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Análise ao acórdão do Tribunal Constitucional nº353/2012 Um trabalho de: Frederico Vidigal, n.º 002092 Heraclides Silva, n.º 002112 Decisão sobre a inconstitucionalidade.

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1 Análise ao acórdão do Tribunal Constitucional nº353/2012 Um trabalho de: Frederico Vidigal, n.º Heraclides Silva, n.º Decisão sobre a inconstitucionalidade da suspensão dos subsídios de férias e de natal aos funcionários públicos, reformados e pensionistas. Disciplina: Direito da Economia Docente: Maria Eduarda Gonçalves

2 Ao abrigo da alínea f) do nº2 do art. 281º da C.R.P e do nº1 do art. 51º e art. 62º da Lei 28/82 de 15 de Novembro, um grupo de deputados vem pedir ao Tribunal Constitucional, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos arts. 21º e 25º da Lei nº 64- B/2011, de 30 de Dezembro, Lei do Orçamento de Estado para 2012.

3 Artigo 281.º (Fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade) 1 - O Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral: a) A inconstitucionalidade de quaisquer normas; b) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de acto legislativo com fundamento em violação de lei com valor reforçado; c) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com fundamento em violação do estatuto da região autónoma; d) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania com fundamento em violação dos direitos de uma região consagrados no seu estatuto. 2 - Podem requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral: (…) f) Um décimo dos Deputados à Assembleia da República;

4 Artigo 51º (Recebimento e admissão) 1. O pedido de apreciação da constitucionalidade ou da legalidade das normas jurídicas referidas nos artigos 278º e 281º da Constituição é dirigido ao presidente do Tribunal Constitucional e deve especificar, além da normas cuja apreciação se requer, as normas ou os princípios constitucionais violados. 2. Autuado pela secretaria e registado no competente livro é o requerimento concluso ao presidente do Tribunal, que decide sobre a sua admissão, sem prejuízo dos números e do artigo seguintes. 3. No caso de falta, insuficiência ou manifesta obscuridade das indicações a que se refere o n.º 1, o presidente notifica o autor do pedido para suprir as deficiências, após o que os autos lhe serão novamente conclusos para o efeito do número anterior. 4. A decisão do presidente que admite o pedido não faz precludir a possibilidade do Tribunal vir, em definitivo, a rejeitá-lo. 5. O Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerido, mas pode fazê-lo com fundamentação na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada. Artigo 62º (Prazo para admissão do pedido) 1. Os pedidos de apreciação da inconstitucionalidade ou da ilegalidade a que se referem as alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 281º da Constituição podem ser apresentados a todo o tempo. 2. É de 5 dias o prazo para a secretaria autuar e apresentar o pedido ao Presidente do Tribunal e de 10 dias o prazo para este decidir da sua admissão ou fazer uso das faculdades previstas no n.º 3 do artigo 51º e no n.º 2 do artigo 52º. 3. O prazo para o autor do pedido suprir deficiências é de 10 dias.

5 Artigo 21º (Suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal ou equivalentes) 1. Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como medida excepcional de estabilidade orçamental é suspenso o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13º e de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, cuja remuneração base mensal seja superior a As pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro, cuja remuneração base mensal seja igual ou superior a 600 e não exceda o valor de 1100 ficam sujeitas a uma redução nos subsídios ou prestações previstos no número anterior, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = ,2 × remuneração base mensal. 3. O disposto nos números anteriores abrange todas as prestações, independentemente da sua designação formal, que, directa ou indirectamente, se reconduzam ao pagamento dos subsídios a que se referem aqueles números, designadamente a título de adicionais à remuneração mensal. 4. O disposto nos n.os 1 e 2 abrange ainda os contratos de prestação de serviços celebrados com pessoas singulares ou colectivas, na modalidade de avença, com pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de uma ou duas prestações de igual montante.

6 5. O disposto no presente artigo aplica -se após terem sido efectuadas as reduções remuneratórias previstas no artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 - A/2011, de 30 de Novembro, bem como do artigo 23.º da mesma lei. 6. O disposto no presente artigo aplica -se aos subsídios de férias que as pessoas abrangidas teriam direito a receber, quer respeitem a férias vencidas no início do ano de 2012 quer respeitem a férias vencidas posteriormente, incluindo pagamentos de proporcionais por cessação ou suspensão da relação jurídica de emprego. 7. O disposto no número anterior aplica -se, com as devidas adaptações, ao subsídio de Natal. 8. O disposto no presente artigo aplica -se igualmente ao pessoal na reserva ou equiparado, quer esteja em efectividade de funções quer esteja fora de efectividade. 9. O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excepcional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.

