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Bolsa Família nas Manchetes

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Apresentação em tema: "Bolsa Família nas Manchetes"— Transcrição da apresentação:

1 Bolsa Família nas Manchetes
Uma Análise do Tratamento da Mídia sobre os Programas de Transferência Condicionada de Renda no Brasil Kathy Lindert & Vanina Vincensini, Banco Mundial Dezembro 2010

2 As Origens de uma “Revolução Silenciosa” na Política Social – 1997
Países com Programas TCR O país de Bangladesh desenvolveu esquemas similiares para a Alimentação ao memso momento. Os Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR) Emergiram primeiramente a nível municipal no Brasil in 1995, Se espalhando pelo Mexico em 1997….

3 Exportando a marca “TCR” pelo Mundo…
A expansão do modelo de Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR) no Mundo Países com Programas TCR Exportando a marca “TCR” pelo Mundo…

4 Mais de 40 países estão implementando programas de TCR no mundo
Com esta “Revolução Silenciosa,” o Bolsa Família provocou um efeito transformador nas políticas sociais (1) Mais de 40 países estão implementando programas de TCR no mundo Muitos países olham para o Brasil, para aprender com sua experiência: Escala: O mais amplo programa TCR no mundo Técnico: Implementado com sucesso em um contexto decentralizado (forte desenho, implementação, fiscalização/monitoramento) Impacto: E com importantes impactos na desigualdade e na pobreza

5 Com esta “Revolução Silenciosa,” o Bolsa Família provocou um efeito transformador nas políticas sociais (2) A comunidade internacional está também interessada em entender o lado político dessa “Revolução Silenciosa” nas políticas sociais: Quais foram os debates públicos sobre esta transformação na política social? Como estes debates se desempenharam na imprensa? Quais aspectos dos programas de TCR receberam maior atenção? Como o Governo respondeu? Qual foi a estratégia de comunicação?

6 Metodologia para a Análise de Mídia: Resumo
Unidade de Análise = Artigos de Jornais, Cobrindo 2 períodos em 6 anos Período “Pre-PBF” (Bolsa Escola) Período do Programa Bolsa Família Catalogamos os artigos usando “mecanismos de busca” de 6 jornais: Número de materiais de jornais “Com foco em TCRs:” 1,991 Artigos Número total de Materiais identificados 6,531 Artigos de 6 Jornais Unit of analysis = the printed press Newspaper articles (reports, briefs, interviews, opinion columns) Excludes other important media (radio, television, internet) Non-random sample of newspapers that were chosen on basis of: “Representing” national and different regions of country (middle, northeast, south) Constraints of time and data access: these were the ones with accessible search engines Important to note that the press in Brazil is independent, in the sense that it is not Government-owned or officially sponsored by any political party. Study period: 6 years, two social policy eras: Pre-BFP Era ( ): 4 pre-reform programs Bolsa Familia Era ( ) Sample of six newspapers 3 national, 3 state/regional Use search engines to identify all articles that mention CCTs across study period Basic methodology: catalogue articles into database Read and classify all articles into database (types of articles, key variables) Study patterns using quantitative and qualitative means Número de materiais de jornais “Com apenas uma menção de TCRs:” 4,540 Artigos

7 Base de Dados dos Artigos dos Jornais Variáveis de Identificação:
Metodologia para a Análise de Mídia: Base de Dados & Variáveis da Análise Base de Dados dos Artigos dos Jornais (>6500 artigos) Variáveis de Identificação: Visibilidade Informes Tipo de artigo Contexto Temas Chave do desenho e da Implementação “Tom” dos artigos Basic identification variables: Date of article, newspaper, size & weight of article (length, placement, visuals), type of article (focused or mere-mention), nature of article (reporting, editorial, opinion, interview, brief), name of CCT program mentioned, etc... Contextual Variables: Other topics addressed in article (elections, public expenditures, education, poverty, etc.), mention of similar programs in other countries (Mexico, other-LAC, ROW), mention of international donors or organizations, etc... Perceptions Variables: Overall disposition / Tone (see next slides) Types of informants (CCT beneficiary, politician, Brazilian researcher, CCT program manager or coordinator, international researcher / organization, etc.) Acknowledgement of whether tone of journalist clearly differs from tone of informants Headlines and interesting quotes for qualitative analysis (qualitative section of database) Mention of perceived political use of CCTs Mention of perceived role of CCTs in social policy

