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Repensar e Redefinir as Funções do Estado Lisboa, 21 de Setembro de 2006 António Nogueira Leite, Fernando Pacheco.

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1 Repensar e Redefinir as Funções do Estado Lisboa, 21 de Setembro de 2006 António Nogueira Leite, Fernando Pacheco

2 I. Entendimento geral sobre o papel do Estado na economia

3 3 BASE PARA A REFLEXÃO SOBRE O PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA E NA SOCIEDADE Organização e práticas de gestão Organização e práticas de gestão Objectivos de intervenção Perímetro de intervenção Esfera de Soberania (área exclusiva do Estado) Serviço Público (área com presença tanto pública como privada) Sector Empresarial (área exclusivamente privada) Justiça e coesão social -equidade intergeracional -protecção dos desfavorecidos -acesso a bens fundamentais Desenvolvimento sustentado -investimento em capital humano e infra-estruturas -defesa do ambiente Competitividade e eficiência -acesso aos mercados e promoção da concorrência -subsidiariedade e aposta na sociedade civil Objectivos e incentivos plurianuais -quantificação de objectivos -responsabilização por resultados Organização simples e transparente -definição clara de funções e recursos associados -eliminação do desperdício Processos eficazes e eficientes -optimização dos custos de execução -garantia de níveis de serviço Onde deve o Estado estar presente? Questões-chave Princípios de actuação De que forma deve o Estado intervir na economia e na sociedade? Como deve ser o funciona- mento interno do Estado?

4 4 ENTENDIMENTO SOBRE O ACTUAL DESEMPENHO DO ESTADO Objectivos de intervenção Perímetro de intervenção intervenção Questões-chave Esfera de Soberania Serviço Público Sector empresarial Justiça e coesão social Desenvolvimento sustentado Competitividade e eficiência Organização e práticas de gestão Organização e práticas de gestão Intervenção demasiado alargada e potenciadora de distorções em diversos sectores de actividade económica Produção pública excessiva em detrimento da contratação de fornecedores privados Relevância crescente das funções de soberania em virtude dos fenómenos globais como o terrorismo internacional e o crime organizado Princípios de actuação Elevadas e permanentes bolsas de desigualdade e iniquidade intra e inter-geracional Assinalável complexidade e reduzida transparência na relação do Estado com as empresas Insuficiente actividade reguladora e de defesa da concorrência Excessiva carga fiscal que desincentiva a actividade privada e o desenvolvimento económico Insustentabilidade das políticas fiscais e orçamentais (em particular motivada pelos sistemas de saúde e de segurança social) Dimensão excessiva da máquina do Estado Custos de provisão elevados, em virtude da complexidade da organização, das ineficiências, dos processos e da falta de incentivos Desmotivação e degradação da qualidade dos recursos humanos Objectivos e incentivos plurianuais Organização simples e transparente Processos eficazes e eficientes 3 3

5 II. Iniciativas para a redefinição do papel do Estado 1. Perímetro de intervenção: Onde deve o Estado estar presente?

6 6 1. PERÍMETRO DE INTERVENÇÃO: PARTICIPAÇÃO EXCESSIVA EM DIVERSOS SECTORES DE ACTIVIDADE Nota:Ver detalhe das variáveis em anexo Fonte:OECD indicators of product market regulation Controlo estatalPropriedade pública Alemanha Irlanda Grécia França Portugal Suécia Média aritmética OCDE Dinamarca Reino Unido Índice: 0 – intervenção mínima; 6 – intervenção máxima 1,3 1,7 1,9 2,0 2,2 2,7 2,8 1,7 1,9 2,2 1,8 2,8 3,3 3,1 2,4 2,12,12,42,4

7 7 1. ILUSTRAÇÃO DAS PARTICIPAÇÕES DO ESTADO PORTUGUÊS Nota:Inclui as participações directas e as participações indirectas do Estado via Parpública e CGD. Não inclui empresas públicas municipais Fonte:Relatório do Sector Empresarial do Estado; Relatórios e Contas das Empresas (2005); Tribunal de Contas; Sites das Empresas O Estado Português detém mais de 40 empresas públicas e detém participações em mais de 700 SAs, empregando, no universo destas empresas, mais de efectivos …100%…100% …60-99%…60-99% …40-59%…40-59% …0-39%…0-39% CGD (100%) CTT (100%) TAP (100%) Parque Expo (~99%) Rave (~60%) Lusa (~50%) edp (~26%) AdP (~80%) Enatur(~51%) REN (~50%) Galp (~12%) Empresas detidas a… Número de efectivos Percentagem de capital detida PT (~5%) … … … … Empresas Financeiro Logística Transportes Imobiliário Transportes Media Energia Águas Turismo Energia Telecomunicações Sector Ilustrativo