7 Artigo 25º ( Suspensão de subsídios de férias e de Natal ou equivalentes de aposentados e reformados) 1. Durante a vigência do PAEF, como medida excepcional de estabilidade orçamental, é suspenso o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, pagos pela CGA, I. P., pelo Centro Nacional de Pensões e, directamente ou por intermédio de fundos de pensões detidos por quaisquer entidades públicas, independentemente da respectiva natureza e grau de independência ou autonomia, e empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, aos aposentados, reformados, pré –aposentados ou equiparados cuja pensão mensal seja superior a Os aposentados cuja pensão mensal seja igual ou superior a 600 e não exceda o valor de 1100 ficam sujeitos a uma redução nos subsídios ou prestações previstos no número anterior, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = ,2 × pensão mensal. 3. Durante a vigência do PAEF, como medida excepcional de estabilidade orçamental, o valor mensal das subvenções mensais, depois de actualizado por indexação às remunerações dos cargos políticos considerados no seu cálculo, é reduzido na percentagem que resultar da aplicação dos números anteriores às pensões de idêntico valor anual. 4. O disposto no presente artigo aplica -se sem prejuízo da contribuição extraordinária prevista no artigo 162.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro. 5. No caso das pensões ou subvenções pagas, directamente ou por intermédio de fundos de pensões detidos por quaisquer entidades públicas, independentemente da respectiva natureza e grau de independência ou autonomia, e empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, o montante relativo aos subsídios cujo pagamento é suspenso nos termos dos números anteriores deve ser entregue por aquelas entidades na CGA, I. P., não sendo objecto de qualquer desconto ou tributação. 6. O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excepcional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, admitindo como única excepção.

8 Suspende total ou parcialmente o pagamento dos subsídios e férias e de natal. Medidas aplicam-se pessoas ligadas ao sector público, aposentados e reformados. Terão a duração do período de vigência do PAEF.

9 Governo Português aprovou conjuntamente com o Fundo Monetário Internacional, a União Europeia e o Banco Central Europeu um memorando técnico de entendimento sobre as políticas económicas e financeiras, o qual estabelece as condições de ajuda financeira a Portugal por parte do FMI. Através do memorando Portugal ficou ao abrigo do Programa de Assistência Económica e Financeira que terá um período de vigência de três anos, 2012, 2013 e Além disso, entre o Governo Português e a União Europeia foi assinado o memorando de entendimento relativo às condicionalidades específicas de política económica, adotado com referência ao Regulamento do Conselho (UE) n.º 407/2010, de 11 de maio de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, em especial o artigo 3.º, n.º 5, do mesmo, o qual descreve as condições gerais da política económica tal como contidas na Decisão de Execução do Conselho n.º 2011/344/UE, de 17 de maio de 2011, sobre a concessão de assistência financeira a Portugal. Tais documentos impõem a adoção pelo Estado Português das medidas neles consignadas como condição do cumprimento faseado dos contratos de financiamento celebrados entre as mesmas entidades. Da leitura destes memorandos, assim como da Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 5 de maio de 2011 (publicada no Diário da República, 2.ª série, de 17 de maio de 2011), resulta que, na sequência de tal Programa, Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutural, relacionadas com as finanças públicas, a estabilidade financeira e a competitividade, as quais deverão ocorrer durante um período de três anos.

10 Estes memorandos são vinculativos para o Estado Português, na medida em que se fundamentam em instrumentos jurídicos os Tratados institutivos das entidades internacionais que neles participaram, e de que Portugal é parte, de Direito Internacional e de Direito da União Europeia. Art.8º da C.R.P, Direito Internacional 1- As normas e os princípios de direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português. 2- As normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português. 3- As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna, desde que tal se encontre estabelecido nos respectivos tratados constitutivos. 4- As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático. Artigo 122.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia 1. Sem prejuízo de quaisquer outros procedimentos previstos nos Tratados, o Conselho, sob proposta da Comissão, pode decidir, num espírito de solidariedade entre os Estados-Membros, das medidas adequadas à situação económica, nomeadamente em caso de dificuldades graves no aprovisionamento de certos produtos, designadamente no domínio da energia. 2. Sempre que um Estado-Membro se encontre em dificuldades ou sob grave ameaça de dificuldades devidas a calamidades naturais ou ocorrências excepcionais que não possa controlar, o Conselho, sob proposta da Comissão, pode, sob certas condições, conceder ajuda financeira da União ao Estado- Membro em questão. O Presidente do Conselho informará o Parlamento Europeu da decisão tomada.