8 Base de Dados da Mídia: Metodologia para o Variável “Tom”
Codificando a Variável “Tom” : Categorias do “Tom” dos Artigos Percepção do Conceito dos Programas TCR Percepção da Implementação Dos programas TCR “Tom Geral” Dos Artigos da Imprensa Sem Tom = 0 Indefinido Indefinido Indefinido (para info. somente) Tom Favorável = 1 Favorável Favorável Favorável Tone Variable: “What is the take away message on CCTs that the average reader will keep in mind after reading the entire article?” Not tone of single quote, or headline Whole article Inherently subjective: But biases reduced by fact that all articles were read and coded by one person Database Researcher is: Fluent in Portuguese Politically independent (not Brazilian but strong enough familiarity with Brazil) Technically independent (not MDS or WB staff member) Tom Ambíguo = 2 Favorável Critico Favorável com Limitações Tom Desfavorável = 3 Crítico Crítico Desfavorável

9 5 Mensagens Gerais do Estudo: Visibilidade, Tom
“Percepções Gerais” da Mídia sobre os Programas: Quanto a cobertura da imprensa (quantos artigos)? Como favoráveis ou desfavoráveis tem sido o tratamento da imprensa dos programas de TCR (tom)? 5 mensagens gerais do estudo: Alta visibilidade dos Programas de TCR na imprensa Aval geral da imprensa brasileira para o conceito dos Programas de TCR “Dilema da Ampliação Rápida” Inter-Ações Técnicas (a cobertura da imprensa refleta desafios e avanços na implementação) Inter-Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições) Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)

10 Mensagem 1: Alta Visibilidade
Cobertura da Imprensa e Cobertura dos beneficiários dos Programas TCRs Lançamento do PBF Cobertura dos beneficiários milhões de famílias Cobertura Da imprensa número de artigos Substantial & Increasing Coverage (saturation by 2006): 6,531 articles over total period (only 6 newspapers!) Almost twice as many articles in BFP era Increased to 2,172 articles in 2006 – averaging an article every day in each newspaper! Período “Pre-PBF” Período do PBF Implicações para os gerentes dos programas TCRs: Importância de uma estratégia clara de relações públicas, para compartilhar informações sobre o Programa e para responder às perguntas da imprensa e do público.

11 Mensagem 2: Aval Geral da mídia sobre o Conceito dos Programas de TCR
Poucos artigos criticaram o conceito geral do instrumento política social dos programas TCR … Apesar da mídia levantar preocupações sobre os aspectos da implementação Overall, most articles endorse the general concept of CCTs as a social policy instrument in Brazil (very few completely “critical” of the social policy instrument). However, a significant share of articles do emphasize concerns about implementation (ambiguous category = positive about concept, with concerns about implementation). Implicações para gerentes dos programas TCRs: Comunicações sobre o conceito do instrumento social é crucial. A transparência sobre aspectos de implementação também é importante.

12 Mensagem 3: “Dilema da Ampliação Rápida”
Média de índice de "tom“ dos artigos de imprensa, por ano Tom Mais Critico Lançamento do PBF 2004 = Ano de transição Rapid expansion of program coverage (“scaling up”) carries both benefits and risks. On the one hand, rapid program coverage can be viewed as being responsive to social and political mandates. On the other hand, expansion also requires mature operating systems that are not always fully-functional in the early stages of implementation. The press will “pick up” on perceived weaknesses with increased visibility. A expansão rápida do PBF Período “Pre-PBF” Período do PBF Implicações para gerentes dos programas: Os governos precisam considerar o “equilíbrio” entre as pressões para uma rápida expansão, com a realidade da capacidade de implementação (registros, sistemas de pagamentos, etc.)

