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1 Aula 13 - Modelos voluntários e formais de governança metropolitana; o conceito de custo de transação; comparação entre ABC e Belo Horizonte.Regiões.

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1 1 Aula 13 - Modelos voluntários e formais de governança metropolitana; o conceito de custo de transação; comparação entre ABC e Belo Horizonte.Regiões Metropolitanas Aula 13 - Modelos voluntários e formais de governança metropolitana; o conceito de custo de transação; comparação entre ABC e Belo Horizonte. Regiões Metropolitanas GUSTAVO GOMES MACHADO ABC PAULISTA, 30 de abril de 2008 Curso de Extensão Organização, gestão e financiamento para a Governança Regional e Metropolitana. UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC (UFABC); UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU – UNIVERSIDADE DE BRITISH COLUMBIA – VANCOUVER. APOIO: CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO ABC

2 2 Metrópole Do grego Metro polis – cidade-mãe Significado urbano pós-revolução industrial: centro econômico, populacional e cultural Cidade como referência de cidadania cosmopolita em contraposição aos núcleos urbanos provincianos Grande centro urbano que lidera uma rede de cidades

3 3 Evidências geográficas do fenômeno metropolitano Conurbação – fusão física entre cidades Elevada densidade demográfica Métropole – hierarquização da rede urbana Infra-estrutura urbana interdependente

4 4 Fenômeno geográfico x Organização jurídica dos Estados Divórcio entre o território metropolitano e a divisão político-territorial Mancha urbana contígua e sobreposta a múltiplas municipalidades Processo de interdependência: substrato fático das chamadas regiões metropolitanas. Funções Públicas de Interesse Comum - o interesse metropolitano

5 5 A QUESTÃO METROPOLITANA: FENÔMENO GEOGRÁFICO QUE IMPACTA A ORGANIZAÇÃO JURÍDICA DO TERRITÓRIO Imagem Wikipedia:São Paulo Landsat (fotografia de satélite).

6 6 Questões: como institucionalizar as regiões metropolitanas? Como nova esfera de governo? Deve possuir personalidade jurídica própria? Deve ser instância administrativa, sem personalidade jurídica própria? Deve ser região de planejamento? Deve ser região de serviços especiais? Um arranjo institucional de regulação? Quem deve criar as regiões metropolitanas? O governante metropolitano deve ser eleito ou nomeado? Deve ser um político ou um profissional? Como integrar os governos locais? Fusão de municípios? Como a população pode participar? Voto? Conselhos Metropolitanos? E-governo?

7 7 Os dois modelos básicos Modelo Formal ou Compulsório Regiões Metropolitanas criadas ou coordenadas por ente acima dos municípios, nos termos da Constituição Característica: Gestão sistêmica e territorial Modelo Horizontal Voluntário Regiões Metropolitanas criadas ou serviços gerenciados pelo acordo voluntário dos governos locais Característica: Gestão por projetos e por consensos

8 8 Algumas Experiências internacionais Canadá: fusão de municípios Estados Unidos: múltiplos modelos; desde acordos voluntários até autoridades regionais Inglaterra: Grande Londres criada em 1960; extinta no Gov. Teacher; re-criada em Força do argumento econômico: Competição global entre metrópoles induz processos de integração metropolitana (redução de custos de transação)

9 9 Evolução da região metropolitana no direito constitucional brasileiro – breves notas Constituição de Prevista no Capítulo sobre a “Ordem Econômica” – art natureza econômica do instituto - Competência legal da União - Conceito de Serviços Públicos de Interesse Metropolitano Constituição de Previsto no Título III – “Da Organização do Estado” – art. 25, § 3º - natureza federativa do instituto - Competência Legal do Estado-membro - Conceito de Funções Públicas de Interesse Comum

10 10 Regiões Metropolitanas na Constituição da República de 1988 “CAPÍTULO III DOS ESTADOS FEDERADOS Art. 25. (...) § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”

11 11 Teses que fragilizam as regiões metropolitanas  Abordagem da atuação estadual como ingerência  Inexistência de entidade regional intermediária com capacidade política  Insuficiência do estatuto jurídico das RM’s  Inerente tensão entre o interesse metropolitano e o interesse local  Crise dos modelos de gestão  Insustentabilidade de experiências em face de disputas políticas e de superposições de competências de Estado e Municípios  Ausência de legitimidade na equação de poder na gestão metropolitana

12 12 Pergunta central: Quem fatores fragilizam e que fatores impulsionam a governança regional?

