Não GréciaSim-Não (1926: 3 segmentos; Hagenbach Bischoff; vários retornos posteriores) HolandaNão-Sim – Hare HungriaNão-Sim (Misto paralelo) InglaterraSim-Não IrlandaNão-Sim (VUT) ItáliaNão-Sim - D’Hondt LetóniaNão-Sim – Saint Lägue LituâniaNão-Sim – Hare NoruegaNão-Sim - D’Hondt PolóniaNão-Sim - D’Hondt PortugalSimVoto limitado(Lisboa e Porto: só 1911) Rep.ChecaNão-Sim (2 segmentos) SuéciaNão-Sim - D’Hondt SuíçaNão-Sim - Hagenbach Bischoff Fontes: Almeida, 1991, pp ; Rokkan, 1970, p. 33; Carstairs, 1980; Katz, 1997, pp ; Juberias, 2004; Colomer, 2004; Garrido, 1998; Caramani, 2000, p. 60. Vermelho: países não convergentes com a difusão dos sistemas proporcionais.

40 Por um lado, há obvias diferenças entre os regimes liberais portugueses dos séculos XIX (Monarquia Constitucional) e XX (I República) e o regime autoritário do Estado Novo: - - limitações às liberdades públicas; - - o partido único, os sindicatos (corporativos) controlados pelo regime; - - a polícia política e o regime de repressão que lhe estava associado, etc. - Caracterizam o Estado Novo e contrastam obviamente com o regime de liberdades, o pluripartidarismo, a liberdade sindical e a reduzida ou nula repressão política que caracterizam os outros dois regimes. Estas diferenças ficam ainda patentes na presença de maiorias e minorias nos respectivos parlamentos, em contraste com a representação monolítica na Assembleia Nacional da ditadura. Deste ponto de vista, enquanto que as eleições do Estado Novo poderiam ser consideradas mais propriamente como “não competitivas” (a oposição tolerada após 1945 só foi a votos duas vezes e nunca obteve nenhuma representação parlamentar), mais próximas portanto dos regimes totalitários, as eleições dos regimes liberais (Monarquia Constitucional e I República) poderão ser melhor caracterizadas como “semi-competitivas” (houve sempre, pelo menos numa parte dos círculos eleitorais candidatos alternativos aos apresentados pelo partido que controlava o governo e, além disso, obtiveram sempre representação parlamentar), mais próximas dos “contextos autoritários” (Rouquié, 1978).

41 Porém, por outro lado, devido à corrupção e arregimentação dos eleitores (sobretudo na Monarquia Constitucional e I República), usualmente descritas pelo conceito de “caciquismo”, à coerção (mais frequente e aguda no Estado Novo) e, sobretudo, devido à fraude e à manipulação generalizadas dos processos eleitorais (desde a feitura dos recenseamentos até à contagem dos votos), acompanhada ainda de limitações ao direito de voto, nunca as eleições portuguesas anteriores a Abril de 1975 foram livres, justas, competitivas e fonte genuína da formação do poder político (Almeida, 1991; Lopes, 1994; Cruz, 1988; Loff, 1998; Freire, 2003). Já a corrupção, a fraude e a manipulação dos processos eleitorais, embora características de muitos regimes liberais de oitocentos, foram progressivamente sendo reprimidas e controladas tornando as eleições cada vez mais próximas do ideal de “livres e justas”, a ponto de praticamente se tornarem irrelevantes no final do século XIX e princípios do século XX (Ortega, 2009; ver também Carstairs, 1980; Almeida, 1991, pp ; Ihl, 1998; e Piretti, 1998). Portanto, antes de 1975, nunca as eleições tiveram consequências significativas sobre a alternância política e as orientações a seguir em matéria de políticas públicas, tal como é normal num regime democrático.

