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Análise das Práticas Internacionais para Determinação das Necessidades de Recursos (Custos dos Programas) de Médio Prazo das Agências Governamentais Resumo.

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1 Análise das Práticas Internacionais para Determinação das Necessidades de Recursos (Custos dos Programas) de Médio Prazo das Agências Governamentais Resumo do Relatório de Pesquisa Julho 2014 Dr Michael Di Francesco I ANZSOG e Universidade de Melbourne

2 O que será abordado nessa apresentação 1. Expor o propósito e a metodologia da análise 2. Explicar principais conceitos e práticas: Marco de Gastos de Médio Prazo (MGMP) Programas orçamentários e custos 3. Sumarizar características comuns e específicas de cada país referentes à: Arranjos do MGMP e procedimentos para custeamento de programas de “baixo para cima” Arcabouço e práticas de custos Projeções de custos futuros e para o orçamento 4. Sintetizar principais conclusões e tópicos

3 1. Propósito e metodologia Obter informação sobre aspectos práticos da implementação do MGMP Analisar as práticas internacionais de determinação das necessidades de recursos (custos de programas) de médio prazo das agências governamentais (custo de “baixo para cima”) Compilar informações comparativas acerca de metodologias e práticas de custos em quatro países da OCDE Austrália, Áustria, Canadá e Holanda Identificar características comuns e específicas de cada país em três áreas:* Instituições e procedimentos do MGMP Métodos e práticas de custeamento de programas Práticas de projeções de custos futuros e para o orçamento * A pesquisa também indagou os respondentes a respeito de fatores conducentes e inibidores tais como TI e cultura, mas não obteve resposta.

4 1. Propósito e metodologia Dois fatores condicionaram o relatório Lacuna entre o desenho (teoria) e a implementação (prática) do MGMP Custeamento de programa é importante, mas não há muita orientação prática sobre como realizá-lo ‘Distinção analítica’ entre diretrizes gerais para custeamento de programas e requisitos específicos para custeamento de programas no âmbito do MGMP Diretrizes gerais buscam padronizar a metodologia de custos, melhorar a precisão das informações básicas de custos e apoiar o desenvolvimento de capacidades Requisitos específicos buscam assegurar a comparabilidade na formulação do orçamento e construção de estimativas futuras de gastos, por exemplo, hipóteses base de custos

5 2. Conceitos-chave: programas orçamentários Custos são um componente essencial das informações de desempenho e são necessários para alocar e controlar os gastos com base nos programas orçamentários A informação de custo tem três requisitos-chave: definir objeto de custo – programas ou produtos – de maneira clara e viável capturar custos totais – todos os custos operacionais – incorridos no ano fiscal distinguir custos diretos e indiretos – viabilidade de atribuir custos a um objeto de custo Papel da contabilidade por competência pode ser útil, mas não é essencial: Foco por competência é no custo operacional total dos produtos e não nas saídas de caixa dos produtos Despesas por Competências Custos “de caixa”Custos por competência Todos os gastos que são custos operacionais dentro do ano fiscal Custos operacionais ocorridos dentro do ano fiscal, que serão desembolsados em anos seguintes Exemplos Salários, insumos, energiaDepreciação de ativos, aposentadoria, compras a crédito

6 3. Ilustração de metodologia de custo Metodologia de custo em 5 passos 1.Especificar programas e produção 2.Identificar todos os custos do programa 3.Assignar custos diretos 4.Alocar custos indiretos 5.Calcular custo total Estudo de caso simplificado Órgão tem 3 programas providos por 3 unidades Programa A. Política Programa B. Licenciamento Programa C. Adimplementação Órgão tem 3 unidades de apoio Finanças e Recursos Humanos Tecnologia da Informação Administração Geral Órgão tem dois centros comuns de custos Depreciação Instalações prediais Fonte: Adaptado de Victoria DTF 1997, NSW Treasury 2007