13 13 Teoria dos Custos de Transação (D. North) no contexto da pesquisa Custos de transação são aqueles que devem ser assumidos pelos atores, agindo pessoalmente ou em nome de organizações, para a celebração, execução e fiscalização de acordos no complexo metropolitano. Na estrutura analítica de North(1993), os agentes de mudança são os chamados empreendedores políticos ou econômicos, aqueles que possuem poder decisório nas organizações. Esses são movidos por suas percepções subjetivas, as quais ele denomina “modelos mentais.” Estes modelos podem gerar percepções de oportunidades por parte dos empreendedores – políticos e econômicos – que geram, por sua vez, mudanças institucionais

14 14 Modelos de organização institucional das regiões metropolitanas COMPULSÓRIO OU VERTICAL organização vertical da região metropolitana, por meio de uma legislação emitida por ente federado acima dos municípios, independentemente da anuência destes VOLUNTÁRIO OU HORIZONTAL organização horizontal da área metropolitana, fundada na livre associação entre os governos locais. RMBH Grande ABC Paulista

15 15 RMBH Criação: Municípios 5 milhões de habitantes Grande ABC Paulista Criação: Municípios 2,5 milhões de habitantes

16 16 Categorias de análise Identidade Regional Klink(2001) Assimetria de Forças Abrúcio e Soares (2001) Garson (2007) Trajetória de Dependência(path dependence) Souza(2004) Instituições Gouvêa(2005), Reis(2005) e Azevedo e Mares Guia(2004 )

17 17 Identidade Regional RMBH Geografia multifacetada Rota de Viajantes Unidade territorial dissipada no séc. XIX (Curral Del Rey) Cidade planejada(BH) Criação por lei – 1973(critérios técnicos) Nova legislação: indução da identidade metropolitana GABC Geografia homogênea Rota de Viajantes Unidade territorial recente(até déc. 40) Unidade como contraponto a SP Diário do Grande ABC Criação horizontal do consórcios Crise econômica

18 18 Trajetória de Dependência RMBH Origem técnica “Trauma do autoritarismo” “Movimento de Pêndulo”: Plambel, Ambel, Re- estadualização GABC Origem Horizontal Decisões consensuais Questões polêmicas “congeladas” Dependência de um “líder” Resistência à Lei de Consórcios

19 19 Assimetria de Forças RMBH Forte Assimetria entre Municípios Fracasso da AMBEL Polarização entre “grandes” e “pequenos” Guerra Fiscal Assimetria União-Estado versus municípios pode reduzir custos de transação Coordenação agendada por um “leviatã” GABC Assimetria mediana entre os Municípios Cooperação horizontal especializada em lobby regional Guerra Fiscal Experiência potencializada pela introdução do Gov. Estadual

20 20 Instituições RMBH Natureza Jurídica: circunscrição administrativa, sem personalidade jurídica nem política Maiores incentivos seletivos econômicos (princ. 1970) Sistema de relações federativas oneroso Atores empreendedores(personaliza ção) Foco em serviços metropolitanos GABC Natureza Jurídica: Associação de Direito Privado Cooperação horizontal especializada em lobby regional Políticas e serviços municipalizados Atores empreendedores(personaliza ção) Resistência à Lei de Consórcios (2005)

21 21 Periodização da gestão metropolitana baseada na flutuação dos custos de transação RMBH Grande ABC EleiçõesCF/88 LEI 14/73 Ambel Ministério das Cidades Novo Marco Legal RMBH Lei de Consórcios “Vote no ABC” Agência e Câmara Regional ? PNDU

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30 30 Questões e considerações finais Instituições brasileiras elevam custos de transação federativa A gestão políticas públicas regionais tende a depender de “leviatãs” metropolitanos? O papel dos empreendedores políticos ou econômicos O “dilema do prefeito” A importância da crise na mudança institucional

31 31 Questões e considerações finais(cont.) Gestão compulsória, voluntária e participação Efeitos da burocratização – importância da “rotinização” da cooperação Descentralização do Brasil Conclusão metodológica: O valor eurístico da noção de custos de transação para o estudo da gestão metropolitana


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