8 8 1. PRINCÍPIOS E MEDIDAS ILUSTRATIVAS PARA REDEFINIR O PERÍMETRO DE INTERVENÇÃO DO ESTADO (a) Excluindo funções de soberania; (b) Eventualmente excluindo os Hospitais Universitários (p.ex., à luz do realizado na Alemanha); (c) Empresas com mais de colaboradores. Detalhado em anexo; (d) Ou onde um clima concorrencial possa ser estabelecido Fonte: Relatório Empresarial do Estado; Ministério das Finanças; Orçamento de Estado de 2006 Âmbito Excluir a participação pública activa em empresas a actuar em sectores competitivos, sendo as excepções devidamente justificadas. Potenciais privatizações a considerar com base em experiências bem sucedidas no estrangeiro -TAP (vide British Airways), ANA (vide British Airports Authority), CP (vide Japan Rail), edp (vide Western Ireland Electricity), APL (vide Porto Klang, Malásia) Sector Empresarial Mais de efectivos em grandes empresas públicasc Cerca de efectivos na Galp, EDP e PT (empresas com participação pública) … Serviço Público Min. Educ.: ~ efectivos Min. Saúde: ~ efectivos Min. Trab. e Solidariedade: ~ efectivos Admin. Autárquica e Regional: ~ efectivos Outros Ministérios a : ~ efectivos … Medidas (ilustrativo) Promover a extensão da participação privada em sã concorrência com a intervenção pública -Educação: reduzindo o financiamento público directo aos estabelecimentos de ensino superior (p.ex., cursos de Economia, Gestão, Direito e Comunicação Social); introduzindo cheque educação em todo o ensino público com abertura do sistema a escolas privadas, entregando gestão das escolas públicas a privados -Saúde: prosseguindo com a realização de parcerias com privados com vista à gestão dos hospitais públicos -Segurança Social: substituindo o sistema pay-as-you-go por um sistema de capitalização Promover outsourcing de forma mais intensa em áreas não core onde possa existir uma oferta concorrencial (e.g., águas, manutenção) Esfera de Soberania Min Defesa: ~ efectivos ( militares no activo) Min. Adm. Int.: ~ efectivos (GNR: ; PSP: ) Min. Justiça: ~ efectivos … Reforçar as capacidades do Estado em resposta aos desafios globais do terrorismo e das associações criminosas globais -Promovendo a criação de uma força de âmbito europeu, e estimulando a cooperação internacional -Consolidando os sistemas de informação de várias forças de segurança nacionais (PSP, GNR, SEF, PJ, …) Princípios orientadores Defesa da identidade nacional e exercício do poder de soberania Garantia da prestação com qualidade e eficiência dos serviços públicos Posição subsidiária do Estado enquanto agente económico

9 II. Iniciativas para a redefinição do papel do Estado 2. Objectivos de intervenção: De que forma deve o Estado intervir na economia e na sociedade?

10 10 Fonte: OCDE; UNDP - Human Development Reports Média aritmética 2. OBJECTIVOS DE INTERVENÇÃO: INSUFICIENTE PROMOÇÃO DA EQUIDADE E DA EFICIÊNCIA Elevado nível de desigualdade na distribuição do rendimento 5,95,9 Falta de competitividade fiscal em particular face aos principais concorrentes na atracção de investimento Receita fiscal total Percentagem do PIB Rendimento dos 20% mais ricos vs. 20% mais pobres ,3OCDE36,3OCDE Irlanda Grécia França Portugal Suécia Reino Unido Espanha Bélgica Portugal Espanha Polónia Turquia Eslováquia Irlanda 8,0 7,2 6,2 6,1 5,6 5,4 4,5 4,0 37,1 34,9 34,2 32,8 31,1 29,7

