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Desafios de Política Fiscal diante das Novas Necessidades de Financiamento Governo de Moçambique Em colaboração com o FMI e o Banco Mundial 22-25 de Março.

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1 Desafios de Política Fiscal diante das Novas Necessidades de Financiamento Governo de Moçambique Em colaboração com o FMI e o Banco Mundial de Março de 2010 Samuele Rosa 1

2 Objectivo da apresentação Objectivo 1: Avaliar a experiência passada sobre o contributo da formulação e implementação da política fiscal e das reformas fiscais estruturais para a estabilidade macroeconómica Objectivo 2: Compreender como os novos desafios (sobretudo a necessidade de sustentar o crescimento elevado) podem exigir uma mudança na orientação da política fiscal e quais as reformas necessárias para continuar a preservar a estabilidade macroeconómica 2

3 Parte 1: De onde nós viemos? Avaliação da experiência passada S. Rosa 3

4 Moçambique: Uma história de sucesso De modo geral, as autoridades alcançaram os objectivos macroeconómicos subjacentes ao mais recente PRGF e ao actual PSI o Crescimento do PIB real o Redução da taxa de pobreza o Inflação baixa o Redução do défice corrente (após donativos) o Fluxos sustentados de entrada de capitais o Nível confortável de reservas internacionais o Dívida externa baixa e baixo risco de sobreendividamento externo 4

5 O caminho para o sucesso Êxito na transição pós-conflito, conduzindo a um ambiente social e institucional estável Apoio contínuo dos parceiros do desenvolvimento Processo firme de ajustamento estrutural, com forte engajamento, que assentou as bases para uma economia de mercado Foco inabalável na reforma das instituições e operações fiscais e monetárias Formulação e implementação de políticas económicas credíveis 5

6 Pilar 1: Firme esforço de reforma para construir uma administração tributária moderna 1997: Adopção do IVA, em substituição aos impostos sobre as vendas 2001: Criação da Unidade de Reforma Tributária dos Impostos (URTI) Nova legislação tributária Criação do IRPC e IRPS Criação do Número Único de Identificação Tributária (NUIT) 2003: Criação do conselho de coordenação da política alfandegária 2004: Estabelecimento da administração alfandegária 2005: Criação de uma administração tributária integrada, responsável pelos impostos internos e externos 2009: Novo regime fiscal para as concessões no sector de recursos naturais 6

7 Pilar 1: Modificar as fontes de receitas fiscais e elevar a arrecadação 7

8 Pilar 1: A colecta de impostos é elevada em comparação aos pares regionais 8

9 Pilar 2: Reforma do Sistema de Gestão das Finanças Públicas 2002: Aprovação de uma moderna e abrangente lei de gestão das finanças públicas (SISTAFE) Assenta as bases institucional e jurídica para um quadro moderno de elaboração e execução do orçamento 2003-presente: sistema integrado de gestão orçamental e financeira do sector público (e-SISTAFE) Em apoio à implementação de um quadro para a elaboração e execução do orçamento numa plataforma informática integrada, ampla e em tempo real Submódulo de contabilidade → Ligação com a classificação orçamental Submódulo de gestão financeira (CUT) → Ligação com a gestão dos recursos financeiros em tempo real Submódulo de elaboração do orçamento → Ancoragem das expectativas de gastos (montantes e finalidade) Submódulo de execução do orçamento → Facilita emissão de relatórios de alta frequência sobre a execução do orçamento 9

10 Resultados do Pilar 2: O orçamento como instrumento credível da política fiscal Harmonização progressiva entre a execução orçamental e o orçamento aprovado Maior previsibilidade das principais categorias de despesas 10

11 Pilar 2: Aumento dos gastos orçamentais virados para os sectores prioritários Esforço sustentado de arrecadação e grandes fluxos de ajuda contribuíram para o aumento das despesas totais e dos gastos prioritários 11