7 3. Ilustração de metodologia de custo – custos de programa Despesas anuais do órgão (orçamento anterior) $000 Custos diretos Custos que podem ser atribuídos a um programa específico Salários Encargos Consultorias Viagens Telecom Automóveis Total Custos indiretos Custos que contribuem para mais de um programa Finanças e RH TI Administração Geral Depreciação Instalações prediais Total Metodologia de custo em 5 passos 1.Especificar programas e produção 2.Identificar todos os custos do programa 3.Assignar custos diretos 4.Alocar custos indiretos 5.Calcular custo total

8 3. Ilustração de metodologia de custo – custos diretos Custo DiretoMétodo de atribuição Programa A Política (%) Programa B Licenciamento (%) Programa C Adimplem (%) Total (%) Salários Encargos Consultoria s Viagens Telecom Automóveis Uso do tempo Uso dos recursos Servidores preenchem folha de ponto registrando uso do tempo. Precisão requer supervisão constante Metodologia de custo em 5 passos 1.Especificar programas e produção 2.Identificar todos os custos do programa 3.Assignar custos diretos 4.Alocar custos indiretos 5.Calcular custo total

9 3. Ilustração de metodologia de custo – custos diretos Unidade do Programa Custos Diretos Programa A Política Programa B Licenciamento Programa C Adimplem Total ($000) Salários Encargos Consultorias Viagens Telecom Automóveis TOTAL Metodologia de custo em 5 passos 1.Especificar programas e produção 2.Identificar todos os custos do programa 3.Assignar custos diretos 4.Alocar custos indiretos 5.Calcular custo total

10 3. Ilustração de metodologia de custo – custos indiretos Base de alocação ou direcionador de custo Programa A Política Programa B Licenciamen to Programa C Adimplem Total - No. de servidores - Uso de licenças de software - No. de servidores - Ativos usados - Espaço (m 2 ) $100, $200, $300, $600, Custo Indireto Base de alocação Programa A Política Programa B Licenciame nto Programa C Adimplem Total ($000) - Finanças & RH - TI - Adm. Geral - Deprec. - Predial Total Servidor es Software Servidor es Ativos Espaço Base de alocação é a fórmula ou princípio para atribuir custos indiretos entre programas – é o que direciona os custos indiretos, ex. servidores da unidade para RH Metodologia de custo em 5 passos 1.Especificar programas e produção 2.Identificar todos os custos do programa 3.Assignar custos diretos 4.Alocar custos indiretos 5.Calcular custo total

11 3. Ilustração de metodologia de custo – custo total Custos de programas Programa A Política Programa B Licenciamento Programa C Adimplem Total ($000) Custos diretos Custos indiretos Custo Total ,350 Metodologia de custo em 5 passos 1.Especificar programas e produção 2.Identificar todos os custos do programa 3.Assignar custos diretos 4.Alocar custos indiretos 5.Calcular custo total Várias metodologias de alocação de custos Direcionadores de custos de um passo para atribuir os insumos de custos (usado no exemplo) 2 passos: custeio baseado em atividades (ABC) para estabelecer direcionadores de custos precisos e atribuir custos indiretos aos centros de custos ABC pode ser caro e incorrer em retornos marginais decrescentes em precisão

12 3. Custos e especificação de programas Alocação precisa de custos indiretos é um aspecto controverso de custos É mais difícil para calcular o custo unitário de produtos e serviços específicos, ex. Gestão de casos Requer que a quantidade de produto ou serviços seja medida precisamente – o que pode ser difícil no setor público dada as características dos serviços públicos Heterogeneidade do produto Insumos ou atividades necessários por unidade de serviço podem diferir significantemente Tempo necessário para resolver investigações policiais Complexidade de procedimentos hospitalares ou gestão de casos Formulação de políticas públicas Capacidade contingente Organização existe para estar apta a prover serviços para a qual a demanda é não previsível ou não desejável, ex. (prontidão) Serviços de emergência como bombeiros e resgate Forças armadas Para esses tipos de serviços, custo médio deve ser tratado com cautela e explicados caso a caso com informações que capturem diferenças no serviço (categorias de clientes, locação, etc.)

