1 35º Congresso - 2014 São Sebastião/SP Novembro de 2014 Planejamento, Execução e Transparência do Orçamento Ricardo Rocha de Azevedo

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1 1 35º Congresso - 2014 São Sebastião/SP Novembro de 2014 Planejamento, Execução e Transparência do Orçamento Ricardo Rocha de Azevedo ricardo.azevedo@govbr.com.br

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3 3 George Osborne - Chancellor of the Exchequer (Orçamento de 2014) Alistair Darling - Chancellor of the Exchequer (Orçamento de 2010) ’Budget day’ – Inglaterra 1974-19791983-1989

4 4 ’Budget day’ – Brasil Prefeitura de Porto Alegre (Entrega do PLOA 2015) Prefeito: José Fortunati Foto: Ricardo Giusti/PMPA Ministra Miriam Belchior - Entrega do PLOA 2015 ao presidente do Congresso, senador Renan Calheiros - Foto: Geraldo Magela Prefeitura de São Bernardo do Campo (Entrega do PLOA 2015) Prefeito: Luiz Marinho Foto: Oscar Jupiraci

5 5 Evolução do orçamento - fases recentes 1988 Constituição Federal 2000 LRF Primeiros ciclos de planejamento com o formato atual (PPA/LDO/LOA) 1964 Lei 4.320 Fase pós- constitucional 2005 A STN passa a normatizar o conteúdo da LDO e do PPA por portarias federais Publicação das primeiras versões do manual do TCE-SP sobre planejamento 1988-2001 Principais marcos Ciclos Evolução 2002-2005 2006-2009 2010-2013 Fase orçamentária tradicional Ciclos orçamentários com cobrança eletrônica pelos órgãos de controle externo 2008 Publicação da NBC TSP 16.3 – Planejamento A LRF define o conteúdo mínimo do PPA e da LDO A Constituição cria o formato do ciclo de planejamento vigente (PPA / LDO / LOA) A Lei 4320 cria a formatação atual da Lei Orçamentária Anual (LOA) O CFC publica uma norma contábil sobre o planejamento público sob o enfoque contábil 1998 EC 19/98 A EC 19/98 inclui o conceito de eficiência no art. 37 Fase de adequação Fase inicial do orçamento por resultados 2014-2017 3º ciclo da fase de orçamento por resultados Fonte: AZEVEDO & AQUINO (2014)

6 6 Reflexão: orçamento inicial X alterações no orçamento...como está o planejamento dos municípios hoje?

7 7 Planejamento fiscal Resultado Primário até 100.000 habitantes N=3212 Resultado Primário até 1.000.000 habitantes N=239 Resultado Nominal até 100.000 habitantes N=1354 Resultado Nominal até 1.000.000 habitantes N=139 Ano: 2012 Meta prevista ÷ executada

8 Educação até 100.000 habitantes N=2906 Urbanismo até 100.000 habitantes N=2863 Saúde até 100.000 habitantes N=2904 Encargos até 100.000 habitantes N=2462 ERR Decorre de subestimação na receita? ERR Planejamento por função Ano: 2012 Despesa empenhada ÷ despesa fixada

9 9 Execução do orçamento acima da previsão inicial (2012) Média do Brasil: 13,3% 200720082009201020112012 N409238413949373133643145 Até 100.000 hab382794%359294%368993%347693%312393%290692% até 20%309981%246068%302082%267977%247879%221871% de 20% a 40%64417%94726%59616%68420%57118%59019% de 40% a 80%792%1735%722%1073%712%863% Acima de 80%50%120%1 6 3 120% Acima de 100.000 hab2656%2496%2607%2557%2417%2398% até 20%22485%19378%20579%20179%19681%18979% de 20% a 40%3112%5020%5019%5020%3920%4423% de 40% a 80%104%52%5 4 615%614% Acima de 80%00%1 0 0 0 0 Média12.0%16.1%11.8%13.5%12.9%13.8% Mín0.0% Máx99.8%125.3%85.2%192.1%128.4%182.0% DP10.7%13.4%10.4%11.8%10.9%12.4% Metodologia adotada: a tabela apresenta o percentual de execução do orçamento acima da previsão inicial até 100.000 habitantes N=2906 Acima de 80% !!

