Em colaboração com o FMI e o Banco Mundial

Apresentação em tema: "Em colaboração com o FMI e o Banco Mundial"— Transcrição da apresentação:

1 Em colaboração com o FMI e o Banco Mundial
Desafios de Política Fiscal diante das Novas Necessidades de Financiamento Governo de Moçambique Em colaboração com o FMI e o Banco Mundial 22-25 de Março de 2010 Samuele Rosa

2 Objectivo da apresentação
Objectivo 1: Avaliar a experiência passada sobre o contributo da formulação e implementação da política fiscal e das reformas fiscais estruturais para a estabilidade macroeconómica Objectivo 2: Compreender como os novos desafios (sobretudo a necessidade de sustentar o crescimento elevado) podem exigir uma mudança na orientação da política fiscal e quais as reformas necessárias para continuar a preservar a estabilidade macroeconómica

3 Parte 1: De onde nós viemos? Avaliação da experiência passada S. Rosa

4 Moçambique: Uma história de sucesso
De modo geral, as autoridades alcançaram os objectivos macroeconómicos subjacentes ao mais recente PRGF e ao actual PSI Crescimento do PIB real Redução da taxa de pobreza Inflação baixa Redução do défice corrente (após donativos) Fluxos sustentados de entrada de capitais Nível confortável de reservas internacionais Dívida externa baixa e baixo risco de sobreendividamento externo Real GDP growth averaged almost 8 percent during  , and was about 5 percent in 2009, but has trended down from the post-conflict highs. The poverty rate fell from 69 percent in 1997 to 54 percent in 2003 (the last full assessment) and has probably since fallen further. Some social indicators (e.g., life expectancy, literacy) have improved markedly, but achieving the MDGs remains a challenge in many areas. Inflation has trended down and has generally remained in single digits, except in those episodes of surging international food and fuel prices. The current account deficit (after grants) strengthened from around 18 percent of GDP during 2000–03 to about 10 percent of GDP in 2004–09, mainly because of mega project exports, including from the aluminum smelter Mozal. Capital inflows have been high but volatile and averaged 20 percent of GDP during 2004–09. Aid exceeded 13 percent of GDP during the last four years. As a result, Mozambique’s international reserves generally surpassed four months of imports and were further boosted in 2009 by access to the ESF and the SDR allocation. Mozambique has a low public debt burden and, following MDRI/HIPC debt relief, a low risk of external debt distress. See the accompanying draft DSA.

5 O caminho para o sucesso
Êxito na transição pós-conflito, conduzindo a um ambiente social e institucional estável Apoio contínuo dos parceiros do desenvolvimento Processo firme de ajustamento estrutural, com forte engajamento, que assentou as bases para uma economia de mercado Foco inabalável na reforma das instituições e operações fiscais e monetárias Formulação e implementação de políticas económicas credíveis

6 Pilar 1: Firme esforço de reforma para construir uma administração tributária moderna
1997: Adopção do IVA, em substituição aos impostos sobre as vendas 2001: Criação da Unidade de Reforma Tributária dos Impostos (URTI) Nova legislação tributária Criação do IRPC e IRPS Criação do Número Único de Identificação Tributária (NUIT) 2003: Criação do conselho de coordenação da política alfandegária 2004: Estabelecimento da administração alfandegária 2005: Criação de uma administração tributária integrada, responsável pelos impostos internos e externos 2009: Novo regime fiscal para as concessões no sector de recursos naturais Reforms in revenue administration have sought to introduce modern direct and indirect tax systems and create the institutional and operational framework to implement them. First, in the late 1990s the indirect tax system was reformed, customs thoroughly reorganized, and the restructuring of tax administration begun. This resulted in the reform of customs policies and introduction of the VAT and excise taxes to replace old sale and general consumption taxes. Then the focus moved to reforming the direct tax system, instituting taxation on personal and enterprise incomes, and the related institutions, procedures, and controls.

7 Pilar 1: Modificar as fontes de receitas fiscais e elevar a arrecadação
Tax sources have shifted from a prevalence on taxes on good and services (sales tax, before, and IVA and accise, after) and tax on external trade to a grater share of taxes on corporate and personal income. This has resulted from stepping up efforts to build up capacity in the field of large enterprises and generally the formal sector. Taxes on trade are expected to continue decline, as the regional markets is more integrated.