42 Funções das eleições: Schmitter (1978) - Estado Novo: 1º - legitimar interna e externamente o regime; 2º - influenciar a distribuição do poder no seio da elite dominante; 3º - ajudar a controlar, a perseguir e a reprimir as oposições; 4º - apresentar a oposição tolerada como muito fraca, dividida e com apoios residuais por contraponto com um status quo muito forte, coeso e com apoios extensos. Constitucionalismo monárquico - Almeida (1991, pp ): 1º - legitimação do poder, ainda que sob a forma de “rituais de confirmação”; 2º - a integração social e política de eleitores e eleitos; 3º - o recrutamento e a selecção das elites políticas; 4º - a nacionalização e a integração territorial da vida política; 5º - a dinamização da vida pública nos períodos eleitorais. Estas (aplicáveis também à I República) distinguem-se das do Estado Novo sobretudo por não servirem de instrumento de controlo, perseguição e repressão das oposições. Um elemento que faz toda a diferença quando pensamos em regimes liberais (não democráticos), ainda que concretizados em “contextos autoritários”, versus regimes autoritários, como era o Estado Novo.

43 Eleições, sistemas eleitorais e modelos de democracia Foi só com o regime democrático que Portugal teve, pela primeira vez, eleições livres e justas, bem como as condições a montante e a jusante para uma democracia plena. Porém, os diferentes tipos de sistemas/regras eleitorais, geralmente associados a diversos desenhos constitucionais, são também instrumentos de diferentes “visões da democracia” (Powell, 2000). Powell: visões “maioritárias” versus “proporcionais”. Lijphart: modelos de democracia: “maioritária” versus “consensual” ou “consociativa”. Quer num caso, quer noutro, o sistema eleitoral, bem como o desenho constitucional e legislativo que lhe está associado, é uma instituição central na estruturação de cada “visão das eleições” ou de cada “modelo de democracia”. Nesta linha: vamos analisar as regras eleitorais (e o desenho constitucional) do sistema político português na era democrática numa perspectiva comparativa.

44 Tabela 9 – Modelos de democracia: maioritária versus consensual Dimensões Empíricas Maioritário: “Quem governa? A Maioria” Consensual: “Quem governa? Quanto mais gente melhor” 1ª : Executivo-Partidos Concentração de Poder no Executivo (Governo de um só partido) Partilha de poder dentro do Executivo (Governo de coligação) Domínio Executivo sobre o Legislativo Partilha de Poder entre o Executivo e Legislativo Sistema BipartidárioSistema Multipartidário Sistema Eleitoral MaioritárioSistema Eleitoral Proporcional Pluralismo de Grupos de InteresseNeocorporativismo Exemplos paradigmáticos: Países, etc. Reino Unido, Nova Zelândia (até 1996), Barbados Suíça, Bélgica, União Europeia. Tipos de sociedades de normalmente associados a cada modelo de democracia Sociedades não plurais (sociedades homogéneas, ou seja, divididas quase exclusivamente por linhas socioeconómicas ou territoriais) Sociedades plurais (sociedades altamente divididas por linhas étnicas, religiosas e/ou linguísticas: numero de grupos e sua dimensão relativa) Fonte: elabora ç ão do autor a partir de Lijphart, 1984 e ª dimensão: Federal: Estados federais ou quase-federais altamente descentralizados – Unitária: Estados unitários e centralizados (omitida).

45 Fonte: Powell, 2000, p. 15. Figura 1 – As visões das “ elei ç ões enquanto instrumentos de democracia ”: preferências dos cidadãos e pol í ticas p ú blicas

46 Passemos pois a analisar de que modo, e em que contextos específicos, a democracia portuguesa se aproxima ou afasta de cada modelo ou visão da democracia. Eleições, sistemas eleitorais e democracia: a proporcionalidade do sistema português em perspectiva comparada

