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FINANÇAS PÚBLICAS Escolha Pública e Processo Político.

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1 FINANÇAS PÚBLICAS Escolha Pública e Processo Político

2 2 A Escola da Public Choice (Escolha Pública) A escolha pública é um ramo da teoria econômica em que os conceitos da economia de mercado (preços, restrições, maximização) são aplicados à política e aos serviços públicos. economia de mercadopolítica Na escolha pública, um político é visto como mais um agente que tem como objetivo maximizar o seu bem-estar, e não como um servidor altruísta dos interesses do público em geral.

3 3 A Escola da Public Choice (Escolha Pública) A teoria da escolha pública pode ser definida como a aplicação da análise econômica a tomada de decisões políticas que incluem a teoria do Estado, regras de votação, comportamento do eleitor, partidos políticos e regulação.

4 4 A Escola da Public Choice (Escolha Pública) Segundo Medema & Mercuro (1997, p.84), a public choice constitui-se numa abordagem da Law & Economics que se concentra predominantemente sobre a criação e implementação das leis que correm principalmente através do processo político.

5 5 Bibliografia Recomendada

6 6 Economia Constitucional

7 7 Principais Autores - economia constitucional [James Buchanan & Gordon Tullock – George Mason University] – O Cálculo do Consenso

8 8 Principais Autores - Teoria Econômica da Democracia [Antony Downs, Kennett Arrow] - Teoria econômica dos Grupos de Pressão [Mancur Olson – University of Maryland] – A Lógica da Ação Coletiva.

9 9 A Escola da Public Choice (Escolha Pública) A teoria da escolha pública pode ser definida como a aplicação da análise econômica a tomada de decisões políticas que incluem a teoria do Estado, regras de votação, comportamento do eleitor, partidos políticos, regulação.

10 10 Public Choice Theory Principais idéias: Abordagem econômica aplicada à politica Racionalidade dos agentes politicos; Abordagens: Normativa: James Buchanan & Gordon Tullock Positiva: Mancur Olson e Antony Downs

11 11 Public Choice Theory Principais teorias: - comitês e eleições: Ducan Black (1948, 1958); - democracia: Antony Downs (1958) - rent-seeking: Gordon Tullock (1967), Anne Krueger (1974) e Richard Posner (1975); - burocracia: Niskanen (1971) - paradoxo do voto: Arrow (1951) - economia constitucional: Buchanan & Tullock

12 O processo de votação

13 13 Questões A determinação orçamentária envolve muito mais um processo político do que um processo de mercado. O objetivo desta aula é examinar este processo político.

14 14 Questões Como podem ser expressas e implementadas as preferências dos eleitores sobre bens públicos quando o processo de negociação é custoso e envolvem um grande número de participantes?

15 15 Questões As preferências individuais precisam ser traduzidas em decisões orçamentárias através de um processo político que envolva as preferências de cada um, reveladas através do voto, e a atuação daqueles partidos políticos ou líderes a quem foi delegada a decisão final.

16 16 Regras de Votação O enfoque moderno de democracia é consenso geral de que cada pessoa seja da um voto. As opiniões de todos os cidadãos devem ter o mesmo peso. Um outro ponto é a escolha da regra de votação. A regra usada mais comumente é a da maioria simples. Mas também pode ser usada a regra da maioria qualificada.

17 17 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano O eleitor mediano é aquele que opta por uma quantidade que está na média das preferências do grupo. Ou dito de outra forma, num tema em que em que as preferências estão distribuídas entre uma quantidade mínima e uma quantidade máxima, o número de eleitores que preferem quantidades menores do bem público que o eleitor mediano é igual ao número do que preferem quantidades maiores.

18 18 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano Eleitor AEleitor CEleitor B Q1 Q2Q3 Eleitor Mediano

19 19 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano Q1 x Q2 - B e C votam em Q2 Q2 x Q3 – A e B votam em Q2 Numa democracia representativa, na qual os eleitores escolhem representantes, o teorema do eleitor mediano explica por que, no caso de dois candidatos (ou partidos) e supondo que todos votem, será eleito aquele com a proposta mais próxima das preferências do eleitor mediano e ambos tenderão a desenhar plataformas políticas similares.

20 20 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano Caso seja aplicada a regra da maioria o eleitor mediano será o vencedor como veremos abaixo. Suponha que deva ser escolhido um dentre três níveis de atividade orçamentária: A (alto); B(médio) e c (baixo). Supomos que existam somente 3 eleitores: X, Y e Z. O custo dos serviços é igualmente dividido entre os três.

21 21 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano Supomos que as preferências dos eleitores seja a seguinte: XYZ 1ACB 2BBC 3CAA

22 22 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano Desde que estão envolvidas mais de duas opções, devemos votá-las aos pares: A x B - B vence B x C - B vence A x C seguindo C x B ou C x B seguido de B x A – B vencerá de todas as maneiras.

23 23 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano O eleitor Z, que prefere a alternativa mediana, configura o que denominamos de eleitor mediano e é o vencedor. Este modelo simples de sistema de votação é o tipicamente usado na elaboração de tomada de decisões fiscais.