8 Pilar 1: A colecta de impostos é elevada em comparação aos pares regionais
The performance of the tax administration has improved remarkably, but the reform momentum must be sustained. Collections have increased, economic efficiency boosted (particularly by the VAT), and the business climate strengthened. However, tax evasion and noncompliance remain high, tax equity is biased against the formal sector, marginal tax rates are high by regional standards, and corruption is a concern. A critical step is therefore to integrate the tax administration into the main PFM information technology framework, eliminate manual processing, make reporting more timely, and tighten risk-based audits.

9 Pilar 2: Reforma do Sistema de Gestão das Finanças Públicas
2002: Aprovação de uma moderna e abrangente lei de gestão das finanças públicas (SISTAFE) Assenta as bases institucional e jurídica para um quadro moderno de elaboração e execução do orçamento 2003-presente: sistema integrado de gestão orçamental e financeira do sector público (e-SISTAFE) Em apoio à implementação de um quadro para a elaboração e execução do orçamento numa plataforma informática integrada, ampla e em tempo real Submódulo de contabilidade → Ligação com a classificação orçamental Submódulo de gestão financeira (CUT) → Ligação com a gestão dos recursos financeiros em tempo real Submódulo de elaboração do orçamento → Ancoragem das expectativas de gastos (montantes e finalidade) Submódulo de execução do orçamento → Facilita emissão de relatórios de alta frequência sobre a execução do orçamento A modern PFM system (SISTAFE) was implemented starting in the mid-1990s to support budget preparation and execution. SISTAFE provides an integrated framework to define how public resources are managed at the institutional, legal, and operational levels. Complemented by its IT system (E-SISTAFE), this has enabled the Ministry of Finance to control the economic process in an integrated and timely fashion, accelerate budget execution, increase the predictability of fund flows, and improve the generation of fiscal reports. A growing number of donors are channeling funds through the single treasury account.

10 Resultados do Pilar 2: O orçamento como instrumento credível da política fiscal
Harmonização progressiva entre a execução orçamental e o orçamento aprovado Maior previsibilidade das principais categorias de despesas

11 Pilar 2: Aumento dos gastos orçamentais virados para os sectores prioritários
Esforço sustentado de arrecadação e grandes fluxos de ajuda contribuíram para o aumento das despesas totais e dos gastos prioritários

12 Pilar 3: Uma âncora fiscal simples e eficaz a limitar o financiamento interno para proteger o sector privado A política fiscal evitou recorrer ao financiamento interno para abrir espaço para o crédito ao sector privado Aumento constante do crédito ao sector privado Esta orientação fiscal foi muito eficaz, fácil de comunicar e de monitorizar Contribuiu para um ambiente de negócios estável e previsível Ajudou a alcançar a estabilidade macroeconómica A inflação caiu, a despeito dos saltos ocasionais

13 Pilar 3: Uma âncora fiscal simples e eficaz O papel do apoio orçamental e da ajuda a projectos
Por conseguinte, o grosso do défice fiscal foi financiado por empréstimos de fontes externas em condições concessionais e, com isto, evitou-se recorrer ao endividamento externo não concessional. Esses limites foram considerados apropriados no período pós-guerra civil em vista da oferta de apoio concessional dos doadores e da precária capacidade administrativa do país. Os empréstimos concessionais com vencimento mais largo também foram considerados mais apropriados para o investimento público de mais longo prazo. The fiscal deficit was therefore largely financed by borrowing from external sources on concessional terms, as programs restricted nonconcessional external borrowing. Such limits were considered appropriate in the post-civil war era because of the availability of concessional donor support and the country’s weak administrative capacity. Concessional loans with long maturities were also considered more appropriate for public investment with long lags to maturation. It kept net credit to the government (NCG) near zero or negative and was simple to implement and communicate. Current spending was generally supported by rising revenues and increased budget support, while capital spending was largely financed by external project aid. With total grants of about 10 percent of GDP and external borrowing at about 6 percent of GDP, the overall fiscal deficits were entirely donor-financed. The rule helped safeguard macroeconomic stability, keep public debt low, avoid crowding out the private sector, and offer considerable predictability to foreign investors.