11 11 2. MEDIDAS ILUSTRATIVAS PARA GARANTIR A CONCRETIZAÇÃO DOS OBJECTIVOS DA INTERVENÇÃO DO ESTADO Liberalizar o mercado de trabalho, potenciando a criação de emprego Criar novos contratos de trabalho que facilitem a rescisão* -Reduzir os benefícios monetários atribuídos aos desempregados (duração e montante do subsídio) -Apostar na requalificação on-the-job dos desempregados, promovendo a realização de estágios durante esse período (em particular em sectores de ponta) Prosseguir o combate à fraude fiscal Reforçar os mecanismos da administração fiscal Aumentar drasticamente as penas pecuniárias Aumentar a oferta do bem segurança (p.ex., transferir quadros administrativos excedentários para substituir no trabalho de secretária as forças de segurança) Desenvolver um plano integrado de combate à pobreza e às condições indignas de vida Promover a criação sustentada de recursos humanos qualificados -Atrair e reter recursos qualificados através de incentivos dedicados -Estimular uma cultura de empreendedorismo (p.ex.:, introduzindo práticas de empreendedorismo nos currículos de educação) Promover a atracção de investimento Promover o enquadramento da actividade empresarial e do investimento Assegurar o óptimo funcionamento e a sã concorrência nos mercados -Assegurar o reforço dos mecanismos de regulação dos mercados -Eliminar a concorrência desleal motivada (p.ex., por subsídios/isenções dissimulados a empresas em dificuldades) Promover a dinâmica dos mercados -Simplificar os procedimentos para a criação e encerramento de empresas -Garantir a celeridade da justiça nas relações económicas (p. ex.:, alargar o âmbito dos tribunais de arbitragem, reduzir as operações que careçam de certificação notarial ou registo) Competiti- vidade e eficiência Desenvolvi- mento sustentado Justiça e coesão social ObjectivosMedidas (ilustrativo) (1) Possibilidade aberta apenas a PMEs e com um número limitado de contratos por empresa

12 II. Iniciativas para a redefinição do papel do Estado 3. Organização e práticas de gestão: Como deve ser o funcionamento interno do Estado?

13 13 3. EXCESSIVO DIMENSIONAMENTO DO ESTADO 50,1 48,2 47,8 46,2 45,7 45,4 38,3 Ø 44,5 34,5 BélgicaIrlandaEspanhaGréciaHungriaPortugalItália (1) Percentagem da despesa pública no PIB em 2000 Fonte:Eurostat; OECD; Dados estatísticos nacionais Média UE 15 Holanda Percentagem da despesa pública no PIB ,0 43,1 (1)

14 14 3. REDUZIDOS NÍVEIS DE SERVIÇO APESAR DO SIGNIFICATIVO ESFORÇO FINANCEIRO REALIZADO Fonte:OECD; Pyramid; Census; Web sites governamentais Fraca qualidade da oferta de serviços de educação Média nos testes de literacia em leitura, matemática e ciências da OCDE - estudantes de 15 anos (2003) Ranking OCDE (em 30 países) Alemanha Portugal Espanha França Holanda Finlândia Irlanda Grécia Elevada despesa nos serviços de educação Percentagem dos gastos totais em educação no PIB (2002) Ranking OCDE (em 28 países) Portugal ,8 7,4 4,4 5,1 6,1 6,0 4,1 Grécia Islândia França Finlândia Holanda Irlanda Espanha 4,9 Ilustrativo