11 Um grupo de deputados requereu ao Tribunal Constitucional que declarasse a inconstitucionalidade das normas do art. 21.º da LOE 2012 pelos seguintes motivos: Violação do subprincípio da protecção da confiança, dado que: No Acórdão n.º 396/2011, o TC entendeu que, apesar das reduções da LO 2011 serem significativas, não ultrapassavam os limites do sacrifício, salvaguardadas pelos seus montantes e pela sua transitoriedade;

12 Devido ao agravamento dos montantes retirados, ao alargamento do universo abrangido e ao facto de se aplicarem a todo o período em que vigore o Programa de Assistência Financeira e Económica, as suspensões de pagamento dos subsídios ultrapassam os limites de sacrifício; o critério dos limites de sacrifício só será útil se significar a protecção das expectativas dos trabalhadores com vencimentos a partir de 600 ou 1100 euros de medidas adicionais desta amplitude. Por aplicação do critério dos limites de sacrifício, devem as normas do art. 21.º da LOE 2012 serem consideradas violadoras do princípio constitucional da confiança (art. 2.º da CRP)

13 Violação do princípio da protecção da igualdade na sua dimensão de igualdade perante a repartição de encargos públicos (art. 13.º da CRP), visto que: Há uma dualidade de tratamento entre cidadãos a quem os sacrifícios são exigidos pelo Estado através de impostos e outros a quem são exigidos, para além dessa via, através da amputação significativa de partes e de direitos que integram a sua retribuição; A aplicação da medida de suspensão do pagamento penaliza excessivamente quem aufira entre 600 a 1100 euros, não se tendo em conta a condição económica e social desses indivíduos;

14 No Acórdão n.º 396/2011, o TC afirmou que (…) a situação das pessoas que auferem renumerações mais baixas é diferente da situação das que auferem remunerações mais altas sobretudo para efeitos de redução salarial, dado os efeitos negativos desta sentirem-se de forma mais intensa naqueles que auferem renumerações mais baixa do que naqueles que recebem renumerações mais altas;

15 Violação do princípio da protecção da proporcionalidade, no que concerne a operações de ponderação de bens, interesses e valores constitucionalmente tutelados, uma vez que: Este princípio não é obedecido na sua vertente da necessidade, já que o legislador dispunha de soluções alternativas globalmente menos drásticas Essas soluções alternativas poderiam comportar sacrifícios que alargariam o universo abrangido em termos de destinatários, fontes de rendimentos ou outras proveniências; Não se devia ter optado por uma medida que sacrifica um número restrito de pessoas, e sim uma que atingisse um número mais alargado;

16 O que foi dito até agora vale igualmente para as normas do art. 25.º da LOE Porém, acrescem fundamentos próprios para a declaração da sua inconstitucionalidade, que são: Violação do princípio do Estado de direito democrático, na vertente da confiança: O TC entende que, para que haja tutela da confiança dos privados, é preciso que o Estado tenha agido de um modo capaz de gerar naqueles expectativas de continuidade legítimas e justificadas, ao ponto dos privados terem planeado o seu futuro do acordo com esse comportamento, que só poderá ser descontinuado por razões de interesse público ou em ponderação com outros interesses;

17 No caso dos subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações idênticas pagas a aposentados e reformados, esses requisitos estão preenchidos; As sucessivas declarações do Governo à comunicação social contribuíram para a consolidação dessas expectativas; Esta modificação do comportamento do Estado é particularmente gravosa para os aposentados e reformados, que dificilmente conseguirão alterar os seus planos futuros;

18 Violação do princípio da igualdade: No Acórdão n.º 396/2011, o TC indicou que as reduções salariais justificavam-se porque as categorias a elas sujeitas auferirem retribuições pagas por dinheiros públicos e por estarem as reduções vinculadas à prossecução do interesse público; Na questão dos subsídios de férias e de Natal de aposentados e reformados, o último argumento anteriormente referido não se aplica porque os aposentados e reformados não podem ser identificados por um vínculo à prossecução do interesse público;

19 As retribuições das pessoas no sector público não são iguais às pensões, porque, enquanto as primeiras são cobertas pelos impostos dos contribuintes e por outras receitas, as segundas resultam de contribuições dadas aos organismos para serem geridas e depois devolvidas na forma de pensões; Se compararmos os reformados/pensionistas do sector privado com os trabalhadores do sector privado, concluímos que os primeiros recebem a respectiva pensão de acordo com o que contribuíram e os segundos estão a pagar para receber a pensão correspondente. Violação do direito à segurança social: As normas do art. 25.º da LOE 2012 restringem de forma desproporcional, o direito à segurança social de alguns portugueses;

20 Pelo que é exposto, os Deputados solicitaram ao TC que declarasse a inconstitucionalidade, com forma obrigatória geral: Do art. 21.º da LOE 2012; Do art. 25.º da LOE 2012.