14 Reacção aos choques exógenos: O papel da política fiscal
Os dois choques exógenos levaram as autoridades a alargar temporariamente o défice fiscal. O défice fiscal primário mais que dobrou nos últimos quatro anos, especialmente em 2009, o que reflecte: Medidas para proteger a população do impacto da subida dos preços dos combustíveis e alimentos; A adopção de políticas contracíclicas para fazer face ao impacto da crise mundial. Durante esses episódios, Moçambique beneficiou do aumento da ajuda orçamental, mas este aumento talvez não seja sustentável.

15 Avaliação global: Uma transição bem sucedida
Aumento das receitas Aumento dos gastos prioritários Aumento dos gastos com projectos Saldo global financiado em condições altamente concessionais

16 Parte 2: E Agora? Lançar as Bases de uma Economia de Fronteira Adaptar a Âncora Fiscal S. Rosa

17 Crescimento elevado e sustentado em Moçambique: Argumentos a favor da adaptação da orientação fiscal
Dadas as circunstâncias, questiona-se se a actual âncora fiscal — evitar o recurso ao financiamento interno e acesso quase zero aos empréstimos externos não concessionais — ainda é apropriada Ela dificulta o relaxamento credível das políticas diante de choques temporários Os fluxos da ajuda já atingiram o pico, e talvez estabilizem ou declinem no médio e longo prazos, o que exigirá fontes alternativas de financiamento O declínio no crescimento tendencial realça a importância de realizar gastos em infra-estruturas para estimular o crescimento e o potencial exportador Diversos estudos apontam a carência de infra-estruturas de rede em Moçambique; elas poderiam estimular o crescimento, mas exigem grande investimento público inicial Circumstances cast doubt whether the current fiscal anchor—in particular, avoiding recourse to domestic financing and near-zero access to nonconcessional external borrowing—is still appropriate: First, the authorities were reluctant to deviate from their current fiscal rule during the global crisis for fear of losing their credibility. This could have possibly led to a pro-cyclical fiscal policy stance and contributed to a decline in aggregate demand. The crisis also revealed that the authorities do not have a built-in budgetary mechanism that could have allowed increasing discretionary spending to cope with such a shock. Second, there is a growing recognition that aid flows may have peaked and could well decline over the medium to long term. This was triggered by the global crisis when donors had to revisit their priorities in light of their own budgetary difficulties and was fortified by donors’ governance concerns related to the October 2009 elections. Third, the decline in trend growth over the last few years has prompted the authorities to place additional emphasis on spending on infrastructure to raise the country’s growth and export potential.

18 Aumentar o investimento Desafio No
Aumentar o investimento Desafio No. 1: Identificar opções de financiamento Em princípio, o aumento do investimento poderia ser financiado pela criação de espaço fiscal Aumento da cobrança de receitas → existe alguma margem Redução dos gastos não prioritários → Pequenos, relativamente rígidos (p.ex., salários); não há muita margem para cortes Obtenção de mais ajuda concessional → apoio dos doadores provavelmente ficará estacionário (na melhor das hipóteses) Aumento do financiamento interno → um aumento limitado seria coerente com o alargamento dos mercados financeiros, mas teria que preservar a integridade do crescimento do crédito ao sector privado Busca de financiamento externo em condições comerciais → poderia ser viável se limitado e virado para projectos promotores do crescimento , para preservar a sustentabilidade da dívida e a estabilidade macroeconómica Títulos da dívida pública Linhas de crédito Outras opções The scope to address these needs through a more sustained revenue effort and lower non-priority spending is limited: Revenue effort: Mozambique succeeded in raising revenue by three percent of GDP over the last five years, to 16½ percent of GDP in 2009. This was mainly because of sustained improvements in revenue administration. Further but probably smaller gains of, say, two percentage points are still possible by 2015. Refinements in tax policy, including with respect to the tax base and taxing mega projects, could provide additional yields and put Mozambique among the strong performers in SSA. However, those efforts would take more time than the authorities are willing to accept. Reducing non-priority spending: Some two-thirds of spending is categorized as priority spending. This nevertheless falls short of what is needed to achieve the MDGs so that part of any additional fiscal space will likely have to be allocated to priority spending. Non-priority spending consists mostly of wages and a limited number of transfers, which may be difficult to curtail. Moreover, the wage bill is likely to rise somewhat as a result of the ongoing and long overdue decompression of the pay scale. This leaves the sole option of increased borrowing to finance higher investment spending. However, as is the case at present, it seems unlikely that the authorities can seek significant amounts of domestic financing without crowding out credit to the private sector—even assuming increased financial sector deepening. This implies that any additional financing needs would have to be addressed through external nonconcessional sources, such as sovereign bonds, or loans from the IFC, bilateral development banks and international investment banks. A recent assessment of the tax system concluded that Mozambique’s potential tax ratio could exceed 21 percent of GDP in the long run. See IMF (2009).