24 24 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano O teorema do eleitor mediano estabelece que, nas condições especificadas pelo modelo, o resultado de uma eleição majoritária será a preferência do eleitor mediano.

25 25 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano Aplicado a uma democracia representativa, na qual os eleitores escolhem representantes, o teorema do eleitor mediano explica por que, no caso de dois candidatos (ou partidos) e supondo que todos votem, será eleito aquele com uma proposta mais próxima das preferências do eleitor mediano (median voter strategy) e ambos irão desenhar plataformas similares. O candidato (ou partido) mais próximo do eleitor mediano estará mais próximo do ótimo de mais da metade do eleitorado.

26 26 Regra da Maioria e o Eleitor Mediano Antony Downs (1958), demonstra que numa distribuição de votantes unimodal e assumindo um espaço ideológico unidimensional no eixo esquerda-direita, existe uma tendência de convergência ao centro dos partidos que competem pelo poder, especialmente em sistemas eleitorais majoritários (que favorecem o bipartidarismo) e com uma ampla classe média, em geral possicionada no centro do espectro ideológico.

27 Paradoxo de Arrow (1951)

28 28 Paradoxo de Arrow (1951) O paradoxo do voto é um conceito fundamental para entender o funcionamento dos processos de votação nas instituições democráticas, sendo particularmente útil no estudo do funcionamento do Legislativo e de suas comissões.

29 29 Paradoxo de Arrow (1951) O paradoxo de Arrow (1951) também chamando de paradoxo do voto, foi descoberto pelo matemático francês Marquês de Condorcet, no século XVIII, que demonstrou que numa decisão entre mais de duas opções, um processo de escolha entre pares de alternativas nem sempre resulta na opção preferida pelo grupo.

30 30 Paradoxo de Arrow (1951) Supomos que as preferências dos eleitores seja a seguinte: XYZ 1ACB 2BAC 3CBA

31 31 Paradoxo de Arrow (1951) Aqui, o resultado final depende da seqüência em que as opções são confrontadas. A X B - A vence C X A - C vence B X C – B vence

32 32 Paradoxo de Arrow (1951) O paradoxo consiste que em A vence B, C vence A e B vence C. O resultado é inconsistente. Não existe uma preferência definida no grupo dos três legisladores, e a ordem de preferências majoritárias é cíclica.

33 33 Paradoxo de Arrow (1951) O paradoxo do voto mostra que, existindo mais de duas alternativas, a escolha entre pares de opções não assegura que alguma das opções descartada não seja preferida pela maioria àquela que foi finalmente escolhida utilizando a regra da maioria.

34 34 Paradoxo de Arrow (1951) Arrow (1951) demonstrou que, sendo pelo menos três opções entre as quais realizar uma escolha, não existe nenhum sistema de votação baseado no critério da maioria que atenda ao mesmo tempo determinadas condições consideradas razoáveis, e que permita eliminar o paradoxo do voto e garanta que a decisão coletiva da sociedade seja efetivamente a opção que proporciona maior satisfação e bem-estar ao conjunto da sociedade.

35 35 Paradoxo de Arrow (1951) O paradoxo do voto demonstra que a ordem das votações afeta o resultado. Essa observação nos conduz a afirmação de quem detém grande poder aquele que decide as matérias a serem votadas e sua ordem de apreciação pelo plenário, haja vista sua possibilidade de influenciar o resultado final. É o chamado poder de agenda. Ter poder de agenda é lograr definir a ordem em que diferentes matérias são votadas no Legislativo.

36 Logrolling (Troca de Votos)

37 37 Logrolling (Troca de Votos) A expressão logrolling (troca de votos) designa o intercâmbio de votos (vote trade) entre os legisladores para a aprovação de diferentes leis. Trata-se das negociações por leis e emendas, frequentes na maioria dos sistemas democráticos, cujo objetivo é que todos os integrantes da negociação fiquem satisfeitos com o resultado. O intercâmbio de votos é possível visto que os legisladores têm diferentes intensidades de preferência pelas leis apresentadas.

38 38 Logrolling (Troca de Votos) O termo logrolling simboliza a prática de incluir em um item na legislação uma série de proposições, cada uma das quais seja importante para um certo número de legisladores, de forma a assegurar que todos votem favoravelmente a medida. Ele pode também ser usado num contexto mais geral como troca de favores ou de influências.

39 39 Logrolling (Troca de Votos) O procedimento de logrolling pode ser entendido como um mecanismo propício para assegurar as limitações da regra da maioria explicitadas no paradoxo do voto, e para encontrar soluções à dificuldade de obter decisões ótimas em âmbitos coletivos, na presença de preferências individuais com diferente intensidade.

40 40 Logrolling (Troca de Votos) Buchanan e Tullock (1962 – Calculus of Consent) introduziram a discussão acerca desta prática no legislativo. A questão que se coloca é se o saldo final das leis aprovadas no Congresso, mediante negociações e barganhas entre os políticos, é positivo ou negativo para a sociedade?