10 10 até 100.000 habitantes N=2908 200720082009201020112012 N409438433949373533653148 Até 100.000 hab382994%359293%368993%347893%312393%290892% até 20%181447%143437%166744%133935%147539%141337% de 20% a 40%171545%185548%173045%182348%138736%128033% de 40% a 80%2757%2767%2767%2988%2396%1965% Acima de 80%251%271%160%180%221%190% Acima de 100.000 hab2656%2517%2607%2577%2427%2408% até 20%14655%12146%11845%11744%12447%12146% de 20% a 40%9536%10038%12146%11343%9034%9737% de 40% a 80%239%2811%197%249%2811%218% Acima de 80%10%21%2 3 00%1 Média23,4%24,9%23,6%25,1%23,7%23,5% Mín0%1,1%2,0%4,1%0,00% Máx200,0% 197,5%198,5%196,9% DP14,9% 14,5% 13,40% 13,3% 14,7% 15,1% Média do Brasil: 25% Alterações entre as funções de governo em relação ao inicial Acima de 100% !!

11 11 Precisão das receitas...a realidade dos pequenos municípios FPM ICMS IPVA Ano: 2012 – Municípios até 100.000 habitantes IPTU ISS ITBI Controle e informação (+)(-) N=2807 N=2809 N=4121 N=2846 N=2844 N=2840 Transferências Constitucionais Receitas próprias Máxima Precisão (em torno de 1,0)

12 12 Precisão das receitas...não é diferente da realidade dos maiores FPM ICMS IPVA Ano: 2012 – Municípios entre 100.000 e 1.000.000 habitantes IPTU ISS ITBI Controle e informação N=227 N=237 N=227 (+) (-) N=227 Transferências Constitucionais Receitas próprias

13 13 Quem elabora o planejamento nos pequenos municípios de SP

14 14 Participação popular e Legislativa nos pequenos municípios de SP

15 15...discussão apresentada: orçamento inicial X alterações posteriores no orçamento O orçamento inicial (Lei inicial do orçamento) deve ser preciso?

16 16 Orçamento inicialAlterações na LOA Participação popular (art. 44 Estatuto das Cidades) Audiências públicas (art. 48 LRF) Aprovação pelo Legislativo (CF; Lei 4320/64) Transparência / publicidade (CF, art. 37) Alterações por decreto Quase sempre sem audiências públicas Possui publicidade reduzida se comparada à LOA inicial

17 17 (...) estas alterações deverão percorrer os mesmos caminhos da sua elaboração inicial, ou seja, deverá haver a transparência e discussão com a sociedade através de audiências públicas encaminhando-as à Câmara Municipal para a ampla discussão e aprovação (...)

18 18 ‘Possíveis’ causas... Legislativo (falta de conhecimento técnico e existência de alianças com o Executivo*) Baixo enforcement por parte dos Tribunais * Conselhos sociais não exercem influência sobre o orçamento * Ineficiência na implantação da Lei 4.320/64 (e não na lei!) Baixos incentivos para um orçamento preciso Falta de capacitação * Existência de limites genéricos no PLOA Falta da existência de controle interno Modelo atual de planejamento possui problemas (PPA, LDO, LOA) Falta de sistemas de informação de custos Falta de um setor exclusivo para o planejamento Existência de incrementalismo *, que beneficia a ineficiência

19 19 Possíveis consequências.. Incentivos para a adoção de estratégias* no orçamento Diminuição da Transparência Diminuição do controle externo e social Diminuição da negociação entre as Secretarias e órgãos no momento adequado Aumento do endividamento

20 20 Descrédito! (...) as necessidades de reforma (no orçamento) se justificam também pelo atual momento de descrédito que o orçamento público tem atravessado, onde tem havido uma supervalorização da fase da execução orçamentária, em detrimento da fase de elaboração orçamentária. (REZENDE & CUNHA, 2013) equilíbrio previsibilidad e compreensão vitalidade democrática 4 qualidades básicas do orçamento para se obter credibilidade Possíveis consequências..

21 21 “(...) estão convivendo dois “Brasis” em conflito: há o Brasil do planejamento, que faz PPA, que pensa aonde quer chegar, que delineia programas com objetivos, indicadores de desempenho, metas físicas; e há o Brasil pré- constitucional, que trabalha estritamente na Lei 4.320, que não tem PPA de fato, pois sua lógica é orçamentária apenas e o orçamento é, de certo modo, transposto para o PPA ou este é só uma peça de boas intenções (...) (...) em geral o PPA é uma soma de quatro orçamentos, basicamente. O município faz orçamentos para quatro anos, junta tudo e chama de PPA... (Peres, 2010)

22 22 Santos (2011) concluiu que o modelo anterior do PPA não contribuiu para o planejamento das ações do Estado de forma estratégica; não viabilizou a ação pública adequadamente; e não conseguiu acompanhar de maneira satisfatória o cumprimento das metas estabelecidas para as ações do governo. SANTOS, Eugênio Andrade Vilela dos. O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA. Diálogos para o Desenvolvimento. A reinvenção do planejamento governamental no Brasil. Organizador: José Celso Cardoso Jr. Brasília Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 2011. p. 307-336. Brasília, 2011.