47 Tabela 10 – Níveis de desproporcionalidade, por décadas, na Europa Sistema eleitoralPaísesPeríodoMédias D.70D.80D.90D Maioritários10,4716,1218,2519,6014,18 MRReino Unido ,1516,2015,0317,2514,56 MAFrança I / ,7916,0421,4721,9513,79 RP 1 segmento3,884,174,254,394,58 RP Lista Bélgica II ,16 Bulgária II ,077,828,01 Chipre ,01 Eslováquia II ,53 Espanha ,318,196,225,177,55 Finlândia ,783,593,433,163,18 França II ,23 Holanda ,481,261,180,991,23 Itália III ,61 Letónia ,666,035,21 Luxemburgo ,504,013,953,363,75 Noruega I ,484,855,16 Polónia II ,65 Portugal ,374,185,20 4,65 Rep. Checa II ,73 Roménia II ,74 Suíça ,413,363,382,472,96 VUT – Voto único transferível Malta ,921,791,551,811,48 Irlanda ,663,234,836,244,14 RP: múltiplos segmentos3,923,044,524,024,51 RPMS-F Bélgica I ,423,577,172,99 Dinamarca ,591,851,541,67 Islândia ,883,021,941,852,52 Noruega II ,673,704,523,96 Polónia I ,69 Suécia ,422,071,672,271,79 RPMS-V Áustria ,541,691,922,071,78 Eslovénia ,953,153,63 Eslováquia I ,53 Estónia ,383,505,66 Grécia ,695,957,007,088,03 Itália I ,902,552,512,65 República Checa I ,63 Roménia I ,688,566,62 Sistemas mistos0,630,898,677,587,61 MMP Alemanha ,630,893,333,392,07 Itália II ,31 Hungria ,608,2012,25 SP Bulgária I19905,37 Lituânia ,3910,4210,06 Fontes: Freire, Meirinho e Moreira, 2008, p. 28, a partir de v á rias fontes a í citadas. Notas: Desproporcionalidade medida pelo IQM: quanto maior o valor, maior a desproporcionalidade. Ver Gallagher e Mitchell, 2008: Apêndice B. Em rela ç ão à legenda dos tipos de sistemas eleitorais ver Tabela 1.1.1

48 Tabela 11 - Número efectivo de partidos na Europa Sistema eleitoralPaísesDécada de 1990Década de 2000Média das duas décadas ABB-AAB AB Maioritários4,932,70-2,234,342,29-2,054,642,49-2,14 MRReino Unido3,142,20-0,943,462,32-1,153,302,26-1,04 MAFrança I6,733,20-3,535,222,26-2,965,972,73-3,24 RP: 1 segmento4,643,91-0,734,844,07-0,774,904,11-0,80 RP Lista Bélgica II8,847,03-1,818,847,03-1,81 Bulgária II3,682,55-1,133,912,92-0,993,802,74-1,06 Chipre4,033,77-0,264,033,77-0,26 Eslováquia II6,114,81-1,306,114,81-1,30 Espanha3,372,70-0,673,062,51-0,563,212,60-0,61 Finlândia5,935,09-0,845,654,93-0,725,795,01-0,78 Holanda5,445,12-0,325,615,36-0,255,525,24-0,29 Itália III5,695,06-0,635,695,06-0,63 Letónia7,596,04-1,557,145,51-1,637,365,78-1,59 Luxemburgo4,714,12-0,594,263,81-0,454,493,97-0,52 Polónia II5,183,93-1,255,183,93-1,25 Portugal2,962,46-0,503,082,53-0,553,022,50-0,53 Rep. Checa II4,373,39-0,984,373,39-0,98 Roménia II3,903,36-0,543,903,36-0,54 Suíça6,685,82-0,865,445,01-0,436,065,42-0,65 VUT – Voto único transferível Malta2,052,00-0,062,021,99-0,032,041,99-0,04 Irlanda3,993,23-0,763,953,21-0,753,973,22-0,75 RP: múltiplos segmentos5,734,73-1,004,564,00-0,565,614,66-0,95 RPMS-F Bélgica I9,188,50-0,689,188,50-0,68 Dinamarca4,784,54-0,244,944,69-0,264,864,61-0,25 Islândia4,033,73-0,303,943,71-0,233,983,72-0,27 Noruega II4,844,20-0,645,304,96-0,355,074,58-0,49 Polónia I9,415,90-3,519,415,90-3,51 Suécia4,263,99-0,264,594,19-0,404,424,09-0,33 RPMS-V Áustria3,613,41-0,213,373,13-0,243,493,27-0,22 Eslovénia7,906,78-1,115,594,88-0,706,745,83-0,91 Eslováquia I5,584,33-1,255,584,33-1,25 Estónia7,225,18-2,035,424,67-0,756,324,93-1,39 Grécia2,782,30-0,482,652,20-0,452,712,25-0,46 Itália I6,635,71-0,926,635,71-0,92 Rep. Checa I5,013,93-1,085,013,93-1,08 Roménia I5,093,76-1,325,253,56-1,695,173,66-1,51 Membros mistos4,663,08-1,585,364,28-1,094,993,82-1,17 MMP Alemanha3,763,31-0,454,283,72-0,564,023,51-0,51 Itália II7,026,35-0,677,026,35-0,67 Hungria5,993,37-2,622,942,21-0,734,472,79-1,67 SP Bulgária I2,822,42-0,402,822,42-0,40 Lituânia6,073,20-2,877,224,84-2,386,654,02-2,63 Fontes: Freire, Meirinho e Moreira, 2008, p. 30, a partir de v á rias fontes a í citadas. Legenda: A = N ú mero efectivo de partidos eleitorais (NEPE); B = N ú mero efectivo de partidos parlamentares (NEPP).

