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Finanças Federativas e Desenvolvimento Regional Seminário Políticas Tributárias e Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma Belém do Pará 19/20 abril.

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Apresentação em tema: "Finanças Federativas e Desenvolvimento Regional Seminário Políticas Tributárias e Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma Belém do Pará 19/20 abril."— Transcrição da apresentação:

1 Finanças Federativas e Desenvolvimento Regional Seminário Políticas Tributárias e Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma Belém do Pará 19/20 abril 2007 Sergio Prado Instituto de Economia – UNICAMP UNICAMP

2 OBJETIVOS 1. Reflexão sobre as relações que existem entre transferências constitucionais transferências constitucionais e desenvolvimento regional desenvolvimento regional 2. Propõe-se conceituar: políticas estruturais versus políticas seletivas

3 O problema regional nas federações: distribuição desigual distribuição da atividade desigual da da atividade desigual da econômica capacidade fiscal fiscal Isto dificulta: Prestação serviços para os cidadãos Prestação serviços para os cidadãos Ações governamentais para o Ações governamentais para o desenvolvimento desenvolvimento Isto exige: participação da federação – aporte de recursos participação da federação – aporte de recursos

4 O problema regional nas federações: A necessidade de apoio financeiro: Preservar nível mínimo de serviços Preservar nível mínimo de serviços Alavancar o desenvolvimento econômico Alavancar o desenvolvimento econômico Ambas as necessidades tem a ver com desenvolvimento: Políticas estruturais x Políticas seletivas

5 Políticas estruturais: Infraestrutura econômica e social Infraestrutura econômica e social Educação Educação Saúde Saúde treinamento MDO treinamento MDO R &D R &D Relacionamento com setor privado Relacionamento com setor privado Características: Essencialmente orçamentárias Benefícios apropriados coletivamente Efeitos no médio/longo prazo

6 Políticas seletivas: benefícios tributários, orçamentários e financeiros direcionados a setores e empresas individuais benefícios tributários, orçamentários e financeiros direcionados a setores e empresas individuais Características: Predominantemente tributárias benefícios apropriados privadamente Efeitos no curto prazo

7 Financiamento das políticas: Financiamento das políticas: Estruturais: Estruturais: Gastos orçamentários, investimentoGastos orçamentários, investimento Fundos federaisFundos federais Sistema financeiro públicoSistema financeiro público Seletivas Seletivas Incentivos tributários federaisIncentivos tributários federais Incentivos tributários estaduaisIncentivos tributários estaduais Fundos desenvolvimento federaisFundos desenvolvimento federais

8 As políticas seletivas no Brasil 1)Papel do governo federal 2)O papel dos governos estaduais – guerra fiscal

9 POLÍTICAS SELETIVAS FEDERAIS POLÍTICAS REGIONAIS DE DESEVTO POLÍTICAS REGIONAIS DE DESEVTO Instituições autárquicas – SUDENE, SUDAM Instituições autárquicas – SUDENE, SUDAM Incentivos IR Incentivos IR POLÍTICAS NACIONAIS DE DESEVTO POLÍTICAS NACIONAIS DE DESEVTO Programas setoriais de incentivos Programas setoriais de incentivos 1988 – Fundos de desenvolvimento regional IPI e IR 1988 – Fundos de desenvolvimento regional IPI e IR

10 POLÍTICAS SELETIVAS FEDERAIS Anos noventa – abandono políticas ativas Anos noventa – abandono políticas ativas Decadência e crise das instituições regionais Decadência e crise das instituições regionais Privatização: Emp. Estatais deixam de ser agentes de desenvolvimento Privatização: Emp. Estatais deixam de ser agentes de desenvolvimento Estabilização/reversão processo de desconcentração industrial Estabilização/reversão processo de desconcentração industrial Consequência: ESPAÇOS VAZIOS, estados são empurrados a tomar iniciativa, aumenta disposição para competir. Consequência: ESPAÇOS VAZIOS, estados são empurrados a tomar iniciativa, aumenta disposição para competir.

11 RESULTADO PRINCIPAL, ANOS NOVENTA ATÉ HOJE: RESULTADO PRINCIPAL, ANOS NOVENTA ATÉ HOJE: SUBSTITUIÇÃO DE POLÍTICAS NACIONAIS DE DESVTO POR POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS DE DESVTO todas seletivas! todas seletivas!