23 23 Novo modelo de planejamento “O período entre 2000 e 2011 representou um marco para o planejamento governamental ao compreender três Planos Plurianuais (PPAs) comprometidos com questões como a responsabilização pelo gasto público, a organização, a gestão e a transparência da ação governamental” http://www.planejamento.gov.br (...) em que pese a relevância dos avanços obtidos, a experiência de implementação do PPA evidenciou algumas fragilidades conceituais e estruturais do modelo (...)

24 24 Novo modelo de planejamento “... O sentido geral das mudanças é o da busca por um caráter mais estratégico para o Plano (...) http://www.planejamento.gov.br “As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos. “

25 25 Questão: A (simples) troca do modelo atual de elaboração do planejamento traria melhora nos resultados para os municípios?

26 26 Resumo do que foi discutido: A imprecisão no orçamento inicial é alta, tanto nas receitas quanto nas despesas. Já existe outro modelo de planejamento, que a União, alguns estados e municípios já adotam. O modelo atual é relativamente recente (3º ciclo apenas). O planejamento dos municípios geralmente é centralizado. Ineficiências nos controles, sobretudo o legislativo.

27 27 COMISSÃO DE PLANEJAMENTO Art. 1º - Fica instituída a Comissão de Planejamento Orçamentário do Município de Pitangueiras sob a Coordenação Geral da Secretaria Municipal de Fazenda para elaborar e acompanhar os instrumentos de Planejamento do Município, compreendidos o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei orçamentária Anual.

28 28 COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES

29 29 COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES Município Governo Central Governos Estaduais Informações PDF, XML...de forma tempestiva... Prestações de contas XML, txt, XBRL, etc. Prestações de contas (AUDESP, SISTN, SIOPS, SIOPE, SICONFI, etc.) Necessidade: compartilhamento de informações

30 30 COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES Total de Receitas dos municípios em 2012 Transferências Constitucionais e Legais ICMS 73.799.739.757,1119,32%49,24% FPM 57.784.193.057,4015,13% FUNDEB 43.690.789.006,7611,44% IPVA 12.760.832.496,103,34% Receitas Próprias ISS 39.789.518.435,1410,42%23,84% IPTU 19.222.835.040,635,03% Multas e Juros de Mora 4.789.416.354,621,25% Contribuições ao RPPS 6.070.930.491,501,59% Serviços 8.050.844.598,002,11% Receitas Patrimoniais 13.125.927.114,743,44% Fundo a fundo SUS 29.946.280.968,787,84%10,12% FNDE 6.954.816.945,561,82% FNAS 1.763.561.297,490,46% Outras Contribuições 10.951.462.141,472,87%16,80% Compensações financeiras 7.570.639.223,661,98% Transferências de Capital 12.642.971.689,563,31% Outras Receitas 32.995.136.177,159% Total 381.909.894.795,67100,00%

31 31 Receita do ICMS https://www10.fazenda.sp.gov.br/DIPAM/ConsultaIndice/DipamFiltroCon sultaIndice.aspx No exemplo acima, extraído de um município, vemos que entre 2011 e 2012 o índice variou + 0,66%. COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES

32 32 Receita do ICMS Caso do Estado do Paraná... COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES

33 33 Como melhorar o planejamento dos municípios? Pergunta de 1 milhão!! Sugestões?

34 34 REFERÊNCIAS AZEVEDO, R.R. AQUINO, A.C.B. O Estado Atual do Planejamento em Municípios de Pequeno Porte. Anais do Congresso ENANPAD 2014. Rio de Janeiro: 2014. AZEVEDO,R.R. Imprecisão na estimação orçamentária dos municípios brasileiros. 2014. Dissertação (Mestrado em Controladoria e Contabilidade) - Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo, Ribeirão Preto, 2014. SUGIURA, P.M.U. Orçamento Público: Uma visão transparente. São Paulo: IOB Folhamatic, 2014. FILHO, J.E.B. Orçamento Aplicado ao Setor Público: linguagem simples e objetiva. 2. ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2013. NUNES, S. P. P. Os 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal e o Projeto de Lei de Qualidade Fiscal. Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro. Cadernos da Controladoria, 2010. REZENDE, F.; CUNHA, A. A reforma esquecida: Orçamento, Gestão Pública e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2013. SOF, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Manual Técnico de Orçamento - MTO 2015. Acesso em novembro/2014. Disponível em: TCE-SP. Manual básico Lei Orçamentária Anual – LOA. São Paulo: 2009.

35 35 35º Congresso - 2014 São Sebastião/SP Novembro de 2014 Planejamento, Execução e Transparência do Orçamento Ricardo Rocha de Azevedo ricardo.azevedo@govbr.com.br