49 Do ponto de vista da proporcionalidade, Portugal sempre esteve mais próximo da visão proporcional do que da visão maioritária. Mas: sempre teve um dos sistemas mais desproporcionais do conjunto dos regimes que usam a RP, sobretudo nas décadas de 1990 e O uso de regras proporcionais está geralmente associado ao multipartidarismo; Os sistemas maioritários estão geralmente associados ao bipartidarismo, até por causa dos efeitos (mecânicos e psicológicos) das regras eleitorais sobre a competição partidária (via comportamentos das elites e dos eleitores). Sistema português: desproporcionalidade relativamente elevada em termos comparativos. O “Número Efectivo de Partidos Eleitorais” (NEPE) português ( ), 3,02, é muito inferior à média para qualquer um dos sistemas não maioritários. E temos um dos sistemas partidários menos fragmentados da Europa (no período , o NEPE foi de 3,02 e o NEPP/”Número Efectivo de Partidos Parlamentares” de 2,50): - - Formato próximo do dos sistemas maioritários (4,64 e 2,49, respectivamente); - - RP: apenas semelhante a Espanha (3,21 e 2,60), Malta (2,04 e 1,99), Grécia (2,71 e 2,25), Bulgária II (3,80 e 2,74) e Bulgária I (2,82 e 2,42). Qualquer destes 5 sistemas têm características que produzem elevados níveis de desproporcionalidade e aproximam os seus efeitos dos regimes maioritários.

50 Parte do aumento da desproporcionalidade do sistema eleitoral português nas décadas mais recentes resulta não de uma mudança significativa das regras eleitorais se deve fundamentalmente a um aumento da concentração de voto no dois maiores partidos, devido a vários factores: valorização da estabilidade governativa e rejeição da instabilidade e da falta de entendimentos minimamente estáveis entre os partidos no período ; etc. (Freire, 2006 e 2009) Fonte: Freire, Meirinho e Moreira, 2008, p. 26; actualiza ç ão para as elei ç ões legislativas de 2009 com base em c á lculos do autor.

51 Eleições, sistemas eleitorais e democracia: a governabilidade do sistema português em perspectiva comparada De 1976 a 1987: Portugal: democracia mais próxima do “modelo consociativo”, ou da “visão proporcional das eleições enquanto instrumento da democracia”: nomeadamente sempre com governos de coligação (PS-CDS: ; PSD-CDS-PPM: ; PS-PSD: ) ou minoritários (PS: ; PSD: ). Além disso, este período caracterizou-se por uma grande instabilidade governativa, não tendo nenhum dos governos de então chegado ao fim do respectivo mandato. A eleição de 1985 terá sido crítica, pois marcou um ponto de viragem fundamental para o período posterior, de 1987 em diante (Freire, 2006, 2009). O aparecimento do PRD, e a fluidez do voto que desencadeou, terá permitido que, de 1987 em diante, se tenha verificado uma viragem no sentido da “democracia maioritária” sem qualquer alteração relevante do sistema eleitoral. Período maioritário ( ): governos foram geralmente de um só partido: maioritários (PSD, , e PS, ), ou minoritários mas à beira do limiar do maioria absoluta (PS ). Mais, todos estes governos cumpriram os seus mandatos até ao fim, excepto o do PS entre 1999 e 2002.