13 Mensagem 4: Inter-Ações Técnicas
Melhoria dos Sistemas Operacionais Ano de Transição Press treatment of CCTs does reflect both technical strengths and perceived weaknesses of the program. The press will report on perceived technical weaknesses with increased scrutiny and criticism. Example: in 2004, which was a transition year for the Bolsa Familia Program, the press picked up on perceived weaknesses in monitoring and oversight of the program. This critique gained momentum in September and October of that year, with a spate of articles following a well-publicized Sunday evening TV news show (Fantastico on the Globo Network) that used investigative journalism techniques to raise questions about monitoring and oversight of the program. A surge of critical articles “hit the headlines,” raising concerns about the quality of management and implementation of the program. The “tone score” for media articles increased that year, reflecting higher level of criticism of the program and its implementation. However, the tone of media coverage also becomes more favorable when the Government makes improvements in implementation quality. Example: Media tone towards the BFP became more favorable in 2005, as implementation systems improved. The Government took serious steps to improve program operations, monitoring and oversight, launching the “oversight network” (rede de fiscalizacao), initiating a national recertification of all beneficiaries, and reinstating the monitoring of conditionalities. As these improvements were instituted, media tone towards the program improved. Implicações para gerentes dos programas: A imprensa reflete tanto desafios como avanços na implementação do programa. Este "ciclo virtuoso“ de “responabilização” tanto na imprensa quanto no Governo infere que a qualidade do programa é importante para se ter o apoio do público. Em outras palavras, “o que funciona tecnicamente, funciona politicamente” (e, inversamente, a fraqueza técnica pode trazer desafios políticos)

14 Mensagem 5: Inter-Ação Política
Média de índice de "tom“ dos artigos de imprensa Tom Mais Critico 3o Ano FHC 4o Ano FHC 1o Ano Lula 2o Ano Lula 3o Ano Lula 4o Ano Lula Eleição Eleição Eleição As with all flagship social programs, elections bring increased scrutiny. The findings do suggest a spike in press attention to CCTs before each election in Brazil. This pattern of increased scrutiny is independent of program (pre-BFP or BFP) or political regime (it affected governments on both ends of the political spectrum). Período “Bolsa Escola” Período do PBF, Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro-chefe (independente de programa ou do partido politico). Transparência nas relações públicas é importante. As medidas pre-eleitorais, tais como limites da inscrição de novos beneficiários são passos importantes para reduzir percepções de clientelismo ou da politização do programa.

15 Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs
5 Mensagens Temáticas : Cobertura da Mídia sobre questões de Desenho e implementação Percepções da mídia sobre o lado técnica dos programas TCR: Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia? Quais eram os “sabores do debate” acerca dessos temas? 5 mensagens temáticas do estudo: Desafios sequenciais das políticas sociais (aspectos da primeira-geração & da segunda geração) A focalização e as percepções da “justiça social” Percepções de falta de fiscalização de fraude & erros = desafio político nos programas sociais “carro chefe” As condicionalidades podem conferir credibilidade política nos programas de transferências de renda ... Mas precisam ser monitoradas Percepções de “Assistencialismo,” e as chamadas “Portas de saida” Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)

16 Base de Dados da Mídia: Amostragem para análise de temas técnicas
Artigos Focados em Programas de TCR: % do total de Artigos Numero total de Artigos Sub-Amostra Temática %)* Focalização, Cadastro, pagamentos 44% 875 174 Fraude, Erros & Fiscalização 25% 494 197 Condicionalidades 24% 483 193 In order to better understand the “flavor” of the debate in the press, we sought to further analyze the nature of the debate in press articles around the following topics: (a) targeting, registry and payments; (b) fraud and fraud controls; (c) conditionalities; and (d) the related topics of “transfer dependency” (assistencialismo) and graduation (“exit doors”). To keep this deeper analysis more manageable, we selected a random sub-sample of “focused articles” for further analysis. To allow for adequate sub-sample size, we randomly selected 40% of all “focused articles” for the additional qualitative analysis (20% for articles mentioning issues on targeting, registry and payments due to the large number of articles on this theme). Assistencialismo 11% 219 88 Agenda da “Graduação” e Portas de Saida 9% 184 73 * Sub-amostra de 20% para artigos sobre Focalização,Cadastro, Pagamentos

17 Mensagem 6: Sequencia nos Aspectos do Desenho e da Implementação
Quais aspectos ganham maior atenção da mídia? Sequencia: Aspectos da Primeira e Segunda Geração Which design and implementation topics get the most attention in the press? Overall, the issues of targeting/registry/payments, as well as coverage of the program, received the most attention in the press. This is followed by issues of “fraud controls” (erros e fiscalizacao) and “conditionalities.” Sequencing and evolution: Press coverage has mirrored the expected evolution of “first generation” and “second generation” challenges for social policy design and implementation: First generation issues: targeting and coverage. “Getting the right people into the program and getting them paid.” Intermediate issues: Pretty quickly, attention then turns to the issues of “oversight and controls” – to reduce fraud and errors and ensure transparency and accountability Second-generation issues: As these first and intermediate aspects become systematized in program operations, public debate around social policy almost inevitably turns to the issues of “transfer dependency” and “graduation,” reflecting concerns about “how long will these people rely on benefits?” Implicações para praticantes: Os gerentes de programas devem centrar-se em primeiro lugar em “Garantir que as pessoas certas entrar no programa” e em “operacionalizar o programa” (arquitetura básica). Mais tarde, eles terão de enfrentar as pressões inevitáveis para enfrentar as questões da segunda geração tais como as “portas de saida”