12 Pilar 3: Uma âncora fiscal simples e eficaz a limitar o financiamento interno para proteger o sector privado 12 A política fiscal evitou recorrer ao financiamento interno para abrir espaço para o crédito ao sector privado  Aumento constante do crédito ao sector privado Esta orientação fiscal foi muito eficaz, fácil de comunicar e de monitorizar  Contribuiu para um ambiente de negócios estável e previsível Ajudou a alcançar a estabilidade macroeconómica  A inflação caiu, a despeito dos saltos ocasionais

13 Pilar 3: Uma âncora fiscal simples e eficaz O papel do apoio orçamental e da ajuda a projectos 13 Por conseguinte, o grosso do défice fiscal foi financiado por empréstimos de fontes externas em condições concessionais e, com isto, evitou-se recorrer ao endividamento externo não concessional. Esses limites foram considerados apropriados no período pós-guerra civil em vista da oferta de apoio concessional dos doadores e da precária capacidade administrativa do país. Os empréstimos concessionais com vencimento mais largo também foram considerados mais apropriados para o investimento público de mais longo prazo.

14 Reacção aos choques exógenos: O papel da política fiscal 14 Os dois choques exógenos levaram as autoridades a alargar temporariamente o défice fiscal. O défice fiscal primário mais que dobrou nos últimos quatro anos, especialmente em 2009, o que reflecte: o Medidas para proteger a população do impacto da subida dos preços dos combustíveis e alimentos; o A adopção de políticas contracíclicas para fazer face ao impacto da crise mundial. Durante esses episódios, Moçambique beneficiou do aumento da ajuda orçamental, mas este aumento talvez não seja sustentável.

15 15 Aumento das receitas Aumento dos gastos prioritários Aumento dos gastos com projectos Saldo global financiado em condições altamente concessionais Avaliação global: Uma transição bem sucedida

16 Parte 2: E Agora? Lançar as Bases de uma Economia de Fronteira Adaptar a Âncora Fiscal S. Rosa 16

17 17 Dadas as circunstâncias, questiona-se se a actual âncora fiscal — evitar o recurso ao financiamento interno e acesso quase zero aos empréstimos externos não concessionais — ainda é apropriada Ela dificulta o relaxamento credível das políticas diante de choques temporários Os fluxos da ajuda já atingiram o pico, e talvez estabilizem ou declinem no médio e longo prazos, o que exigirá fontes alternativas de financiamento O declínio no crescimento tendencial realça a importância de realizar gastos em infra-estruturas para estimular o crescimento e o potencial exportador Diversos estudos apontam a carência de infra-estruturas de rede em Moçambique; elas poderiam estimular o crescimento, mas exigem grande investimento público inicial Crescimento elevado e sustentado em Moçambique: Argumentos a favor da adaptação da orientação fiscal

18 Aumentar o investimento Desafio No. 1: Identificar opções de financiamento Em princípio, o aumento do investimento poderia ser financiado pela criação de espaço fiscal Aumento da cobrança de receitas → existe alguma margem Redução dos gastos não prioritários → Pequenos, relativamente rígidos (p.ex., salários); não há muita margem para cortes Obtenção de mais ajuda concessional → apoio dos doadores provavelmente ficará estacionário (na melhor das hipóteses) Aumento do financiamento interno → um aumento limitado seria coerente com o alargamento dos mercados financeiros, mas teria que preservar a integridade do crescimento do crédito ao sector privado Busca de financiamento externo em condições comerciais → poderia ser viável se limitado e virado para projectos promotores do crescimento, para preservar a sustentabilidade da dívida e a estabilidade macroeconómica Títulos da dívida pública Linhas de crédito Outras opções 18

19 Aumentar o investimento Desafio No. 2: Identificar e implementar projectos que promovam o crescimento 19 Principal mensagem: As equações básicas da dinâmica da dívida mostram que a reacção do crescimento à elevação do investimento público é um dos aspectos mais críticos que afectam a sustentabilidade da dívida Formar a capacitação para identificar, seleccionar, implementar e operar projectos de alta rendibilidade é essencial para gerar frutos em termos de crescimento Nos projectos financiados pelo sector público, é essencial que o quadro de aquisições públicas (procurement) maximize o retorno sobre os recursos públicos A gestão dos activos do Estado pelas empresas públicas e PPP deve garantir a regulamentação e supervisão baseadas no mercado, sem interferência política Mesmo que todas essas condições sejam cumpridas, a avaliação do impacto do crescimento exige uma sólida análise dos custos/benefícios, uma avaliação do impacto sobre o sector privado e o foco no impacto macroeconómico; em vista desta complexidade, as premissas devem ser realistas e a dívida sustentável no contexto de projecções de crescimento moderado