12 POLÍTICAS SELETIVAS ESTADUAIS Sempre existiram Políticas estaduais SeletivasSempre existiram Políticas estaduais Seletivas Instrumento básico sempre foi o ICMSInstrumento básico sempre foi o ICMS Todas as técnicas atuais vem dos anos setentaTodas as técnicas atuais vem dos anos setenta Primeiro ONDA – final 60sPrimeiro ONDA – final 60s Reação federal leva a criação do CONFAZReação federal leva a criação do CONFAZ Anos 70 e 80 – latência, baixa atividade dos programasAnos 70 e 80 – latência, baixa atividade dos programas Anos 90 – retomada, auge e manutençãoAnos 90 – retomada, auge e manutenção

13 Políticas seletivas estaduais -avaliação Instrumento básico: ICMS recolhido na origem Instrumento básico: ICMS recolhido na origem Redundância e tipo de programas Redundância e tipo de programas Competição fiscal nas políticas autônomas Competição fiscal nas políticas autônomas 1) o calculo empresarial 1) o calculo empresarial 2) o jogo dos incentivos 2) o jogo dos incentivos a maximização do custo fiscala maximização do custo fiscal

14 A perspectiva dos estados I Na ausência de políticas nacionais, a locação do investimento tenderá a reproduzir a concentração existente, refletindo as vantagens locacionais existentes. Na ausência de políticas nacionais, a locação do investimento tenderá a reproduzir a concentração existente, refletindo as vantagens locacionais existentes. A postura racional dos estados conduz necessariamente à participação no processo competitivo. A postura racional dos estados conduz necessariamente à participação no processo competitivo.

15 Se existissem boas políticas federais de desenvolvimento, deveriam os estados abrir mãos da competição? Se existissem boas políticas federais de desenvolvimento, deveriam os estados abrir mãos da competição? Políticas federais dependem correlação de forças na federação Políticas federais dependem correlação de forças na federação Estados vão buscar estratégias próprias, mesmo na presença de boas políticas federais. Estados vão buscar estratégias próprias, mesmo na presença de boas políticas federais. A perspectiva dos estados II

16 Políticas estruturais – prós e cons prós prós Não tem caráter competitivo perverso Não tem caráter competitivo perverso Gera resultados sociais e econômicos mais amplos Gera resultados sociais e econômicos mais amplos Não gera conflitos com agentes locais Não gera conflitos com agentes locais (síndrome do estado desenvolvido) Cons Cons Resultados de longo prazo, impacto político baixo Resultados de longo prazo, impacto político baixo Ovo x galinha: resultados são maiores quanto mais desenvolvida a economia Ovo x galinha: resultados são maiores quanto mais desenvolvida a economia Perda irreversível de Perda irreversível de janelas de oportunidade janelas de oportunidade

17 Conclusões: Políticas estruturais são fundamentais e imprescindíveis, mas a lógica política e econômica de curto prazo indica a combinação com políticas seletivas de curto prazo. Políticas estruturais são fundamentais e imprescindíveis, mas a lógica política e econômica de curto prazo indica a combinação com políticas seletivas de curto prazo. O risco da panacéia: abandono das políticas estruturais em nome de uma rota suave através das políticas seletivas de curto prazo. O risco da panacéia: abandono das políticas estruturais em nome de uma rota suave através das políticas seletivas de curto prazo.

18 Papel do Governo Federal Papel do Governo Federal Planejamento da Política Regional Planejamento da Política Regional Financiamento infraestrutura regional Financiamento infraestrutura regional Apoio políticas estaduais Apoio políticas estaduais Algumas evidências: o investimento público Algumas evidências: o investimento público As políticas estruturais

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22 Investimento público em infraestrutura

23 Outro aspecto da atrofia federal: Outro aspecto da atrofia federal: processos de privatizaçãoprocessos de privatização Anos 50 a 70: empresas estatais atuaram como agentes de desenvolvimento regional.Anos 50 a 70: empresas estatais atuaram como agentes de desenvolvimento regional.

24 Políticas estruturais estaduais Fragilidade orçamentária estados menos desenvolvidos é barreira fundamental Fragilidade orçamentária estados menos desenvolvidos é barreira fundamental Condição necessária (mas não suficiente); Condição necessária (mas não suficiente); Aporte sistemático de recursos federais Dois caminhos básicos: 1)Fortalecer capacidade autônoma de gasto – transferências livres 2) programas nacionais de gasto – transferências condicionadas

25 Políticas estruturais dependem de capacidade orçamentária, portanto, dependem de transferências. Políticas estruturais dependem de capacidade orçamentária, portanto, dependem de transferências. Vamos examinar, portanto: Vamos examinar, portanto: Que tipo de transferências existem, e que papel cumprem Que tipo de transferências existem, e que papel cumprem Como evoluiu o montante de recursos totais transferidos pelo Governo Federal Como evoluiu o montante de recursos totais transferidos pelo Governo Federal Como o sistema de transferências funciona no Brasil Como o sistema de transferências funciona no Brasil Políticas estruturais estaduais