52 Houve ainda um governo de coligação (PSD-CDS/PP: ): embora não tenha cumprido o mandato até ao fim, revelou enorme coesão; queda não se deveu não a problemas na coligação mas sim a uma dissolução antecipada do Parlamento: PR. Resumindo: desde 1987: Portugal não apresenta problemas de governabilidade. Porém, assimetria: forças do quadrante esquerdo ainda não conseguiram nunca entender-se para formar um governo: sintomaticamente, quando fez coligações (ou acordos de incidência parlamentar) o PS fê-las sempre com as forças à sua direita. 20 democracias entre 1945 e final dos anos 1990 (Powell, 2000): o tipo de organização e práticas nos parlamentos, ligadas por sua vez às regras eleitorais e ao desenho constitucional, traduzem também uma maior propensão para a concentração do poder/maior poder da maioria (“visão maioritária”) ou para a sua dispersão/maior influência das minorias e/ou da oposição na produção das políticas (“visão proporcional”). A inflexão maioritária no sistema político português, de 1987 a 2009: teve também uma tradução ao nível da organização e práticas parlamentares com uma maior concentração do poder nas mãos da maioria (Leston-Bandeira, 2002, pp ; Freire et al, 2002, especialmente pp e 53-62; Magalhães, 2004).

53 Tabela 12 – Tipos de governo na Europa, Países Mono-partidário maioritário Mono-partidário minoritário Coligação Vencedora mínima Coligação minoritária Coligação Sobre- dimensionada Nº Total governos Alemanha Áustria Bélgica Dinamarca Eslováquia Eslovénia Espanha Estónia Finlândia França Grécia Holanda Hungria Inglaterra Irlanda Itália Letónia Lituânia Luxemb Malta Polónia Portugal346 (4)0114 (12) Portugal I024 (3)017 (6) Portugal II322 (1)007 (6) Rep.Checa Suécia Total (150) (480) Total (%)1315,931,510,928,0100 Fontes: Grossman e Sauger, 2007, pp ; Notas: ) Portugal I – at é 1987; Portugal II – de 1987 em diante (at é 2009); 2) Na contagem do n ú mero de governos portugueses excluem – se sempre os três de iniciativa presidencial. Al é m disso, consideram-se duas contagem: uma primeira, mais conservadora, que contam todos os governos formalmente; uma segunda (apresentada entre parentesis), conta s ó como novo governo quando h á uma nova composi ç ão partid á ria de suporte ao gabinete ou h á um governo sa í do de novas elei ç ões, mesmo que a composi ç ão partid á ria se mantenha; 3) Total (%) – face ao total da linha 480.

54 Em primeiro lugar, podemos ver que, num conjunto de 482 governos, as “coligações vencedoras mínimas” (31,5%), as “coligações sobredimensionadas” (28%) e os “governos minoritários” (15,9%) são as soluções mais frequentes nos 24 países europeus apresentados na tabela 12. Portanto, na sua fase mais próxima da “visão proporcional”/”democracia consensual”, Portugal (em 7 governos: 2 minoritários, 4 coligações de dimensão mínima e 1 sobredimensionada) estava bem mais próximo da norma europeia do na sua fase “maioritária” (em 7 governos: 3 monopartidários maioritários, 2 minoritários mas muito próximos da maioria absoluta, 1 coligação de dimensão mínima que gerou dois governos na mesma legislatura). Pelo contrário, na fase maioritária e no que aos governos de maioria absoluta (usualmente baseados em “maiorias artificiais”) diz respeito, Portugal estava mais próximo de alguns poucos países europeus onde tal ocorre com alguma frequência (Inglaterra, Irlanda, Espanha, Grécia, e alguns outros).