13 3. Interpretando a informação de custo Informação de custo permite que tomadores de decisão avaliem o que está acontecendo com os custos de produção Ao longo do tempo– custos estão crescendo ou subindo, e por quê? Comparar a organizações que ofertam serviços similares – os custos são parecidos, se não por quê? O desafio principalmente no setor público é como atribuir as diferenças de custo Custos unitários podem ser diferentes pois… Volume de produção Custos unitários são usualmente mais baixos quando volume de produção é alto, mas dependem da relação entre custos fixos e variáveis Exemplo: para cada procedimento hospitalar adicional, salários (custos variáveis) são quase certos, mas salas e enfermarias (custos fixos) não devem ser tomados como dados Deficiências de custo Duas organizações provendo o mesmo serviço em diferentes locais podem possuir estruturas diferentes de custos Exemplo: uma pequena escola rural pode ter custos unitários para ensino do que uma escola grande em uma região metropolitana Qualidade do produto A natureza complexa e dispersa dos serviços públicos significa que nem sempre é fácil manter a qualidade constante – diferenças de custo pode não ser atribuíveis a diferenças de eficiência

14 4. Arranjos e procedimentos do MGMP Arranjos institucionais, legais e de políticas AustráliaCanadáÁustriaHolanda POLÍTICA OU LEI Política Lei básicaNormas (convenções) INDICATIVO OU VINCULANTE Indicativo Linha de base móvel Indicativo Linha de base móvel Vinculante Tetos de gastos Vinculante Tetos de gastos ESCOPO DAS ESTIMATIVAS FUTURAS Ano fiscal + 3 Sem mudança de política Portfolios ministeriais e programas (x300) Ano fiscal + 1 * Sem mudança de política Organizações e programas (x450) Ano fiscal + 3 Nominal fixo e componentes variáveis Títulos (setores) e capítulos (ministérios) (x30) Ano fiscal + 3 Real fixo Capítulos e artigos (x130) ELEMENTOS DAS ESTIMATIVAS FUTURAS Atualizado 3 vezes ao ano Atualizado uma vez (níveis de referência) Atualizados apenas pelo Legislativo quando requisitado Atualizado 3 vezes ao ano * Estimativas futuras publicadas com o orçamento

15 4. Linha de base móvel do MGMP: características importantes 1. Programas existentes e novos Capacidade para distinguir o estoque de programas existentes e o fluxo de novos programas 2. Premissa “sem mudança de política” Estimativas futuras de gastos preparados sob a hipótese de que leis, políticas públicas, pressupostos econômicos e comportamentais assumidos na linha de base permanecem válidos 3. “Incrementalismo estratégico” para o processo orçamentário anual Decisões orçamentárias incrementais são avaliadas e explicadas com base nos impactos para os anos futuros

16 4. Custos no âmbito das etapas do MGMP Etapa 1. Arcabouço macroeconômico+ disponibilidade de recursos Etapa 2. Envelope fiscal multianual+ tetos setoriais iniciais Etapa 3. Revisão setorial dos programas e respectivos custos Etapa 4. Avaliar propostas de programas e conciliar como os tetos Etapa 5. Finalizar orçamento e ajustar as estimativas multianuais De cima para baixo De baixo para cima

17 4. Métodos e práticas de custos Pedra fundamental para custos, orçamento baseado em desempenho e operação do MGMP Todos os governos usam uma estrutura programática/ diferentes níveis de agregação Apenas Austrália e Canadá emitem normas formais para padronizar programas Especificação de programas EXEMPLO: CANADÁ ARQUITETURA DE ALINHAMENTO DE PROGRAMAS Um enfoque comum para todo o governo na especificação de programas e para relatórios de informações financeiras e não financeiras A arquitetura de um programa deve: identificar e agrupar atividades relacionadas e ligá-las aos resultados Conectar os recursos planejados à cada programa Conectar os indicadores de desempenho à cada programa Estruturar as estimativas orçamentárias