41 41 Logrolling (Troca de Votos) - supomos que, para três legisladores (1, 2 e 3) temos as respectivas expectativas de retorno (payoff) em ganhos sociais pela aprovação dos projetos A e B, identificando diferente intensidade de preferência. Sendo o quórum para aprovação dos projetos de maioria simples, se os três legisladores votarem pela sua ordem de preferência, nenhum projeto será aprovado.

42 42 Logrolling (Troca de Votos) Se os legisladores 1 e 2 puderem negociar seus votos, pactuando uma troca mútua (logrolling), de tal forma que tanto A como B sejam aprovados. Sendo certo que nesse exemplo o máximo de bem-estar social a ser alcançado soma 3 (5-1-1), há um ganho social pela aprovação das duas medidas, e podemos afirmar que o logrolling teve um saldo social positivo.

43 43 Logrolling (Troca de Votos) Legislador Projetos AB

44 44 Logrolling (Troca de Votos) O retorno social esperado poderia ser negativo se substituíssemos o payoff (-1) por (-3). Nesse caso, o processo de logrolling também aprovaria os dois projetos, mas haveria uma perda social e não um ganho (logrolling com saldo negativo).

45 45 Logrolling (Troca de Votos) Legislador Projetos AB

46 46 Logrolling (Troca de Votos) Resumindo: logrolling é a negociação de votos no âmbito parlamentar para garantir a aprovação de projetos de lei, em função da escala de preferências dos legisladores.

47 47 Logrolling (Troca de Votos) O principal objetivo da literatura especializada em logrolling é determinar o ganho social proporcionado pela negociação de votos entre os políticos.

48 48 Logrolling (Troca de Votos) Na ocorrência da regra da unaniminidade, somente é possível logrolling quando os projetos iniciais apresentados são modificados até cada legislador identificar algum benefício de acordo com sua própria escala de preferência. A negociação evidencia que existem distintos graus de preferências dos legisladores.

49 49 Logrolling (Troca de Votos) Colleman (1966) demonstrou que o cômputo final de logrolling é um resultado que se aproxima a um ótimo de Pareto, qual seja, o ponto de maximização de ganhos por negociação; ou seja, os parlamentares negociam votos em projetos que não rejeitam radicalmente com vias à obtenção de quórum para aprovação das questões que lhe são cruciais.

50 50 Logrolling (Troca de Votos) O ponto de equilíbrio na troca de votos é a maximização do ganho para todos os legisladores, acontece quando o custo de votar determinada medida iguala o benefício esperado pela aprovação da opção mais intensamente preferida. Assim, o bem-estar social é otimizado pela combinação da regra da maioria com logrolling.

51 51 Logrolling (Troca de Votos) A existência de logrolling abre a possibilidade para que as minorias, se representadas no legislativo, encontrem, mediante negociações, espaço para aprovação de seus projetos.

52 52 Logrolling e a instabilidade das maiorias A literatura sobre escolhas públicas aborda o tema de logrolling correlacionado com a maior ou menor estabilidade das coalizões majoritárias no Congresso, de tal forma que alguns dos resultados indesejáveis decorrentes desse comportamento (acordos não cumpridos e resultado social líquido negativo) são relacionados com a instabilidade das maiorias.

53 53 Logrolling e a instabilidade das maiorias Neste sentido, busca-se identificar mecanismos capazes de proporcionar maior estabilidade às maiorias legislativas, com a finalidade de prover melhorias no bem-estar social através do processo legislativo.

54 54 Logrolling e a instabilidade das maiorias A ocultação das verdadeiras preferências e a desistência de alguma das partes pactuantes de um acordo podem impedir de atingir um equilíbrio de Pareto ótimo.

55 55 Logrolling e a instabilidade das maiorias Um legislador pode se manifestar contrário a uma lei com a qual concorda, para negociar a aprovação de uma outra. Nesse caso, uma vez que tenha sido aprovada a primeira lei, conseguiria aprovar uma segunda lei que o beneficie. Contudo, a desistência de um dos legisladores pode acontecer antes de aprovada a última lei que faz parte do acordo. Essa possibilidade aumenta com o número de legisladores intervenientes, porque cada voto é menos decisivo. A possibilidade de quebra do acordo resulta, teoricamente, da aplicação da regra da maioria.

56 56 Logrolling e a instabilidade das maiorias Se os legisladores (1) e (2) firmarem um acordo, e o legislador 3 oferecer seu voto a um dos outros dois, por exemplo, o legislador (2) para evitar a aprovação das duas leis com as quais discorda em igual grau, temos que o acordo entre os legisladores (1) e (2) seria desfeito pelo último.

57 57 Logrolling e a instabilidade das maiorias Do mesmo modo, o legislador (1) pode oferecer seu apoio ao legislador (3), como forma de impedir a aprovação do projeto (B). Nessa situação, o resultado seria favorável a uma minoria, o legislador (3), que veria contemplada sua rejeição aos dois projetos. O saldo é uma perda social.