18 Mensagem 7a: Focalização
Qual assunto ganha mais atenção da mídia? OU, uma família não-pobre recebendo os benefícios do programa? (Erros de Inclusão) Uma família pobre sem benefícios? (Erros de Exclusão)

19 Mensagem 7b: Focalização
Erros de Inclusão recebem mais cobertura da mídia Programas Sociais no Brasil: Distribuição de benefícios, por quintil Apesar do fato que o PBF é muito bem focalizado aos pobres (baixo erros de inclusão) The focus on errors of inclusion could be explained by several factors: First, as the program became more universal in coverage of the poor, errors of exclusion became smaller. Media attention to the issue of program coverage was higher in the earlier period before the program expanded rapidly. Second, media focus on errors of inclusion could reflect perceptions of a high degree of leakages in the program. However, as shown in the Houshoeld Survey - PNAD 2004 (and subsequently in the PNAD 2006), targeting accuracy for the Bolsa Familia Program is quite impressive, with 73% of benefits going to the poorest quintile and another 21% of benefits going to those in the next poorest quintile. These household survey data also show that zero percent of benefits are received by those in the richest quintile of the population and only one percent of benefits were received by those in the next richest (fourth) quintile. In other words, actual leakages to the elite are empirically insignificant. Third, the media’s focus on errors of inclusion could reflect society preferences for narrow and accurate targeting – and perceptions of social justice. There is some corroborating evidence for this hypothesis. Data from the World Values Survey portrays a widespread belief by the majority (76%) of the population that people are poor due to the fault of an “unjust society.” So, when the public perceives that “non-deserving,” non-poor people are benefitting from CCTs, this could strike a negative chord of “injustice” in society – with the media’s coverage as a reflection of those indignations. Second, this societal “preference” for “narrow” and “fairly applied” (accurate) targeting is also corroborated in a study by de Janvry et. al. (2006) which found that, controlling for other factors, perceptions of targeting accuracy do matter for politics: incumbent mayors were more likely to be re-elected in municipalities with lower perceived errors of inclusion (and those with higher perceived errors of inclusion were less likely to be re-elected). Perceived errors of exclusion did not generate political costs for incumbent mayors. Hence, the media’s higher attention to errors of inclusion could reflect society’s preference for narrow targeting and perceptions of fairness. Implicações para Gerentes dos Programas TCR: Percepções de justiça social varia de país para país. Percepções de um tratamento equitativo na aplicação dos critérios de elegibilidade influenciar a opinião pública e a credibilidade do programa

20 Mensagem 8: O desafio político das percepções de fraudes e erros
Frequência e tom de artigos de imprensa sobre fraudes e erros Tom Mais Critico 2004 = Ano de transição Do PBF O Governo adota iniciativas de reforçar o Cadastro, sistematizar a rede de fiscalização e reduzir os erros Pre-BFP (Bolsa Escola) Programa Bolsa Familia Implicações para os Praticantes: Todos os programas sofrem um certo grau de erros e fraudes. O desafio é desenvolver sistemas que os minimizem. Se a mídia percebe irregularidades, ela irá publicar esses “escândalos” com alta visibilidade. Entretanto, O tom da mídia melhora quando o governo toma medidas concretas, credíveis e transparentes para sistematizar a fiscalização.

21 Mensagem #9: O Papel político das condicionalidades
O debate na imprensa sugere a importancia das condicionalidades para: Impactos estructurais Incentivos Reduzir o “assistencialismo” (papel politico) … Mas as condicionalidades precisam ser monitoradas para manter a credibilidade. Implicações para os Gerentes dos Programas: Alem dos impactos estructurais, as condicionalidades podem aumentar a credibilidade dos programas de transferências de renda. O monitoreo das condicionalidades também é importante para sustentar o apoio político.