18 * Uma nota sobre estruturação de programas Não há ciência de estruturação de programas Uma estrutura de programa clara e viável requer o entendimento da política pública e da prestação do serviço RegraComentário Programas devem agrupar atividades com resultados comuns Idealmente definidos utilizando lógica de programas ou marco lógico Agrupar diferentes tipos de produtos ou transferências Insumos não devem ser divididos entre programas Alocação de custos de insumos compartilhados – servidores ou ativos – pode ser cara e demandar muito tempo Programas devem mapear claramente os recursos às unidades organizacionais Estrutura do programa não deve simplesmente replicar a estrutura organizacional Programas não devem simplesmente ser um outro nome para as unidades organizacionais Estruturas dos programas devem estabelecer programas de apoio separados Onde flexibilidade é necessária no desdobramento por programas e atribuição dos custos compartilhados não é possível Hierarquia de programas deve ser simples Dois ou três níveis são suficientes (programa, subprograma, atividade) Número e o tamanho dos programas devem ser contingentes Regras específicas a cada contexto são necessárias para relacionar a estrutura de programas com a materialidade do orçamento e o nível de tomada de decisão. Fonte: Robinson 2013

19 4. Métodos e práticas de custos Diretrizes para custeamento de programas Apenas Austrália e Canadá emitem diretrizes de custeamento de programas Australia Policy Costing Guidelines, Canada Guide to Costing Em ambos os países, a informação de custos é obrigatória para novas propostas de gastos EXEMPLO: AUSTRÁLIA PROCESSO DE NOVAS PROPOSTAS DE POLÍTICAS (NPP) O processo de estimativas futuras requer o custeamento das NPPs para avaliar o impacto financeiro das políticas propostas no equilíbrio orçamentário A Secretaria de Fazenda emite um modelo padrão de custos, mas seu uso não é compulsório O processo de custeamento permite à Secretaria de Fazenda avaliar as NPPs para: Determinar e concordar com as razoabilidades das estimativas de custos Assegurar consistência do custo com o objetivo da política Avaliar o impacto potencial no fluxo de despesa de outras áreas do governo.

20 4. Métodos e práticas de custos Metodologias de custo O processo australiano de Novas Propostas de Políticas é composto de quatro etapas 1. Entender a política (propósito, população alvo, produto, i.e. direcionadores de custos’ 2. Custear itens da unidade (despesas operacionais, ex. salários) 3. Custear itens do serviço provido (despesas obrigatórias do programa, ex. transferência de renda) 4. Custear itens de capital e TIC (custos durante a vida útil de uso e manutenção) Processo de custeamento é dirigido por convenções metodológicas: Calculados em valores correntes (nominais) Levam em consideração efeitos diretos no fluxo de despesas, ex. expandir vacinação infantil pode aumentar as despesas por reembolsos do sistema de saúde Deixar claro as hipóteses principais assumidas, ex. número de usuários do serviço

21 4. Métodos e práticas de custos Fonte: Commonwealth of Australia 2012, 24. CUSTEAMENTO DE UMA PROPOSTA PARA UM NOVO PROCEDIMENTO DE TRIAGEM DE PASSAGEIROS E BAGAGENS DESPACHADAS EM AEROPORTOS PASSO 1. Determinar o número de aeroportos afetados que não possuam o procedimento de segurança em uso. PASSO 2. Estimar o preço e custos de instalação de cada equipamento necessário (por exemplo: máquinas de raio-x capazes de detectar explosivos em bagagens despachadas, máquinas de detecção de resíduos explosivos, portais detectores de metais para passageiros, máquinas de raio-x para bagagens não despachadas e outros itens inclusive desinfetantes de mãos, mesas de inspeção, etc). PASSO 3. Avaliar os custos de operação do equipamento. Isso incluiria custos associados com: Comunicar o novo procedimento aos passageiros (como folhetos, pôsteres, cartões em outras línguas, e outros– multiplicados pelo custo e quantidade requerida) Envolver funcionários com o conhecimento técnico necessário para implantar essa forma de triagem (baseado no número e tipo de funcionários necessários, os salários e as jornadas dos mesmos) Consultas entre reguladores e aeroportos (inclui despesas de viagens e reuniões tais como bilhetes aéreos e locação de salas) Atividades recorrentes de auditoria e observância (calculadas como o número estimando de servidores, salários, número de inspeções e tempo necessário para realizar tais atividades). PASSO 4. Construir a estimativa total de custo a partir dos dois componentes = custos do equipamento (PASSO 2) + custos operacionais (PASSO 3). Método: Custo = Quantidade do Insumo x Preço do Insumo (Exemplo australiano)