58 58 Logrolling (Troca de Votos) Legislador Projetos AB

59 59 Logrolling e a instabilidade das maiorias A partir do ponto anterior, todo o processo pode começar novamente gerando maiorias cíclicas Os ciclos ocorrem sempre que uma nova proposta se revela mais interessante que a anterior e portanto, novas alianças são pactuadas.

60 60 Logrolling e a instabilidade das maiorias Deste modo, vemos que, os benefícios de uma negociação parlamentar para aprovação de uma proposta num ambiente de instabilidade política podem não ocorrer, visto que as coalizões não se consolidam, de modo que, neste caso, o logrolling apresentará um saldo negativo.

61 61 Logrolling e a instabilidade das maiorias e o poder da agenda As infinitas possibilidades de acordo conferem amplos podres àqueles que detém o poder de agenda, como, por exemplo, determinar a ordem de aprovação dos projetos ou descontinuar a seqüência na solução que lhes seja mais favorável. A ordem da votação dos projetos de lei passa a ser uma variável determinante na formação de coalizões majoritárias.

62 62 Logrolling e a instabilidade das maiorias e a criação de reputação Os custos de transação, o papel dos líderes partidários e alguns arranjos institucionais podem inibir a quebra de acordos. Por exemplo, os lideres partidários no legislativo tendem a centralizar o processo de negociação, incrementando a eficiência ao exercer sua capacidade de influenciar e ameaçar os demais integrantes da representação partidária com possíveis sanções, diminuindo a possibilidade de dissidências.

63 63 Logrolling e a instabilidade das maiorias Determinadas estruturas institucionais, como por exemplo, limitações no número de reformulações que é possível introduzir numa lei, também podem contribuir para minimizar os riscos de instabilidade das coalizões.

64 Teoria Econômica da Democracia (Antony Downs )

65 65 Teoria Econômica da Democracia Downs (1958) traçou uma analogia entre a competição política e a competição entre firmas pelos consumidores no sistema de mercado e competição entre os políticos pelos eleitores no campo político.

66 66 Teoria Econômica da Democracia Downs (1958) assume que a ação política seja racional, com os políticos e os eleitores agindo em seu próprio interesse. Tal idéia já havia sido também esboçada por Schumpeter (Capitalism, Socialism and Democracy, 1952).

67 67 Teoria Econômica da Democracia O objetivo dos políticos é maximizar votos, de modo a se manter no poder. O objetivo do eleitor é maximizar os benefícios líquidos que ele obtém da atividade fiscal. Assim, os eleitores votarão àqueles que melhor satisfaçam os interesses de seus constituintes. Os políticos que mais se aproximarem dessa situação receberão o maior número de votos, ganhando, dessa forma o poder.

68 68 Teoria Econômica da Democracia O partido que está no poder, mesmo que ofereça um programa vencedor, pode não fazer um bom trabalho ao colocá-lo em prática. Os eleitores podem votar num outro partido nas próximas eleições. Esta razão, além da existência de diferenças políticas, são o motivo básico da necessidade de mais de um partido.

69 69 Teoria Econômica da Democracia Os padrões de preferência podem ser tais que não permitam a existência de uma única solução vencedora. O paradoxo do voto pode ocorrer e o partido pode no poder pode ser derrotado pela oposição devido a uma mudança na seqüência do emparelhamento das opções que aparecem em primeiro lugar.

70 70 Teoria Econômica da Democracia Os políticos não operam num mundo de certezas, onde as preferências do eleitorado são conhecidas. Um partido pode prever preferências mais acertadamente do que outro.

71 71 Teoria Econômica da Democracia A incerteza na política é grande pois as preferências do eleitorado podem se alterar. Isto leva a criação de novos partidos e a extinção de outros.

72 72 Teoria Econômica da Democracia A habilidade dos políticos não se dirige apenas a responder às preferências do eleitor, mas também em gerar novas preferências que ele considere desejáveis. Não se ganha o apoio do eleitorado apenas respondendo às preferências existentes, mas também através da criação de novos padrões de preferências e pela conseqüente atração de novos adeptos. A liderança política introduz um elemento dinâmico na estrutura partidária, preparando-a para mudanças futuras.

73 Introdução à Economia Constitucional

74 74 Por que necessitamos de uma constituição? James Madison, Federalist 51 (February 6, 1788) If men were angels, no government would be necessary. If angels were to government men, neither external nor internal controls on government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: You must first enable the government to control the governed; and in the next place, oblige it to control itself.

75 75 O Objeto da Economia Constitucional A economia constitucional está preocupada fundamentalmente com a estrutura para um processo social, na qual a estrutura e as inter- relações entre as instituições políticas e econômicas, na qual todas são estruturadas para permitir que as pessoas, indivídual ou coletivamente, persigam os fins desejados. A economia constitucional é assim, uma teria das regras pelas quais o processo econômico permitirá a cooperação entre os indivíduos. Richard Mckenzie (1985, p.1)

76 76 O Objeto da Economia Constitucional A Constituição provê um sistema definido de direitos de propriedade que permite a uma economia de mercado se desenvolver: Checks and balances Cumprimento dos contratos (Enforcement of contracts) Regulação do comércio interestadual; Cumprimento devido ao processo legal; Poder de cobrar impostos por leis aprovadas pelo congresso; O poder de cunhar moeda.