22 Mensagem 10a: O avanco da “Agenda de Graduação” no Foco da Mídia
Desafio de 2a Geração Para programas TCR Implicações para praticantes: Eventualmente, os gerentes de programa terá que enfrentar preocupações de “dependência na transferência” e a necessidade de promover estratégias de graduação (as chamadas “portas de saida”)

23 Mensagem10b: O que significam as “portas de saída” no debate na imprensa brasiliera?
O debate enfatiza os investimentos estruturais para promover a graduação da pobreza… O debate não enfatiza tanto os “limites da duração de tempo” dos benefícios para forçar a graduação do programa Implicações para gerentes dos programas: A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programa implica agendas distintas para a política social Estas perspectivas são diferentes entre países, refletindo as percepção de cada sociedade sobre a pobreza e a justiça social.

24 “Percepções favoraveis” “Percepções desfavoraveis”
Principais conclusões do estudo : “O que funciona tecnicamente, funciona politicamente” A qualidade da implementação é importante para o apoio público do programa “Percepções favoraveis” Cobertura do Programa Qualidade de sistemas operacionais A fiscalização sistematizada A focalização e percepções de justiça Condicionalidades… quando monitoreadas (papel político) “Portas de saída” para promover a graduação da pobreza “Percepções desfavoraveis” Percepções de fraudes & erros ou falta de fiscalização Deficiências percebidas nos sistemas operacionais (como o cadastro) Falta de monitoramento das condicionalidades Percepções de “assistencialismo Note that we do not claim that the Media drives public opinion, rather it probably both reflects and contributes to the debates in society. O Balanço das Percepções do Público Debate na Mídia

25 Pró-atividade e & transparência do Governo Debate Público Vibrante
Principais conclusões do estudo : Círculo virtuoso de responsabilização social– Interação do Debate Público & da Política Social Círculo virtuoso de responsabilização social Pró-atividade e & transparência do Governo sobre desafios e avanços Debate Público Vibrante (A imprensa livre, o público, os acadêmicos, etc.) 1. A mídia vai enfatizar os desafios percebidos na implementação do programa... e com maior escrutínio durante os períodos de eleções (interação política) Note that we do not claim that the Media drives public opinion, rather it probably both reflects and contributes to the debates in society. A key ingredient for this, however, is indeed the existence of an active, independent and free press. This ingredient is not present in all countries. 2. No entanto, a mídia também relatará favoravelmente os avanços do governo para melhorar a qualidade da implementação (interação técnica)

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27 HOMENAGEM Este artigo é dedicado à memória de Rosani Cunha, ex-Secretária Nacional de Renda de Cidadania Uma profissional dedicada, Rosani claramente entendia a importância da qualidade em gerênciar e implementar o programa, tanto para gerar impactos na pobreza como para gerar p apoio público para sua sustentabilidade. O seu legado se preservou com contribuições ao Programa Bolsa Família para melhorar as vidas de mais de 50 milhões de brasileiros – e as vidas de incontáveis famílias pobres que se beneficiam de programas de transferências condiciondadas de renda similares em mais de 40 países no mundo. The findings of this research study are presented in: “Social Policy, Perceptions and the Press: An Analysis of the Media’s Treatment of Conditional Cash Transfers in Brazil,” by Kathy Lindert and Vanina Vincencini (December 2010). World Bank Social Protection Working Paper No The findings are largely descriptive – based on the readings of the texts in the publish press. Data collection (construction of the media database of articles on conditional cash transfers) and analysis for this paper was conducted in , while the authors were based in Brazil. The findings of this study were presented to, and discussed with, the Minister and officials from Brazil’s Ministry of Social Development, as well as the broader Social Cabinet in a series of meetings in March We greatly appreciate their feedback and insights into the findings. That same month, we also presented the preliminary findings of the study to journalists from the Brazilian press. Due to the time demands of job changes for both authors, the finalization of the report was delayed until In the interim, the authors presented the findings on numerous occasions to practitioners of social programs from countries around the world. The feedback and comments received in all of these discussions were highly appreciated. We would also like to thank peer reviewers Mauro Azeredo, Harold Alderman, Margaret Grosh, Helena Ribe, Ian Walker, and Cezar Zucco for their insightful suggestions on earlier drafts. This study has no links to the World Bank’s direct engagement with the Bolsa Família Program, or the Bolsa Família Program itself. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this presentation entirely those of the authors and do not necessarily represent the opinions of the World Bank, its Board of Directors, or the countries it represents. The findings of this study are also complemented by a technical companion paper on “The Nuts and Bolsa of Brazil’s Bolsa Familia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context,” by Kathy Lindert et. al. (May 2007). World Bank Social Protection Working Paper No


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