22 4. Métodos e práticas de custos Apresentação dos Custos O processo de submissão ao Conselho do Tesouro do Canadá define os requisitos para apresentar o custo dos novos programas orçamentários: Desenho do programa, provisão do serviço e implementação Todos os custos relevantes diretos e indiretos incluindo: custos por categoria (corrente ou de capital; insumos como pessoal ou alojamento) A incorporação desse programa ao longo do exercício orçamentário proposto e dos seguintes (horizonte de projeção de 5 anos ) Custo total da iniciativa e a fonte de recursos (deve calcular as necessidades de recursos de maneira líquida levando em conta os recursos existentes e as realocações)

23 4. Métodos e práticas de custos Tabela de Custos, Necessidade de Recursos e Fonte de recursos (Exemplo canadense) Custos da nova proposta explicados por categorias chave de custos Necessidade de recursos líquidos, identificando fontes existentes de recursos Pressupostos iniciais de custos ex. Para calcular alojamento Fonte: Treasury Board of Canada Secretariat 2014.

24 4. Estimativas do orçamento e dos anos futuros Aplicação das diretrizes de custos aos orçamento e estimativas futuras Nos quatro casos, o MGMP usa estimativas com linhas de base móveis Áustria e Holanda usam as estimativas futuras como tetos de despesas, dentro dos quais os ministros devem manejá-las por meio de realocações e carregamento de dotações de um ano para o outro (MGMP vinculante) Austrália e Canadá usam as estimativas futuras como linha de base da projeção dos custos dos programas existentes para balizar as decisões orçamentárias anuais (MGMP indicativo) AUSTRÁLIA Custos para NPP apenas (exercício orçamentário e futuro) Decisões orçamentárias se relacionam às “medidas” (atividades de subprogramas que contribuem para programas) Estimativas atualizadas por secretarias para cada programa e validadas pela Secretaria da Fazenda Ajustes refletem medidas governamentais desde a última atualização, movimentação aprovada de recursos e mudanças de parâmetros CANADÁ Dois processos separados Atualização Anual do Nível de Referência (ARLU) define linha de base dos gastos para programas existentes não estatutários para horizonte de projeção de 5 anos fiscais e 2 anos de planejamento Processo de submissão ao Conselho do Tesouro refere-se a pedidos de recursos além dos níveis de referência e aprovados em um dos três períodos de estimativas suplementares

25 4. Estimativas do orçamento e dos anos futuros Aplicação de custos como parte de metodologia de previsão Distinção entre parâmetros econômicos e não-econômicos na construção e manutenção de estimativas futuras (receitas e despesas) no âmbito do MGMP Papel dos parâmetros econômicos (pressupostos) mais estabelecido dentre os quatro governos Taxa média de crescimento econômico Taxas de emprego e desemprego Inflação ao consumidor e outros índices específicos (trabalho, custos de construção) Principal diferença reside na independência no arranjo institucional AustráliaCanadáÁustriaHolanda Liderado pelo Ministério da Fazenda Usa dados internos suplementados por consultas externas Liderado pelo Ministério da Fazenda Usa dados de pesquisa de painel de previsões do setor privado Órgão independente estatutário: WIFO (Instituto Austríaco para Pesquisa Econômica) Órgão independente estatutário: CPB (Bureau Holandês para Análise de Política Econômica)