77 77 Definição de Constiuição Uma constituição é um contrato social que fixa ou estabelece regras que irão governar o modo como a sociedade toma decisões coletivas.

78 78 O Que é Economia Constitucional? A economia constitucional, como uma sub- disciplina científica é caracterizada por um tipo particular de orientação na análise social. Enquanto a análise econômica procura explicar as escolhas dos agentes econômicos, suas interações uns com os outros e os resultados destas interações, dentro de uma estrutura legal-institucional-constitucional, a economia constitucional busca explicar as propriedades de alternativos conjuntos de regras constitucionais que restringem a escolha e as atividades econômicas e políticas dos agentes econômicos.

79 79 O Que é Economia Constitucional? A ênfase da economia constitucional é sobre as regras que definem a estrutura dentro das quais as escolhas comuns dos agentes econômicos e políticos são tomadas. A economia constitucional envolve a escolha de regras ao contrário da escolha dentro das regras.

80 80 Definição de Economia Constitucional A Economia Constitucional pode ser definida como sendo a aplica ç ão da an á lise econômica a sele ç ão de regras eficientes e de institui ç ões.

81 81 Definição de Economia Constitucional As escolhas constitucionais são escolhas entre regras alternativas (restrições); escolhas sub- constitucionais são escolhas entre estratégias alternativas disponíveis dentro das regras (restrições). As preferências sub-constitucionais refletem os dilemas (trade-offs) entre cursos alternativos de ação. [cf. Buchanan (1991, p. 61)]

82 82 Definição de Economia Constitucional Economia constitucional é um programa de pesquisas que analisa as propriedades das regras e instituições dentro das quais os indivíduos interagem e o processo dentro do qual estas regras e instituições são escolhidas. A ênfase na escolha das restrições distingue este programa de pesquisas da economia convencional, destacando a interação cooperativa ao invés de conflitiva. Ela está baseada no individualismo metodológico e na escolha racional que podem ser identificados como o núcleo duro deste programa de pesquisa. [cf. Buchanan (1990)]

83 83 Definição de Economia Constitucional A principal questão da economia constitucional é como formar um uma constituição que seja mutuamente aceitável para um arranjo social entre uma comunidade de pessoas. [cf. Buchanan (1990, p.3)]

84 84 Definição de Economia Constitucional e a Escolha Racional Segundo Buchanan (1990), é assumido que os indivíduos são capazes de escolher entre alternativas de um modo ordenado. No que se refere a economia constitucional a capacidade de escolha racional é estendida para incluir a escolha entre restrições, tanto individuais como coletivas, dentro da qual escolhas subseqüentes irão ser feitas.

85 85 O Individualismo Metodológico da Economia Constitucional? Constitutional economics is informed by an explicit methodological individualism (Buchanan, 1990, p. 13). Only individuals choose and act. Whatever phenomena at the social aggregate level we seek to explain, we ought to show how they result from the actions and interactions of individual human beings who, separately and jointly, pursue their interests as they see them, based on their own understanding of the world around them (Vanberg, 1994, p. 1).

86 86 Definição de Economia Constitucional e o Individualismo Metodológico O ponto central da análise econômica é o indivíduo. Visto que é ele que faz as escolha e quem toma as decisões. [cf. Buchanan (1990] p.13)]

87 87 Por que necessitamos de uma constituição? Não é possível, como demonstrou Kennett Arrow (1951), deduzir uma função de bem-estar social a partir das preferências dos indivíduos..

88 88 Por que necessitamos de uma constituição? Se como explicou Antony Downs (1958), a ignorância política é um comportamento racional para a maioria dos eleitores e se, como acabamos de ver, as votações por maioria simples tendem a produzir maiorias cíclicas e resultados mais ou menos arbitrários, então, coloca-se a importante questão de saber como será possível proteger, em democracia, os interesses da minorias e direitos e liberdades dos indivíduos numa sociedade aberta e liberal.

89 89 Por que necessitamos de uma constituição? A tentativa de responder a este problema constitui o principal objetivo da área de investigação no âmbito da teoria da escolha pública, conhecida como teoria econômica das constituições.

90 90 Precursores Adam Smith (1776) [cf. Buchanan (1987, p.587)] Federalist Papers [Hamilton, Jay, Madison] Charles Beard (1913); An Economic Interpretation of the Constitution of the United States Freiburg School ou Ordo-Liberalism

91 91 Precursores Wickell (1889) destacou que o significado das regras dentro da qual as escolhas são feitas pelos agentes políticos e reconheceu que os esforços de uma reforma devem ser dirigidos em direção a uma mudança nas regras para tomadas de decisões ao invés de modificar os resultados esperados através da influência sobre o comportamento dos atores.

92 92 Precursores Wicksell (1889) propôs que uma regra de julgamento através da qual as mudanças nas regras pudessem ser julgadas. Ele introduziu o teste da unanimidade ou do consenso. Este seria o ponto de partida para a avaliação das atividades governamentais.