15 15 Processos eficazes e eficientes Organização simples e transparente 3. MEDIDAS PARA REDEFINIÇÃO DA ORGANIZAÇÃO E DAS PRÁTICAS DE GESTÃO DO ESTADO. ILUSTRATIVO Objectivos e incentivos plurianuais Implementar um processo orçamental plurianual e participado por todos os níveis do Estado -Implementar planeamento anual e plurianual em cada centro de responsabilidade, com reflexo no Orçamento do Estado -Elaborar um Orçamento do Estado em duas fases (bottom-up e top-down), redefinindo os mecanismos de controlo da execução dos orçamentos Traduzir políticas e objectivos de curto, médio e longo prazo em indicadores facilmente mensuráveis, permitindo a aferição da produtividade e da qualidade dos serviços prestados em todos os níveis do Estado (p.ex., seguindo o modelo do Reino Unido) e na relação do Estado com privados -Alargar a lógica de definição de indicadores de produtividade e de qualidade e de contratação de objectivos para esses indicadores à relação do Estado com terceiros -Estabelecer organismos independentes compostos por elementos da sociedade civil para avaliar o desempenho do Estado Garantir a ligação dos objectivos aos sistemas de incentivos individuais e à progressão nas carreiras Eliminar layers de decisão, aumentando o span of control nos órgãos de soberania e nos órgãos representativos -Reduzir número de municípios e de freguesias -Eliminar governos civis e ministros da República -Reduzir o número de deputados da Assembleia da República e das Assembleias Regionais Centralizar as unidades de negociação e acompanhamento da administração pública -Constituir uma única estrutura de negociação e acompanhamento dos contratos de provisão de bens e serviços públicos (outsourcing, PPP, PFI, etc.) -Constituir uma unidade de acompanhamento dos grandes projectos e das empresas públicas, da Administração Central, Local e Regional Simplificar orgânica dos ministérios, evitando duplicações e custos/responsabilidades deficientemente definidas -Criar centros regionais de gestão integrada das escolas públicas, à luz do realizado na saúde -Reduzir as tarefas administrativas e de gestão dos juízes, aumentando a delegação no pessoal técnico-administrativo e em gestores profissionais -Impossibilitar recurso para o Supremo Tribunal quando existe concordância nas duas instâncias anteriores Aplicar a metodologia lean nos principais processos dos mais importantes ministérios -Optimizar as áreas de reembolsos de cobrança fiscal -Simplificar processos (p.ex., urgências, gestão de filas de espera de cirurgia) Lançar concursos de ideias na função pública com o intuito de simplificar processos Realizar o outsourcing de actividades menos nobres partilháveis e oferecidas em mercado competitivo (p.ex., gestão de frotas, limpeza, lavandarias, gestão de edifícios e cantinas)

16 16 3. EXEMPLOS DE MODERNIZAÇÃO E AUMENTO DA EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA EUROPA Fonte:OCDE; Entrevistas; Administração Pública – Serviço e Qualidade; Relatório Gerhson de Julho de 2004 Processos - Modernização baseada em IT - Racionalização dos RH - Implementação de e-procurement Organização - Reestruturação de funções e partilha de serviços especializados - Reestruturação dos serviço centrais Processos - Definição e modernização de instrumentos de gestão e controlo (a partir de 1997) - Simplificação regulatória (a partir de 1997) Organização - Redução do número de organismos federais e organização dos Ministérios (entre 1995 e 1997) Processos - Definição de objectivos para a Administração - Simplificação de processos e gestão de desempenho acompanhado de medidas específicas (p.ex., e-procurement) Organização - Implementação de um programa articulado de redesenho organizativo Processos - Definição de estratégias de IT e implementação da gestão por objectivos (entre 1997 e 2000) Organização - Reorganização de organismos de supervisão, desenvolvimento dos RH e revisão da divisão Ministérios/Direcções entre 2000 e 2002 Exemplos de iniciativas Noruega MinistérioMedidasImpacto Implementação de IT para reduzir a carga administrativa do frontline Racionalização do backoffice suportada por IT Modernização dos processos logísticos e de aprovisionamento Aumento de eficiência nas cobranças Optimização de trajectos de aprovisionamento £3B p.a. Libertação de funcionários £300M p.a. £1B p.a. £145M p.a. £190M p.a. Saúde Defesa Transportes Poupança total prevista em 2007/08 de £20B; ~1,5% a 2% do PIB Itália Alemanha Reino Unido