19 Aumentar o investimento Desafio No
Aumentar o investimento Desafio No. 2: Identificar e implementar projectos que promovam o crescimento Principal mensagem: As equações básicas da dinâmica da dívida mostram que a reacção do crescimento à elevação do investimento público é um dos aspectos mais críticos que afectam a sustentabilidade da dívida Formar a capacitação para identificar, seleccionar, implementar e operar projectos de alta rendibilidade é essencial para gerar frutos em termos de crescimento Nos projectos financiados pelo sector público, é essencial que o quadro de aquisições públicas (procurement) maximize o retorno sobre os recursos públicos A gestão dos activos do Estado pelas empresas públicas e PPP deve garantir a regulamentação e supervisão baseadas no mercado, sem interferência política Mesmo que todas essas condições sejam cumpridas, a avaliação do impacto do crescimento exige uma sólida análise dos custos/benefícios, uma avaliação do impacto sobre o sector privado e o foco no impacto macroeconómico; em vista desta complexidade, as premissas devem ser realistas e a dívida sustentável no contexto de projecções de crescimento moderado Against this background, Mozambique needs to carefully assess the risk profile of available financing options and to seek financing only when it is ready to be used: This requires that a feasibility study be undertaken for each project, ideally by tapping the expertise of development partners providing cofinancing. Also, rather than being assessed in isolation, each project should be evaluated in the context of a comprehensive investment strategy to capture externalities and assess the growth response. Debt management needs to be strengthened and a borrowing strategy developed so as to assess the risk profile and the fiscal and macroeconomic implications of new borrowing. This also includes developing the necessary technical expertise to be able to decide on borrowing options (such as the choice of instrument, size, currency, and maturity) and evaluate possible risks (such as rollover, currency, and interest rate risk). Mozambique, while benefitting from technical assistance and a planned workshop with Bank-Fund participation in March 2010, needs to step up its efforts in this area.