93 93 A economia constitucional tem seu domínio na determinação das próprias regras, sendo seu objetivo fundamental estabelecer as instituições sob as quais os participantes das escolhas públicas atuam (Buchanan, 1998). O Objetivo da Economia Constitucional

94 94 O Objetivo da Economia Constitucional A constituição, numa perspectiva contratualista, deve estabelecer limites à ação do Estado e ao poder das maiorias, que a cada momento controlam o Governo.

95 95 James Buchanan for his development of the contractual and constitutional bases for the theory of economic and political decision- making.

96 96 James Buchanan Economia Constitucional Nós necessitamos de um governo para estabelecer e fazer cumprir as regras dos direitos de propriedade e fazer com que se cumpram contratos. Há também a necessidade de regras constitucionais que retrinjam o Estado.

97 97 A Contribuição de James Buchanan Buchanan's contribution is that he has transferred the concept of gain derived from mutual exchange between individuals to the realm of political decision-making. The political process thus becomes a means of cooperation aimed at achieving reciprocal advantages. But the result of this process depends on "rules of the game", i.e., the constitution in a broad sense. This in turn emhasizes the vital importance of the formulation of constitutional rules and the possibility of constitutional reforms. According to Buchanan, it is often futile to advise politicians or influence the outcome of specfic issues. In a given system of rules, the outcome is to a large extent detemined by etablished political constellations.

98 98 A Contribuição de James Buchanan Once constitutional rules are adopted, the outcome on concrete issues is often given by the internal dynamics of the political system. Thus the design of constitutional rules and the possibility of constitutional reforms take on great importance. Attempts to advise paliticians or affect the outcome of specific issues are often futile; for any given rule system, the outcome is determined largely by prevailing political constellations

99 99 A Contribuição de James Buchanan Buchanan has extended the parallels between economic and political decision-making even further. Market behavior is based primarily on voluntary agreements and the exchange of goods and services which give rise to mutual advantages for the agents in market transactions. A prerequisite of the market system, however, is the establishment of a legal system that protects ownership rights and the realization of contractual agrements. The political system may also be regarded as a sytem based on voluntary agreements.

100 100 A Contribuição de James Buchanan In this perspective the political process becomes primarily a way of cooperating to achieve mutual advantages - and not a means for redistributing resources among individuals. Owing to the high costs of arriving at decisions, however, the unanimity principle is difficult to apply in practice. The costs of making decisions based on a high degree of mutual agreement have to be weighed against the costs an individual faces when a majority decision goes against him. It thus becomes imperative to distinguish between fundamental decisions concerning the rules which govern future decisions on all kinds of issues and the decisions themselves.

101 101 A Contribuição de James Buchanan Once constitutional rules are adopted, the outcome on concrete issues is often given by the internal dynamics of the political system. Thus the design of constitutional rules and the possibility of constitutional reforms take on great importance. Attempts to advise paliticians or affect the outcome of specific issues are often futile; for any given rule system, the outcome is determined largely by prevailing political constellations

102 102 O Diagrama Central do Cálculo do Concenso Custos % acordo Custos Custos de externalidade Custos da tomada de decisão Regra de votação 0

103 103 Ordem Constitucional Uma constituição numa economia de mercado pode ser entendida como um conjunto de regras que limitem os custos resultantes do processo político para os indivíduos, protegendo-os dos problemas associados às votações da maioria, ou em outras palavras dos custos potenciais impostos pelo processo político.

104 104 Ordem Constitucional As regras de maioria para decisões estratégicas e permite que mais decisões sejam alcançadas mais rapidamente. Contudo, elas tem seus próprios riscos, pos como demonstrou Arrow, decisões baseadas na maioria pode não refletir de modo acurado as preferências sociais.

105 105 Ordem Constitucional Como indivíduos racionais podem estabelecer um contrato social que estabeleça regras de decisão que maximize o bem-estar social e ao mesmo tempo proteja os próprios indivíduos deles mesmos de uma redistribuição perversa através de ações coercitivas de um governo?

106 106 O Impacto Econômico das Constituições O estudo do impacto econômico das constitui ç ões faz parte do que atualmente chamamos Economia Constitucional, um campo de estudo que surgiu no in í cio dos anos 1960 com o trabalho seminal de James Buchanan e Gordon Tullock, o C á lculo do Consenso.

107 107 Comportamento Racional Contemporary economists belive that economics is not defined by its subject matter but by its method. Economists try to understand and explain the world by assuming that phenomena they observe are the outcomes of peoples purposeful decisions. Individuals try to acheive their objectives, given their limitations – limited time, money, and energy – that is to say, the optimaze. The interactions of individuals will determine aggregate social outcomes – that is, markert equilibrium. Ierulli, Glaeser & Tommasi (1995, p.1)

108 108 Decisões Constitucionais As decisões constitucionais implicam na tomada de decisão do mais alto n í vel, pois definem as regras do jogo que por sua vez irão estabelecer a estrutura de governan ç a sob as quais irão ser tomadas decisões pol í ticas, econômicas e sociais no futuro, mas principalmente sobre a aloca ç ão de recursos que em ú ltima instância ir á determinar a performance da economia no longo prazo.