26 4. Estimativas do orçamento e dos anos futuros Aplicação de custos como parte de metodologia de projeção Papel de parâmetros não-econômicos (pressupostos) é menos consistente Melhor exemplo é Austrália: três características da metodologia convencional de custos para construção de estimativas futuras Austrália Pressupostos comportamentais para custeamento de programas Novas Propostas de Políticas (NPPs) devem explicar o impacto no comportamento do público alvo, ex. novas medidas tributárias para direcionar recursos em direção a atividades concessionais Análise é dependente do conhecimento sobre a lógica da intervenção de política (muitas vezes é um julgamento profissional) e deve ser transparente sobre os pressupostos adotados Tratamento de efeitos diretos e indiretos Apenas efeitos comportamentais diretos (1a ordem) são incluídos, ex. mudanças nos preços Efeitos indiretos (2a ordem) são excluídos por conta de incerteza sobre estimação de sua magnitude e temporalidade Uso de reserva de contingência como provisão para suavizar as estimativas futuras Provisão agregada para refletir eventos não antecipados que não podem ser assignados aos programas a época que o orçamento é preparado – não é uma política geral de contingência Elemento chave é a provisão para viés conservativo (CBA) que reconhece que as estimativas de demanda por programas orçamentários são usualmente revistas para cima ao longo do tempo – o CBA é reduzido progressivamente a partir dos primeiros anos do horizonte da estimativa

27 4. Principais conclusões e temas 1. Papel do custeamento de baixo para cima depende do tipo de MGMP A princípio, MGMP é mais efetivo quando as projeções são construídas usando custos informados pelas secretarias finalísticas, ao invés de projeções baseadas em gastos históricos Custeamento de programas é mais forte na Austrália, mas tetos da Áustria e Holanda reforçam o papel da repriorização (na ausência de informações robustas de custos) 2. Foco do custo e da informação de custo é em novos programas ou expansão dos existentes Ênfase no custeamento de novas políticas é mais forte na Austrália e no Canadá e é consistente com o uso de linhas de base (sem mudança de políticas ou níveis de referência) para distinguir alterações de políticas ou parâmetros 3. Capacidade de definir políticas novas e existentes é importante A princípio, distinguir entre programas existentes e novos ou expandidos é um pré- requisito para o MGMP, mas é muito difícil para implementá-lo, ex. para construção de estimativas e manutenção

28 4. Principais conclusões e temas 4. Distinção entre diretrizes gerais de custos e práticas de projeção é instrutiva Órgãos centrais em todos os governos colocam o custeamento dos programas como uma responsabilidade das secretarias finalísticas, necessitando capacidade técnica especializada A natureza e a defesa dos pressupostos chaves em métodos convencionais de custos tais como custos unitários, níveis de demanda e mudanças comportamentais esperadas das intervenções – significam que o julgamento profissional é necessário e pode ser altamente contestável Orientação clara sobre integração entre custo e projeções pode ser útil 5. Para novas políticas, a informação de custo é obrigatória, porém, metodologias de custo são apenas recomendadas Austrália e Canadá emitem diretrizes de custos, mas sua aplicação não é compulsória (com a exceção de novos programas) e enquadrados no âmbito de “custeamento para o propósito de” Custos pode ser um menu de técnicas onde a aplicação no contexto do orçamento e projeções pode ser negociada ao invés de direcionada 6. Mesmo em países avançados, custos de programas é uma área ainda em desenvolvimento e é utilizado de uma maneira focalizada e não universal.

29 Referências Commonwealth of Australia Charter of Budget Honesty Policy Costing Guidelines: Guidelines Issues Jointly by the Secretaries to The Treasury and The Department of Finance and Deregulation honesty/docs/Charter_of_Budget_honesty_2012.pdfwww.finance.gov.au/publications/charter-of-budget- honesty/docs/Charter_of_Budget_honesty_2012.pdf Di Francesco, M. and R. C. Barroso Review of International Practices for Determining Medium Term Resource Needs of Spending Agencies. Output 2 Final Report. Report prepared for The World Bank. May Overseas Development Institute Implementing a Medium-Term Perspective to Budgeting in the Context of National Poverty Reduction Strategies. Good Practice Guidance Note, November. national-poverty-reduction-strategies national-poverty-reduction-strategies Robinson, M Program Classification for Performance-Based Budgeting: How to Structure Budgets to Enable the Use of Evidence. The World Bank Independent Evaluation Group Blue Booklet. Washington DC, The World Bank. Treasury Board of Canada Secretariat Guide to Costing. Ottawa, Treasury Board of Canada Secretariat. Treasury Board of Canada Secretariat Guidance for the Preparation of Treasury Board Submissions. Ottawa, Treasury Board Secretariat.

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