20 Aumento do investimento Desafio No
Aumento do investimento Desafio No. 3: Fortalecer a monitoria do orçamento e da dívida Avaliação do desempenho Síntese da avaliação dos indicadores de desempenho Indicadores de desempenho Nota DPI-1 Quadro jurídico C DPI-2 Estrutura de gestão DPI-3 Estratégia de gestão da dívida D DPI-4 Avaliação das oper. de gestão da dívida DPI-5 Auditoria DPI-6 Coordenação com a política fiscal D+ DPI-7 Coordenação com a política monetária DPI-8 Empréstimos internos DPI-9 Empréstimos externos DPI-10 Garantia de empréstimos, retrocessão e derivados DPI-11 Previsão do fluxo de caixa e gestão de tesouraria Gestão do risco operacional DPI-12 Administr. da dívida e segurança dos dados DPI-13 Segregação de funções, capacitação dos quadros e continuidade dos negócios Registo e reporte da dívida DPI-14 Registo da dívida DPI-15 Reporte da dívida Governação e desenvolvimento de estratégias Coordenação com as políticas macroeconómicas Tomada de empréstimos e actividades financeiras correlatas Previsão do fluxo de caixa e gestão de tesouraria GFP: Alargar a cobertura do e-SISTAFE, reforçar a auditoria ex ante e ex post baseada no risco, monitorizar as empresas públicas. Cobertura do orçamento: operações de receitas e despesas no nível subnacional e operações de estatais seleccionadas e outras entidades públicas. (Maior coerência com a GFP) Política tributária: Reformas poderiam contribuir para o aumento das receitas fiscais e melhoria do ambiente de negócios, com a redução do número de impostos, simplificação dos impostos restantes, alargamento das bases e eliminação do viés contrário ao sector formal. Administração tributária: Melhor coordenação entre as alfândegas e as actividades internas da ATM, integração da administração tributária no Sistafe, reforço da auditoria baseada no risco, implementação da unidade multifuncional de grandes contribuintes. Gestão da dívida: Continuar a reforçar a unidade de gestão da dívida para que ela seja capaz de formular uma estratégia coerente de endividamento, analisar o impacto macroeconómico e fiscal dos novos empréstimos e reforçar a monitoria dos riscos (p.ex., relacionados às empresas estatais). Prime candidates for structural conditionality would be in the following areas: PFM: The authorities have successfully launched the rollout of their PFM systems (Sistafe and e-Sistafe), enabling them to control budget execution in an integrated and timely way and improve the generation of fiscal reports. Nonetheless, Sistafe needs to be expanded to fully cover aid flows, support the audit system, capture the operations of systemically important SOEs, and extend to an increasing number of districts. E-Sistafe needs to be enhanced to also cover salaries and asset management and be better integrated into the medium-term budgetary framework and the debt management system. Budget coverage: This could involve measures related to the devolution of revenue and spending authority to the sub-national level and the operations of selected state-owned enterprises (SOEs) and other public entities. Under the right circumstances, Mozambique would thus be able to move toward a more comprehensive concept of general government. The success will depend on efforts to deepen administrative capacity beyond the central government in the areas of budget planning, execution, and control. The recent decentralization of spending responsibility from the center to the Maputo city council for the provision of some services, including on education and health, makes a consolidation timely. Similarly, while recent staff analysis points to limited fiscal risks emanating from the operations and possible borrowing of SOEs, a case could be made to consolidate at least some SOEs—in particular the road fund—with the central government accounts. Tax policy: Changes could increase tax revenue and contribute to the improvement of the business climate, by reducing the number of taxes, simplifying the remaining taxes, broadening their bases, and eliminating the bias against the formal sector. Reforms could also envisage reducing the large set of licenses and fees that boost taxpayers’ compliance costs, and lowering the numerous exemptions which are creating room for discretion and corruption. While revenue objectives need to be safeguarded, the high marginal tax rates by regional standards may make Mozambique less competitive in the region and could complicate attracting foreign investment. A FAD TA mission is planned for March 2010. Tax administration: Improvements have been remarkable, but the reform momentum must be sustained. Collections have increased and economic efficiency boosted (especially of the VAT). However, tax evasion and noncompliance remain a problem. Critical steps could include further consolidation of the coordination between customs and internal tax activities within the Revenue Agency, integrating tax administration into Sistafe, eliminating manual processing, making reporting more timely, tightening risk-based audits, implementing a new integrated and multi-functional large tax payers unit, and putting in place a sound strategic management framework and performance measurement mechanism. Debt management: The authorities need to strengthen the debt unit to enable it to formulate a coherent borrowing strategy, analyze the macroeconomic and fiscal impact of new borrowing, and enhance the monitoring of risks (e.g., related to the SOEs). During the January 2010 staff visit, staff met with SOEs in the road, port and railways, water, and energy sectors. The findings indicate that SOEs generally cannot borrow commercially without the explicit authorization of the Minister of Finance; their funds mostly come from budgetary and donor sources; their needs are well specified in the medium-term fiscal framework; they provide regular reports on their operations; and their financial statements are regularly audited by international cabinets and disseminated.