55 Tabela 13 - Duração média (em número de dias) dos governos, por tipo de solução governativa, na Europa, Países Mono- partidário maioritário Mono- partidário minoritário Coligação Vencedora Mínima Coligação minoritária Coligação Sobre- dimensionada Duração Média Governos Alemanha Áustria Bélgica Dinamarca Eslováquia Eslovénia Espanha Estónia Finlândia França Holanda Hungria Inglaterra Irlanda Itália Letónia Lituânia Luxemb Polónia Portugal ,5 415 (647,5) ,9 (963,8) Portugal I (480 ) ,9 (575) Portugal II (1150) ,7 (1325) Rep.Checa Suécia Média ,4715,3381,8741,9 709,9 (711,2) Fontes: Grossman e Sauger, 2007, pp ; para o caso português, c á lculos do autor a partir de Lobo, Pinto e Magalhães, 2008, p. 344 (e c á lculos pr ó prios para o governo PS ); Espanha, : dados calculados pelo autor a partir de P é rez-Rievas e Ramiro, 2008, p Notas: 1) Portugal I – at é 1987; Portugal II – de 1987 em diante (at é 2009); 2) Na contagem do n ú mero de governos portugueses excluem – se sempre os três de iniciativa presidencial. Al é m disso, consideram-se duas contagem: uma primeira, mais conservadora, que contam todos os governos formalmente; uma segunda (apresentada entre parentesis), conta s ó como novo governo quando h á uma nova composi ç ão partid á ria de suporte ao gabinete ou h á um governo sa í do de novas elei ç ões, mesmo que a composi ç ão partid á ria se mantenha

56 Tabela 13: duração média dos governos (em número de dias, a unidade mais básica: ver definições e operacionalização em Woldendorp, Keman e Budge, 1993, pp. 4-5), globalmente e por tipo de gabinete. Na fase mais próxima da “visão proporcional”/”democracia consensual”, Portugal tinha uma duração média dos gabinetes (492,5 dias) significativamente inferior à média europeia (709,9 dias). Há, porém, vários países com durações médias inferiores à portuguesa, especialmente em certas novas democracias da Europa de leste. A estabilidade do gabinete na fase “maioritária da democracia portuguesa (1135,7 dias) está muito acima da média europeia. Nesta fase e até por algumas legislaturas especialmente longas, Portugal é o país com maior estabilidade do conjunto de 24 países incluídos na tabela. E são poucos os países que lhe estão próximos: Espanha (1050 dias), Hungria (1096 dias), Inglaterra (995 dias), Irlanda (901 dias) e Luxemburgo (1136 dias). Adicionalmente, há muitas democracia longamente consolidadas e com uma performance macroeconómica, social e de qualidade da democracia, nomeadamente na Escandinávia, com uma estabilidade do gabinete muito inferior à portuguesa (Dinamarca: 641 dias; Finlândia: 404 dias; Suécia: 752 dias).

57 Não se trata de desvalorizar a questão da estabilidade governativa, com certeza um valor muito importante no funcionamento das democracias, mas de relativizar a ênfase que lhe é dada em Portugal: há que distinguir entre a estabilidade dos governos e a estabilidade do regime democrático (Lijphart, 1984 e 1999). Os dados da tabela 13 demonstram-nos à exaustão. Sistema eleitoral português: embora não seja especialmente permeável à entrada de partidos no parlamento, também é verdade que não se trata de um sistema que coloque elevadas barreiras à representação. Porém, esta média-baixa permeabilidade à representação das minorias no parlamento não tem grande correspondência no processo de tomada de decisão ao nível do governo, sobretudo nas fases de maioria absoluta monopartidária, em particular, e, para o caso dos partidos da esquerda radical, em geral. Na Europa, após 1989: esta situação tende até a ser cada vez mais uma relativamente excepcional: a esquerda radical têm participado em governos (sobretudo em governos liderados por partidos social-democratas/socialistas) e a penalização eleitoral que se segue usualmente a essas experiências não é maior do que aquele que acontece geralmente, em média, a todos os partidos que passam pelo governo, nem é superior às perdas que também ocorrem quando os partidos da esquerda radical estão na oposição (Tabela 14).

58 Tabela 14 - Participação dos partidos da “esquerda radical” nos Governos europeus após 1989 PaísDataTipo de apoio Evolução voto na eleição seguinte Itália Apoio (PRC) Apoio (PdCI)-1,9% (PRC e PdCI) Coligação-7,1% Finlândia Coligação-0,3% Coligação-0,1% Chipre2003-Coligação-3,6% (2006) 2008-ColigaçãoAinda não conhecido Dinamarca Apoio minoritário (SF)+0,2% Apoio minoritário (EL)-0,4% Apoio minoritário (SF)-1,1% Apoio minoritário (EL)-0,3% França Coligação-5,1% Suécia Apoio minoritário-3,6% Apoio minoritário-2,5% Noruega1994Apoio minoritário-2,5% Coligação-2,6% 2009ColigaçãoAinda não conhecido Grécia Coligação (Syn/KKE)-0,7% Irlanda Coligação (“Esquerda democrática”) -0,3% Espanha Apoio minoritário-1,2% Fonte: March, 2008, p. 13; Noruega : cálculos do autor a partir dos dados constantes em