21 No Relatório do Orçamento do Estado para 2012, o Governo justificou a adopção da medida de suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal a quem recebe remunerações ou pensões pelo Orçamento de Estado nos seguintes termos: Urgência da necessidade de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o profundo agravamento das finanças públicas; Indispensabilidade de assegurar o cumprimento do défice orçamental imposto pelo Programa de Assistência Económica e Financeira;

22 Prevenção de uma onerosidade social excessiva; Apoio inequívoco à execução do Programa de Assistência Económica e Financeira, demostrado pelos resultados das últimas eleições legislativas; A suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal consistir numa medida transversal sobre a despesa com pessoal; Distinção da situação dos que têm uma relação de emprego público e os restantes trabalhadores;

23 Com base nos argumentos apresentados pelo grupo de Deputado e pelo Governo, o TC considerou o seguinte: O subsídio de Natal e de férias constituem parte da renumeração anual dos trabalhadores que exercem funções públicas; A suspensão do pagamento desses subsídios corresponde a uma diminuição dos seus meios de subsistências, ocorrendo o mesmo quanto aos reformados e aposentados; Com as medidas das normas impugnadas, a repartição de sacrifícios, não se faz de igual forma entre todos os cidadãos, uma vez que recaem exclusivamente sobre quem aufere remunerações e pensões por verbas públicas;

24 A diferença do nível de remuneração entre o sector público e privado tem que ser demonstrado em face de cada tipo de actividade comparável; A alegação de maior garantia de subsistência do vínculo laboral no sector público não justifica uma maior participação nos sacrifícios, sendo que estes devem ser exigidos a quem aufere rendimentos mais elevados; É indiferente que as remunerações na Administração Pública sejam superiores às que são auferidas pelos trabalhadores do sector privado ou que estes tenham uma situação laboral mais instável;

25 Nenhum dos sacrifícios descritos tem equivalente para a generalidade dos outros cidadãos com rendimentos doutras fontes, independentemente do seu montante; O diferente tratamento a quem recebe remunerações e pensões por verbas públicas ultrapassa os limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional;

26 O TC conclui que as normas que prevêem a suspensão dos subsídios de férias e de Natal – art. 21.º e 25.º da LOE 2012 – violam o princípio da igualdade, na dimensão da igualdade dos encargos públicos, sendo as mesmas declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral. Contudo, são restringidos os efeitos dessa declaração de inconstitucionalidade, não se aplicado à suspensão dos subsídios de férias e de Natal relativos a este ano, visto a execução orçamental de 2012 já estar em curso e a declaração de inconstitucionalidade poder prejudicar o cumprimento das metas orçamentais acordadas com os parceiros internacionais.

27 A decisão do TC não foi consensual, tendo os seguintes juízes questionado o acórdão final: Carlos Pamplona de Oliveira TC não pode afirmar com segurança que há razões de excepcional interesse público que impõem uma restrição dos efeitos da sua declaração de inconstitucionalidade, fazendo essa restrição com base numa suposição; Vítor Gomes A suspensão dos subsídios no ano em curso apresenta-se como uma resposta urgente à situação de grave e extrema crise das finanças públicas, só devendo ser declarada inconstitucional na parte em que a medida excede o exercício orçamental de 2012;

28 Rui Manuel Moura Ramos a medida questionada não é excessiva Dado a necessidade de fazer face a uma situação-limite de necessidade grave e extrema que envolve o risco de cessação de pagamentos por parte do Estado português, a medida questionada não é excessiva, ainda que a mesma não valha para futuros exercícios orçamentais por ser de duvidosa legitimidade constitucional no que respeita ao princípio da proporcionalidade; Maria Lúcia Amaral O TC não está em condições de conhecer as medidas legislativas alternativas que fossem igualmente eficazes para a realização do fim pretendido e menos lesivas dos direitos das pessoas, assim como não dispõe de nenhuma evidência que permita comparar o grau de sacrifício exigido aos afectados por estas medidas e o grau de sacrifício sofrido pelos outros na actual conjuntura;


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