21 Conclusão: Uma nova orientação da política fiscal
Sob determinadas hipóteses, a âncora fiscal seria adaptada para acomodar o maior endividamento interno e externo em condições não concessionais, num período limitado, visando implementar projectos de investimento prioritários As despesas de investimento poderiam aumentar num montante compatível com a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade da dívida O aumento temporário do défice fiscal daí resultante seria anunciado publicamente como parte de uma estratégia eficaz de comunicação. O desafio seria definir o limite possível do endividamento interno e do endividamento externo não concessional, considerando o efeito negativo que a dívida interna excessiva e o crédito reduzido ao sector privado teriam sobre o crescimento The fiscal anchor would be adapted to allow for higher domestic and external nonconcessional borrowing, over a limited time horizon, to implement high-priority investment projects Capital spending could be increased by an amount consistent with macroeconomic stability and debt sustainability, using prudent assumptions on the growth dividend, the revenue response, and financing terms Staff analysis suggests that limited recourse to domestic financing of up to 1 percent of GDP per year and nonconcessional external borrowing averaging 2½ percent of GDP per year, with a commensurate increase in the overall fiscal deficit, could be embedded in the authorities’ fiscal program under their forthcoming five-year development plan The resulting temporarily higher fiscal deficit would be publicly announced as part of an effective communication strategy. Under this approach capital spending could increase by an amount consistent with macroeconomic stability and debt sustainability, using prudent assumptions on the growth dividend, the revenue response, and financing terms The resulting temporarily higher fiscal deficit would be publicly announced as part of an effective communication strategy. The objective would be to instill confidence among the Mozambican public, development partners, and potential external investors that the authorities would continue to adhere to a prudent medium-term fiscal strategy.

22 Isto produziria o efeito desejado? A importância dos pressupostos
O baixo nível da dívida de Moçambique proporciona um certo espaço fiscal para o aumento do investimento público Mas: A chave será a reacção em termos de crescimento. Investimentos ineficientes e que não promovam o crescimento enfraquecerão rapidamente a sólida posição inicial de Moçambique. O crescimento impulsionado pelo investimento terá de gerar um nível proporcional de proventos para garantir a recuperação dos custos (taxas de serviço ou receitas) mas… ….se os impostos ou tarifas forem muito altos, o impacto líquido prejudicará o crescimento e levará a níveis de dívida insustentáveis. Mantidas as demais condições, baixos níveis de recuperação de custos resultam na necessidade cobertura das perdas e isto, por sua vez, prejudica o crescimento do sector privado. A rápida absorção dos factores (bens, serviços, capacidade de gestão) é essencial para garantir a alta produtividade dos projectos de investimento The fiscal anchor would adapted to allow for higher domestic and external nonconcessional borrowing, over a limited time horizon, to implement high-priority investment projects Under this approach capital spending could increase by an amount consistent with macroeconomic stability and debt sustainability, using prudent assumptions on the growth dividend, the revenue response, and financing terms Staff analysis suggests that limited recourse to domestic financing of up to 1 percent of GDP per year and nonconcessional external borrowing averaging 2½ percent of GDP per year, with a commensurate increase in the overall fiscal deficit, could be embedded in the authorities’ fiscal program under their forthcoming five-year development plan The resulting temporarily higher fiscal deficit would be publicly announced as part of an effective communication strategy. The objective would be to instill confidence among the Mozambican public, development partners, and potential external investors that the authorities would continue to adhere to a prudent medium-term fiscal strategy.

23 Conclusões: Um quadro promissor A importância de contar com todos os ingredientes
É preciso identificar correctamente os investimentos para eliminar os pontos de estrangulamento do crescimento É preciso que haja capacitação para planificar e acompanhar a execução dos projectos, limitar os riscos fiscais e garantir a recuperação dos custos As autoridades fiscais precisam comunicar uma estratégia clara, permitindo o relaxamento temporário da orientação da política fiscal, de forma coerente com a sustentabilidade da dívida, partindo de pressupostos prudentes relativos ao crescimento, cobrança de impostos e recuperação dos custos O FMI e o Banco Mundial podem ajudar a avaliar as políticas que sejam coerentes com a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade da dívida Mas temos que examinar cuidadosamente os riscos e introduzir algumas ressalvas nos nossos pressupostos PRÓXIMA APRESENTAÇÃO: ASD

24 Perguntas? Muito obrigado!