26 Transferências sempre foram importantes devido à centralização dos recursos fiscais por razões históricas e técnico-tributárias. Transferências sempre foram importantes devido à centralização dos recursos fiscais por razões históricas e técnico-tributárias. Com a ênfase na descentralização nas décadas recentes, aumentou a dimensão das transferências. Com a ênfase na descentralização nas décadas recentes, aumentou a dimensão das transferências. Até agora, esforços para descentralizar a competência tributária tiveram poucos resultados. Sistemas tributários centralizados são mais eficientes. Até agora, esforços para descentralizar a competência tributária tiveram poucos resultados. Sistemas tributários centralizados são mais eficientes. TRANSFERÊNCIAS- CONCEITOS GERAIS

27 OS TIPOS BÁSICOS DE TRANSFERÊNCIAS: LIVRES AUTONOMIA LIVRES AUTONOMIA x CONDICIONADAS ORÇAMENTÁRIA DEVOLUTIVAS APROPRIAÇÃO x REDISTRIBUTIVAS ECONÔMICA LEGALMENTE DEFINIDAS GARANTIA x VOLUNTÁRIAS RECURSOS VOLUNTÁRIAS RECURSOS

28 DEVOLUTIVAS governo superior só arrecada recurso entregue à jurisdição onde foi arrecadado, em geral legalmente definidas e livres. recurso entregue à jurisdição onde foi arrecadado, em geral legalmente definidas e livres. REDISTRIBUTIVAS – redução de disparidades regionais recurso transferido de forma redistributiva, em geral legalmente definidas livres. recurso transferido de forma redistributiva, em geral legalmente definidas livres. FINANCIAMENTO PROGRAMAS NACIONAIS Condicionadas ou vinculadas, definição legal ou decisão orçamentária. Condicionadas ou vinculadas, definição legal ou decisão orçamentária.VOLUNTÁRIAS decisão orçamentária GC, sem base legal. decisão orçamentária GC, sem base legal. Quanto às funções que elas exercem:

29 or ç amento or ç amento Definidas legalmente GF Definidas legalmente GF ! ! ! ! ! ! ! ! TRF. = DEV + RED + COND. + VOL ! ! ! ! ! ! ! ! Receita Livre Rec. Condicionada Receita Livre Rec. Condicionada Resumo: esquema genérico das transferências intergovernamentais

30 PRINCIPAIS FLUXOS NO BRASIL: DEV - COTA PARTE ICMS ; ITR; IPVA ; IOF RED - FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO-FPE E FPM COND - FUNDEF, SUS, SAL EDUCAÇÃO VOL – CONVÊNIOS VOL – CONVÊNIOS MAIS UM TIPO PECULIAR AO PAÍS: COMPENSATÓRIAS - IPI Export., Lei Kandir

31 PRINCIPAIS FLUXOS NO BRASIL:

32 A distribuição vertical no Brasil Questão fundamental; distribuição vertical de recursos. Questão fundamental; distribuição vertical de recursos. Como tem ela evoluído no Brasil? Como tem ela evoluído no Brasil? Conceitos: Conceitos: Receita arrecadada Receita arrecadada Receita disponível Receita disponível

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38 Políticas estruturais estaduais Como as transferências podem apoiar as políticas estaduais: 1)Fortalecer capacidade autônoma de gasto – transferências livres 2) programas nacionais de gasto – transferências condicionadas Em todas as federações, as duas principais formas de transferências são estas

39 Prós e Cons Programas Nacionais (condicionadas) (+) Uniformidade serviços garantia p/ cidadão (+)Facilita planejamento e gestão (-) Reduz autonomia Transferências livres (+) autonomia máxima- escolhas locais (+) adaptação preferências locais (-) proteção cidadão depende política local (-) difícil harmonização no território nacional

40 Programas nacionais no Brasil O que existe: O que existe: SUS SUS FUNDEF/FUNDEB FUNDEF/FUNDEB SALÁRIO EDUCAÇÃO SALÁRIO EDUCAÇÃO O que não existe: O que não existe: Financiamento para infraestrutura. Financiamento para infraestrutura. Existia até 1988: impostos únicos, compartilhados entre GF e governos estaduais. Existia até 1988: impostos únicos, compartilhados entre GF e governos estaduais. Existiram também fundos para desenvolvimento urbano. Existiram também fundos para desenvolvimento urbano.