59 Esta não inclusão (por responsabilidade repartidas, nomeadamente forças desse campo e dos socialistas portugueses) da esquerda radical no governo (ou sequer suportando-o) é que torna o sistema partidário português pouco “inclusivo” (nunca incluiu esses partidos no governo) e pouco “inovador” (todas as fórmulas governativas foram já tentadas, excepto em matéria de inclusão da esquerda radical) no contexto Europeu (ver Mair, 1997, para uma tipologia dos sistemas partidários tendo em conta o padrão na formação dos governos, e Jalali, 2008, para um enfoque na situação portuguesa usando esse quadro teórico).

60 Notas conclusivas Democracia liberal e representativa: regime político no qual o povo não governa directamente mas sim através de representantes que actuam em seu nome e de acordo com as suas preferências. Eleições livres, justas e frequentes: um instrumento crucial de uma democracia. Naturalmente, para serem democráticas as eleições têm que ser livres: eleitores e eleitos devem actuar sem constrangimentos e em igualdade de circunstâncias. E têm também que ser justas: profunda e extensa lisura processual, geralmente garantida pela fiscalização cruzada pelos vários competidores em cada escrutínio, do recenseamento eleitoral até à contagem dos votos. Naturalmente, há uma série de elementos a montante e a jusante que são também condição sine qua non da democracia. Mas: processos de democratização à escala mundial fizeram-se de forma lenta e gradual e muitas vezes através de movimentos de liberalização e de democratização parcial. Mais: ideia de uma governação baseada no consentimento dos governados face aos governantes, e não no carisma ou na tradição, é um traço dos regimes políticos modernos (democráticos e não democráticos): muitas vezes realizaram (regularmente) eleições, embora estas não fossem sempre e necessariamente eleições livres e justas.

61 Usando a teoria das vagas de democratização como elemento de enquadramento e os processos eleitorais como ponto de observação para se perceber a natureza e as características dos regimes políticos modernos, procurámos analisar os vários regimes políticos portugueses, séculos XIX - XXI, de forma longitudinal e comparativa, usando espaço europeu como ponto de referência. Embora só já pelo século XX a dentro Portugal tenha consolidada a sua transição para um regime parlamentar (por causa do papel do rei até à I República), o país foi dos primeiros a aderir à transformação liberalizante dos sistemas políticos que marcou a primeira vaga de democratização ( ). Na Europa, esteve na linha da frente em inovações democratizantes: eleições directas; voto secreto e igual; sistema maioritário mas permitindo alguma representação das minorias. Direito de voto: bastante generosidade: no final do século XIX a % da população portuguesa com direito de voto estava entre as mais abrangentes da Europa. Embora não fosse uma excepção portuguesa, o problema fundamental dos processos eleitorais portugueses no século XIX era a extensão da corrupção dos eleitores e a generalizada e profunda manipulação dos resultados: Eleições não eram, por isso, a fonte da formação e alternância dos governos.

62 Mais: enquanto estes problemas foram sendo corrigidos na generalidade dos países europeus centrais, sobretudo no final dos anos 1920, em Portugal este problema não só persistiu em toda a I República como se agravou ainda mais com o Estado Novo. Apesar de não livres, não competitivas e sem nenhumas consequências na formação e alternância dos governos, as eleições do Estado Novo tinham vários traços que as afastavam das eleições em regimes totalitários: não havia a ênfase na unanimidade; não havia a ênfase numa participação tão extensa quanto possível; havia algum pluralismo, ainda que muitíssimo limitado. Só com a terceira vaga de democratização Portugal acedeu à democracia plena: direito de voto; lisura dos processos eleitorais; várias outras condições sine qua non (a montante e a jusante) de um regime democrático; plenas consequências das eleições em matéria de formação e alternância dos governos, e na estruturação das políticas. Portugal: modernização política muitíssimo tardia. Eleições não são a democracia: apenas instrumentos de diferentes “visões da democracia” (Powell, 2000; Lijphart, 1984 e 1999): ao serviço de “visões maioritárias”/ “democracia maioritária” ou de “visões proporcionais” / “democracia consensual”. Democracia: regras eleitorais portuguesas (e desenho constitucional e a arquitectura parlamentar) apontam mais para a visão proporcional (representação justa das várias tendências políticas, dispersão do poder, incorporação das minorias na tomada de decisões).