20 20 Aumento do investimento Desafio No. 3: Fortalecer a monitoria do orçamento e da dívida GFP : Alargar a cobertura do e-SISTAFE, reforçar a auditoria ex ante e ex post baseada no risco, monitorizar as empresas públicas. Cobertura do orçamento: operações de receitas e despesas no nível subnacional e operações de estatais seleccionadas e outras entidades públicas. (Maior coerência com a GFP) Política tributária: Reformas poderiam contribuir para o aumento das receitas fiscais e melhoria do ambiente de negócios, com a redução do número de impostos, simplificação dos impostos restantes, alargamento das bases e eliminação do viés contrário ao sector formal. Administração tributária: Melhor coordenação entre as alfândegas e as actividades internas da ATM, integração da administração tributária no Sistafe, reforço da auditoria baseada no risco, implementação da unidade multifuncional de grandes contribuintes. Gestão da dívida : Continuar a reforçar a unidade de gestão da dívida para que ela seja capaz de formular uma estratégia coerente de endividamento, analisar o impacto macroeconómico e fiscal dos novos empréstimos e reforçar a monitoria dos riscos (p.ex., relacionados às empresas estatais).

21 Conclusão: Uma nova orientação da política fiscal Sob determinadas hipóteses, a âncora fiscal seria adaptada para acomodar o maior endividamento interno e externo em condições não concessionais, num período limitado, visando implementar projectos de investimento prioritários As despesas de investimento poderiam aumentar num montante compatível com a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade da dívida O aumento temporário do défice fiscal daí resultante seria anunciado publicamente como parte de uma estratégia eficaz de comunicação. O desafio seria definir o limite possível do endividamento interno e do endividamento externo não concessional, considerando o efeito negativo que a dívida interna excessiva e o crédito reduzido ao sector privado teriam sobre o crescimento 21

22 Isto produziria o efeito desejado? A importância dos pressupostos O baixo nível da dívida de Moçambique proporciona um certo espaço fiscal para o aumento do investimento público Mas: A chave será a reacção em termos de crescimento. Investimentos ineficientes e que não promovam o crescimento enfraquecerão rapidamente a sólida posição inicial de Moçambique. O crescimento impulsionado pelo investimento terá de gerar um nível proporcional de proventos para garantir a recuperação dos custos (taxas de serviço ou receitas) mas… ….se os impostos ou tarifas forem muito altos, o impacto líquido prejudicará o crescimento e levará a níveis de dívida insustentáveis. Mantidas as demais condições, baixos níveis de recuperação de custos resultam na necessidade cobertura das perdas e isto, por sua vez, prejudica o crescimento do sector privado. A rápida absorção dos factores (bens, serviços, capacidade de gestão) é essencial para garantir a alta produtividade dos projectos de investimento 22

23 Conclusões: Um quadro promissor A importância de contar com todos os ingredientes É preciso identificar correctamente os investimentos para eliminar os pontos de estrangulamento do crescimento É preciso que haja capacitação para planificar e acompanhar a execução dos projectos, limitar os riscos fiscais e garantir a recuperação dos custos As autoridades fiscais precisam comunicar uma estratégia clara, permitindo o relaxamento temporário da orientação da política fiscal, de forma coerente com a sustentabilidade da dívida, partindo de pressupostos prudentes relativos ao crescimento, cobrança de impostos e recuperação dos custos O FMI e o Banco Mundial podem ajudar a avaliar as políticas que sejam coerentes com a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade da dívida Mas temos que examinar cuidadosamente os riscos e introduzir algumas ressalvas nos nossos pressupostos PRÓXIMA APRESENTAÇÃO: ASD 23

24 24 Perguntas? Muito obrigado!


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