41 As transferências livres Em todas as federações, elas são basicamente redistributivas. Em todas as federações, elas são basicamente redistributivas. Objetivo: elevar a capacidade de gasto per capita dos estados/municipios mais pobres Objetivo: elevar a capacidade de gasto per capita dos estados/municipios mais pobres Envolve sempre: Envolve sempre: Regra quanto aos recursos necessários Regra quanto aos recursos necessários Critério de distribuição dos recursos Critério de distribuição dos recursos

42 Quanto aos recursos: Quanto aos recursos: Conta fechada – recursos dados Conta fechada – recursos dados Conta aberta – recursos dependem da aplicação do critério Conta aberta – recursos dependem da aplicação do critério Quanto aos critérios: Quanto aos critérios: Tradicionais – parâmetros macroeconômicos Tradicionais – parâmetros macroeconômicos Modernos – sistemas de equalização Modernos – sistemas de equalização As transferências redistributivas

43 Tradicionais: Tradicionais: Inverso da renda per capita Inverso da renda per capita Diversos indicadores de pobreza e atraso Diversos indicadores de pobreza e atraso Tamanho do município Tamanho do município Equalização Equalização Calcula-se a receita per capita total de cada governo, considerando suas diversas fontes, e define-se as transferências para reduzir disparidades. Calcula-se a receita per capita total de cada governo, considerando suas diversas fontes, e define-se as transferências para reduzir disparidades. Os critérios de redistribuição

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45 Brasil: um rápido diagnóstico Reforma 1967 criou dois sistemas redistributivos: FPE e FPM, ambos do tipo conta fechada, dotações percentuais do IR e IPI. Reforma 1967 criou dois sistemas redistributivos: FPE e FPM, ambos do tipo conta fechada, dotações percentuais do IR e IPI. FPE – critério distribuição populacional ponderado pelo inverso PIB per capita e território. FPE – critério distribuição populacional ponderado pelo inverso PIB per capita e território. Era bastante redistributivo, voltado p/ NO e NE Era bastante redistributivo, voltado p/ NO e NE Anos oitenta – criada reserva Norte Nordeste Anos oitenta – criada reserva Norte Nordeste Era um típico modelo tradicional, apoiado em parâmetros macroeconômicos e ignorando totalmente as outras receitas. Era um típico modelo tradicional, apoiado em parâmetros macroeconômicos e ignorando totalmente as outras receitas.

46 Brasil: um rápido diagnóstico FPM – critério de distribuição exclusivamente populacional, beneficiando pequenos municípios e penalizando grandes. FPM – critério de distribuição exclusivamente populacional, beneficiando pequenos municípios e penalizando grandes. Era muito pouco redistributivo Era muito pouco redistributivo Evolução: criação reservas capitais e grandes municípios. Evolução: criação reservas capitais e grandes municípios. Não chegava a ser um sistema efetivamente redistributivo, pois não incorporava critérios de atraso econômico ou pobreza: tratamento igual para municípios de mesmo tamanho Não chegava a ser um sistema efetivamente redistributivo, pois não incorporava critérios de atraso econômico ou pobreza: tratamento igual para municípios de mesmo tamanho

47 Brasil: um rápido diagnóstico

48 A degradação do sistema: LC 62/1989 A degradação do sistema: LC 62/1989 Até 1988, sistema era precário mas pelo menos existia um sistema. Até 1988, sistema era precário mas pelo menos existia um sistema. Constituição 1988 – Disp. Transitórias – exige a revisão dos critérios Constituição 1988 – Disp. Transitórias – exige a revisão dos critérios Governos fracassam nesta revisão: solução adotada, congelamento dos percentuais e dos coeficientes de distribuição em geral, decretado na LC Governos fracassam nesta revisão: solução adotada, congelamento dos percentuais e dos coeficientes de distribuição em geral, decretado na LC Brasil: um rápido diagnóstico

49 O sistema brasileiro pós Deixou de ser um sistema, tornou-se uma tabela de porcentagens. 2. Não responde a mudanças no grau relativo de desenvolvimento econômico (convergência). 3. Ignora mudanças demográficas, é perverso para os problemas decorrentes da metropolização.. Brasil: um rápido diagnóstico

50 ALGUMAS EVIDÊNCIAS DAS DISTORÇÕES ATUAIS DO SISTEMA ALGUMAS EVIDÊNCIAS DAS DISTORÇÕES ATUAIS DO SISTEMA

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58 Alternativas de mudança; 1. Cenário moderado: retornar ao sistema dinâmico existente antes de 1989 forte impacto distributivo, politicamente inviável forte impacto distributivo, politicamente inviável 2. Cenário pior (e talvez provável?): repetir 1989: caixa de ferramentas e posterior congelamento (mais 18 anos?). 3. Cenário ousado: avançar para um efetivo sistema de equalização

59 EXEMPLOS DE EQUALIZAÇÃO ESTADUAL Dados reais Brasil 2005 Procedimento conta fechada Valor real FPE 2005 R$ 30 bilhões

60 VR=2200 VR=1700 VR=1192 R$ milhões

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62 VR=1192 MÁXIMA REDISTRIBUTIVIDADE

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64 VR = 1700 MÉDIA REDISTRIBUTIVIDADE

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66 VR = 2200 BAIXA REDISTRIBUTIVIDADE

67 VR MINIMO MINIMO

68 EXEMPLOS DE EQUALIZAÇÃO MUNICIPAL

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75 FIM! MUITO GRATO PELA ATENÇÃO


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