109 109 O Impacto Econômico das Constituições Para os economistas ligados a teoria dos direitos de propriedade como Douglass North (Prêmio Nobel de Economia), temos que as constitui ç ões têm, tamb é m, um papel econômico fundamental com rela ç ão ao desempenho econômico porque elas definem e dão forma aos direitos de propriedade, reduzindo os custos de transa ç ão e definindo as regras do jogo dentro da qual os indiv í duos tomam suas decisões referentes ao investimento, consumo e poupan ç a, que por sua vez promovem uma maior eficiência do sistema econômico.

110 110 Douglas North (1992) defende, por exemplo, que no mundo ocidental, a evolu ç ão dos tribunais, dos sistemas legais e de um sistema judicial relativamente imparcial tem desempenhado um papel preponderante no desenvolvimento de um complexo sistema de contratos capazes de se estenderem no tempo e no espa ç o, um requisito essencial para a especializa ç ão econômica. (Douglas North, Transaction Costs, Institutions and Economic Performance, Economic Center for Economic Growth, 1992) A Nova Economia Institucional e a Contribuição de Douglass North

111 111 Custos de Transação e Instituições Douglass North (1986, 1989, 1994) As instituições [direitos de propriedade, poder judiciário, federalismo, etc] evoluem e se modificam para reduzir custos de transação, são a chave para explicar o desempenho de uma economia. Contudo, nem todas as instituições que emergem são eficientes.

112 112 Por que alguns países são ricos e outros pobres? Douglass North (1990): The inability of societies to develop effective, low-cost enforcement of contracts is the most important source of both historical stagnation and contemporary underdevelopment in the third world.

113 113 A Importância das Instituições Políticas e Legais Far more important in determining the wealth of the the citizenary are the fundamental political and legal institutions of a nation. Institutions such as political stability, secure private property rigths, and legal system based on the rule of law create the incentives that encourage people to make long-lived investments in improving land and in all forms of physical and human capital. These investments raise capital stock, which in turn provides for more growth ovr time eventually yield much higher standards of living: They make us rich. Thus incentives, comprising both costs and beneficts, turn out to be na integral component of the foundations of economic analysis, as well as the foundation of society. Miller, Benjamin e North (2005, p. 3)

114 114 Economia Constitucional, Reformas Institucionais Resultados Econômicos Mercados Regras Constitucionais Resultados Políticos Preferências Políticas Decisões Políticas

115 115 O Impacto Econômico das Constituições

116 116 O Impacto Econômico das Constituições O sucesso econômico das nações ou o seu desempenho econômico no longo prazo pode ser separado do seu sucesso político em termos de estabelecer adequadas regras constitucionais? Ou em outras palavras, as regras constitucionais têm importância econômica?

117 117 O Impacto Econômico das Constituições Os economistas legais, como Richard Epstein, da Universidade de Chicago, buscaram enfatizar que as restri ç ões constitucionais, na medida em que controlam as a ç ões arbitr á rias do Estado, antecipadamente. Isto aumenta o valor privado da riqueza e da renda o que tende a estimular e criar um ambiente no qual os indiv í duos possam ter seguran ç a quanto aos retornos do seu investimento.

118 118 O Impacto Econômico das Constituições Em outras palavras, na medida em que as constitui ç ões garantam os direitos fundamentais dos indiv í duos, elas terão efeitos sobre o desempenho dos pa í ses, e nos ajudaram a explicar porque alguns pa í ses são ricos ou se tornarão pr ó speros enquanto outros são ou permanecerão pobres.

119 119 O Impacto Econômico das Constituições Os economistas relacionados a escola de Virg í nia (como James Buchanan e Gordon Tullock) salientam que a constitui ç ão afeta o desempenho econômico, pois ela limita as atividades de rent-seeking (ca ç a de rendas) relacionadas a interven ç ão do governo na economia, seja esta em termos fiscais (gastos e impostos) ou atrav é s do processo regulat ó rio, que levariam a uma queda da atividade econômica.

120 120 A Reforma Constitucional de uma Sociedade de Rent-Seeking As várias propostas discutidas na literatura recente, elas tem se centrado em proporcionar uma estrutura legal que busque restringir a capacidade do governo de tomar emprestado, de endividar-se, de cobrar impostos e de mecanismos que dificultem a criação de rendas por parte dos políticos através de esquemas supra-majoritários de votação, de confirmação (aprovação em duas câmaras legislativas); refereduns; e em alguns sistemas federalistas, a aprovação por uma parte dos Estados bem como do Senado.

121 121 O Impacto Econômico das Constituições Por fim, para John Elster, professor da Universidade de Chigago, as constitui ç ões tem importância para o desempenho econômico de uma na ç ão na medida em que elas possam promover a estabilidade econômica, a responsabilidade sobre as decisões tomadas e tornar as medidas cr í veis.