17 III. Potencial impacto e implicações

18 18 ~71050 ~ ~ *Outros exemplos: 60% na Bélgica, 30% na Espanha e Suécia entre 6 e 10% **Medido pelo número de camas instaladas ***Considerando uma redução das indemnizações compensatórias e dotações de capital em virtude da redução em 15% nos custos com materiais consumidos, fornecimentos e serviços externos e pessoal nos CTT, CP, RTP e ML (base 2004) Nota 1:Valores incluem administração local e administração regional Nota 2:Assume-se custo com salários médio de euros por efectivo, e, no caso da redução de perímetro, 15% de redução líquida de custos à luz de experiências similares Fonte:Ministério da Saúde do Reino Unido; Website da Embaixada Francesa nos EUA; Ministério da Educação; Ministério da Saúde; CSMonitor Dimensão actual da administração pública Redução de perímetro Ganhos de eficiência Dimensão potencial Milhares de efectivos Poupanças potenciais até 5 B/ano (~4% do PIB), não considerando os custos de reestruturaçãoPoupanças potenciais até 5 B/ano (~4% do PIB), não considerando os custos de reestruturação Ganhos adicionais de 0,2 B/ano*** (~0,1% do PIB) caso a redução de perímetro atinja também EPsGanhos adicionais de 0,2 B/ano*** (~0,1% do PIB) caso a redução de perímetro atinja também EPs Incremento da oferta privada na saúde e educação com um impacto líquido de 0,2 B/ano Aumento do peso de escolas privadas de 12% para 25% da oferta total, à luz da experiência francesa*Aumento do peso de escolas privadas de 12% para 25% da oferta total, à luz da experiência francesa* Aumento do peso dos hospitais privados de 23% para 35% à luz da experiência do Reino Unido**Aumento do peso dos hospitais privados de 23% para 35% à luz da experiência do Reino Unido** Ganhos em virtude de programas de reorganização e racionalização tipicamente na ordem dos 20 a 25% (p.ex., ganho de ~20% em 5 anos, no Estado de Berlim) Impacto líquido de 3 a 5 B/ano ILUSTRAÇÃO DE POTENCIAIS ALAVANCAS PARA REDUZIR A DIMENSÃO DO ESTADO E RESPECTIVO IMPACTO

19 19 NÃO OBSTANTE A DIFICULDADE DE COMPARAÇÃO, ESTES VALORES APONTAM PARA UM ALINHAMENTO COM A EXPERIÊNCIA EUROPEIA (1) Amostra de países europeus com população inferior a 15 milhões de habitantes Fonte:Eurostat; Institutos nacionais de estatística: República Checa; Irlanda; Hungria; Finlândia; Ministério da Economia da Grécia; Autoridade Empregadora do Estado na Dinamarca; New Cronos; McKinsey Global Institute; OCDE; Pyramid; Census; Websites governamentais Factura salarial da Administração Pública Percentagem do PIB Funcionários públicos/população total (1) Percentagem 7,5 8,7 9,9 12,5 13,5 15,0 16,5 Portugal Alemanha França Espanha Irlanda Grécia Suécia ~-4 p.p. 2,1 2,9 3,0 3,9 5,4 6,1 6,7 Portugal ~-2 p.p. Irlanda Bélgica Dinamarca Finlândia Hungria República Checa

20 20 ILUSTRAÇÃO DE UM POTENCIAL PROGRAMA DE REDUÇÃO DO NÚMERO DE EFECTIVOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA *Employment Management Agency Fonte:Imprensa; Entrevistas Linha gerais do programa (baseado na experiência do Estado de Berlim) Privatização e outsourcing Pool de colaboradores da Administração Pública Bolsa de renovação Turnover natural Contratação Estabelecer objectivo -Definir e quantificar o objectivo de colaboradores (número e qualidade) para cada organismo/área do Estado -Identificar lacunas e excedentes por organismo/área -Criar uma agência central* para gestão das lacunas e excedentes Controlar contratação Não prolongar contratos temporários em organismos com excedentes Requerer autorização da agência para contratação de recursos externos -Permitir contratação apenas para organismos com lacunas -Preencher lacunas preferencialmente com recursos internos (da bolsa de renovação) Facilitar turnover natural Facilitar reformas antecipadas Estabelecer incentivos à saída voluntária Transferir actividades para o sector privado, garantindo a correspondente redução de efectivos Criar bolsa de renovação, apostando na renovação e flexibilidade para os colaboradores excedentários, em particular através de Programas de formação Programa de outplacement Programa de recolocação interna (dentro da Administração Pública, em organismos com necessidades de recursos) Programas de emprego temporário em empresas/organismos privados In-sourcing de actividades como forma de utilização de recursos disponíveis In-sourcing Alavancas a accionar


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