63 O sistema funcionou fundamentalmente de acordo com as regras numa primeira fase, , excepto quanto à incorporação no governo das minorias situadas à esquerda (“esquerda radical”). Porém, devido a uma forte instabilidade governamental (embora não superior à que se regista em muitas novas democracias da Europa de leste na actualidade…), e sem qualquer alteração nas regras eleitorais, operou-se uma viragem maioritária de facto: No período , em 24 países europeus tomados como termo de comparação, Portugal é o país que exibe maior estabilidade do governo. Além disso, aumentou muito a concentração do poder nas mãos da maioria: maiorias absolutas (uma delas “artificial”, a última); mecanismos de produção de políticas no parlamento. A estabilidade governativa é, desde 1987, extremamente elevada em termos europeus. Porém, continua a ser uma elemento extremamente valorizado seja pelos políticos, sobretudo os oriundos dos dois maiores partidos (que foram os maiores beneficiários da inflexão maioritária), seja por muitos jornalistas e comentadores. Sem deixar de reconhecer a estabilidade governativa como um valor muito importante para o funcionamento das democracias: é preciso relativizar a sua importância (há muitas democracias altamente estáveis e com uma longuíssima longevidade, nomeadamente na Escandinávia que têm uma estabilidade governativa média muito inferior à nossa, e funcionam bem) e é preciso não confundir estabilidade a do governo com a estabilidade do regime político (os exemplos Escandinavos, entre muitos outros, são, mais uma vez, paradigmáticos a este respeito).

64 Mais, porventura cansada de um exercício do poder algo musculado e pouco dialogante na X Legislatura ( ), ou seja, pouco incorporador das minorias nos processos de tomada de decisão, os portugueses parecem ter-se cansado da fase maioritária: nas legislativas de 2009 o partido vencedor teve a menor maioria de sempre desde 1987 e o “número efectivo de partidos” aumentou significativamente, afastando (ligeiramente embora) Portugal do bipartidarismo que marcou o período Não sabemos se se trata de uma inversão de tendência ou de mero episódio conjuntural. Uma coisa é certa: a direita, seja no governo de coligação , seja na disponibilidade para entendimentos demonstrada na campanha eleitoral de Setembro de 2009, já demonstrou adaptar-se bem às regras proporcionais e ao desenho constitucional consociativo. A esquerda não: ao contrário do que se passa em muitos países europeus desde a queda do muro de Berlim, nunca a esquerda radical portuguesa foi capaz de participar num governo constitucional (em coligação ou suportando formalmente um governo minoritário do PS). Este é fundamentalmente um problema político, cuja resolução deve ser política e não institucional, até porque o sistema eleitoral não pode ser considerado gerador de instabilidade governativa: a desproporcionalidade está significativamente acima da média dos regimes proporcionais europeus e o sistema partidário evidencia um grau de fragmentação bastante baixo, mesmo após a viragem de 2009.

65 O que falta, e diverge do que se passa em muitos outros países europeus, são esquerdas capazes de conviver normalmente com um quadro constitucional que valoriza a dispersão do poder e o contributo das maiorias e das minorias no processo de produção das políticas públicas. A evidência comparativa, essa, demonstra que os regimes que funcionam assim são geralmente sistemas políticos onde os governos estão mais próximos das preferências populares (Powell, 2008), um desiderato fundamental numa democracia representativa, e onde a qualidade da democracia, a satisfação dos cidadãos, o controlo da violência e as desigualdades são menores (do que nas soluções maioritárias) (Lijphart, 1999).


Carregar ppt "ANDRÉ FREIRE Professor Auxiliar (de Ciência Política) do ISCTE-IUL Investigador Sénior do CIES-ISCTE-IUL Sessão de abertura, em 23/11/09, do: X CURSO LIVRE."

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