122 122 O Impacto Econômico das Constituições No que se refere a responsabilidade, as constitui ç ões devem assegurar que os pol í ticos sejam respons á veis pelas a ç ões que tomam e que exista um mecanismo de vota ç ão pelo qual eles posam ser exclu í dos caso não cumpram com suas promessas e com os preceitos constitucionais. Isto tamb é m deve ser aplicado ao poder executivo, a fim de que as suas a ç ões sejam cr í veis.

123 123 O Impacto Econômico das Constituições A responsabilidade constitucional assegura que sejam atingidos tanto os objetivos de eficiência econômica como de seguridade que permitem que sejam obtidos resultados que se refletem num aumento da taxa de crescimento econômico e do n í vel de renda.

124 124 O Impacto Econômico das Constituições Outro requisito é que a constitui ç ão proveja estabilidade das institui ç ões, de modo que os direitos b á sicos não estejam sujeitos a mudan ç as de maioria eventuais ou de troca de favores e votos. Isto tende a desencorajar a busca de rendas (rent-seeking).

125 125 O Impacto Econômico das Constituições Buchanan e Tullock (1962) enfatizaram que a incerteza que fazem face os indivíduos quando tomam parte de uma deliberação constitucional, faz com que a existência de um véu de ignorância os induza, num processo constitucional, a preferir regras que não levem ao favorecimento de nenhum conjunto particular de cidadãos. [cf. também Rawls (1971)]

126 126 O Impacto Econômico das Constituições A constitui ç ão tamb é m deve assegurar a previsibilidade das mudan ç as a fim de que ela encoraje o planejamento de longo prazo dos indiv í duos e impe ç a a ocorrência de uma legisla ç ão retroativa e de uma expropria ç ão.

127 127 O Impacto Econômico das Constituições Outro aspecto que a constitui ç ão deve dar conta é com respeito a inconsistência dinâmica de modo a tornar cr í veis as a ç ões de governo, bem como do uso de expedientes, tal como o bi-cameralismo que reduz a tomada de decisões intempestivas por parte do executivo de dos legisladores.

128 128 O Impacto Econômico das Constituições Recentemente Gwartney, Lawson e Block, examinando dados para 102 pa í ses encontraram existir um elevado grau de correla ç ão entre liberdade econômica e n í vel de renda, bem como de sua taxa de crescimento. Suas evidências permitiram inferir que aqueles pa í ses que alcan ç aram elevados n í veis de crescimento econômico foram aqueles que optaram por estruturas constitucionais que privilegiaram a liberdade econômica.

129 129 Elster, Jon (1995) The Impact of Constitutions on Economic Performance Elster (1995) argumenta que as constituições afetam o desempenho econômico na medida em que elas promovem a estabilidade política, a credibilidade e a transparência das decisões. Ele examina os efeitos das constituições tanto sobre a eficiência econômica (maximização da riqueza total ou utilidade) como a segurança econômica (garantindo o bem estar dos membros da sociedade).

130 130 Elster, Jon (1995) The Impact of Constitutions on Economic Performance Elster destaca que as constituições podem servir como um mecanismo de pré-comprometimentos que permite ao governo não adotar ações oportunistas. Tais ações de pré-comprometimento requerem que os indivíduos possuam direitos políticos, um sistema político caracterizado pela separação dos poderes e transparência democrática, e uma constituição que torne mais difícil a mudança constitucional do que as leis ordinárias.

131 131 As Conseqüências Econômicas da Constituição Regras Constitucionais Estrutura de Representatividade Resultados de Políticas Constitucionais

132 132 As Conseqüências Econômicas da Constituição

133 Evidências Empíricas

134 134 North & Weingast (1989) North e Weingast (1995) demostraram como a Revolução Gloriosa de 1688 levou a criação de instituições criveis sobre a segurança dos direitos de propriedade, protegendo a riqueza e eliminando o confisco, o qual resultou num estímulo ao crescimento econômico subsequente na Inglaterra.

135 135 Richard Scully (1992) Scully (1992) encontrou evidências de que, para uma amostra de 115 países, no período , de que economias politicamente abertas que possuíam um estado democrático de direito (rule of law), mostraram maior crescimento econômico no período.

136 136 De Long & Shleifer (1993) De Long & Shleifer (1993) mostraram como a ausência de um absolustismo arbitrário foi muito importante em estimular o crescimento econômico na Europa medieval. De um modo geral, eles encontraram evidências de que quanto mais absolutista era o estado feudal, menor era o crescimento econômico.

137 137 Montenegro (1995) Montenegro (1995) foi um dos primeiro trabalhos a relacionar os aspectos constitucionais ao crescimento econômico. Ele encontrou evidências de que, para uma amostra de 38 países, no final dos anos 1980 as constituições com um número excessivo de artigos, de modo a torná-las excessivamente complicadas, poderiam reduzir a taxa de crescimento econômico. Ainda segundo ele, longas constituições estariam associadas a baixos níveis de crescimento per capita.

138 FIM Prof. Giácomo Balbinotto Neto


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