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POLÍTICAS PÚBLICAS Aula 09 Prof. a Dr. a Maria das Graças Rua.

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2 POLÍTICAS PÚBLICAS Aula 09 Prof. a Dr. a Maria das Graças Rua

3 Implementação conjunto de decisões e ações realizadas por grupos ou indivíduos, de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões precedentes sobre políticas públicas. São decisões e ações para fazer uma política sair do papel - onde expressam apenas intenção - e tornar-se intervenção na realidade.

4 IMPLEMENTAÇÃO DECISÕES E EXECUÇÃO MODELOS DE IMPLEMENTAÇÃO TOP-DOWNBOTTOM-UP

5 IMPLEMENTAÇÃO MODELO TOP-DOWN (Pressman & Wildaviski, Van Meter, Van Horn, Sabatier, Mazmanian e outros) A implementação significa o estabelecimento de procedimentos burocráticos para assegurar que as políticas sejam executadas de forma tão acurada quanto for possível. Proposição inicial a implementação se inicia com uma decisão do governo central. Há uma relação linear entre os objetivos da política pública e sua implementação. Separação entre política e administração. Despolitização da burocracia, ética de obediência. Modelo TOP-DOWN

6 1.As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem; 2.O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 3.Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível; 4.A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta); 5.Esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos; Modelo TOP-DOWN ABORDAGEM TOP-DOWN CONDIÇÕES PARA IMPLEMENTAÇÃO EXITOSA

7 6)Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância; 7)Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação; 8)Ao avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível especificar, com detalhes completos e em seqüência perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9)É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos no programa; 10)Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados. Modelo TOP-DOWN ABORDAGEM TOP-DOWN CONDIÇÕES PARA IMPLEMENTAÇÃO EXITOSA

8 1.a extensão da mudança pretendida com uma política pública; e 2.o grau de consenso em torno dos seus objetivos. Modelo TOP-DOWN VAN METER E VAN HORN adicionaram duas variáveis não consideradas por seus os seus predecessores, capazes de afetar decisivamente a implementação: EUGENE BARDACH reconheceu o caráter político do processo de implementação. Uma implementação exitosa seria possível se os formuladores de política pública fossem capazes de estruturar o jogo da implementação de forma inteligível para os atores envolvidos.

9 Tais variáveis compreendem três categorias: 1.Tratabilidade do problema a ser solucionado; 2.Capacidade dos dispositivos legais para estruturar favoravelmente o processo de implementação; 3.Efeitos do contexto sobre o apoio aos objetivos da política. 9 Modelo TOP-DOWN SABATIER & MASSMANIAN o mais importante papel da análise da implementação é identificar as variáveis que afetam a consecução dos objetivos legais no curso do processo.

10 diversidade do comportamento ou serviço prescrito (complexidade); tamanho do público-alvo: quanto menor o grupo, mais fácil defini-lo e mais fácil mobilizá-lo; extensão da mudança comportamental requerida (quanto maior a mudança pretendida, mais difícil será a implementação). Modelo TOP-DOWN TRATABILIDADE DO PROBLEMA Grau de facilidade para se lidar com um problema, devido a questões técnicas ou outras:

11 A tratabilidade é maior quando: (a)existe uma teoria válida conectando a mudança comportamental à solução do problema, a tecnologia necessária existe e medir a mudança não é oneroso; (b)a variação no comportamento que causa o problema é mínima; (c)o público-alvo é uma minoria facilmente identificável em uma jurisdição política; (d)a mudança de comportamento necessária será pouca. 11 Modelo TOP-DOWN

12 A capacidade dos dispositivos legais da política para estruturar favoravelmente o processo de implementação compreende: 12 Modelo TOP-DOWN definição dos objetivos; seleção das instituições implementadoras; previsão de recursos financeiros; direcionamento das orientações políticas dos agentes públicos; regulação dos critérios, oportunidades, mecanismos e canais de participação dos atores não públicos.

13 O efeito das variáveis políticas do contexto no apoio aos objetivos, especialmente: 13 Modelo TOP-DOWN a)(a)A necessidade de apoio político para superar os obstáculos à busca de cooperação entre muitas pessoas (inclusive e especialmente a burocracia do nível de rua), várias das quais vêem seus interesses adversamente afetados pelos objetivos da política; b)O efeito de mudanças das condições tecnológicas e socioeconômicas sobre o apoio do público em geral, grupos de interesse e poderes públicos (Executivo e Legislativo), aos objetivos da política.

14 MODELO TOP-DOWN Afirma haver uma relação causal direta entre as políticas e seus efeitos; Sustenta que são pouco significativos os impactos das ações dos implementadores nos produtos (delivery) das políticas. Deficits de Implementação ocorreriam porque leis e resoluções editadas pelo Legislativo, não são implementadas por completo pelo Executivo. O resultado das políticas públicas não depende dos implementadores, mas de outros fatores próprios da sua concepção, das instituições e da autoridade e do contexto político. A implementação seria despolitizada, marcada apenas pela atividade técnica, operacional e de natureza executiva, não deliberativa. 14 Modelo TOP-DOWN

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16 FINAL DOS ANOS 1970 E INICIO DOS ANOS 1980 Estudos mostraram que os resultados das políticas frequentemente não tinham relação com seus objetivos originais, não havendo como mostrar a existência de uma relação de causa-efeito entre a politica pública e supostas mudanças no ambiente. Começaram a focalizar as redes de atores envolvidos na produção dos produtos (delivery) da política. Rejeição à ideia de que a política pública fosse definida no topo do sistema e que os executores precisassem se ater rigorosamente aos objetivos. Avaliação de que certo grau de discreção no nível de entrega dos bens e serviços de uma política (delivery) seria algo benéfico. 16

17 MODELO BOTTOM-UP A implementação consiste nas estratégias de resolução de problemas cotidianos pela burocracia de nível de rua. Os burocratas locais são os principais atores na entrega dos produtos da política e a implementação é um grande processo de negociação no interior das redes de implementadores. Papel crucial da base social, das organizações implementadoras e da burocracia de nível de rua. 17 Modelo BOTTOM-UP

18 LIPSKY; HJERN; PORTE; HULL : O início não é a política, mas os problemas percebidos pelos atores e estratégias desenvolvidas para lidar com eles. Foco dos estudos: Rede de atores envolvidos nas atividades da política pública em uma ou mais áreas locais, com suas metas, estratégias, atividades e contatos. 18 Modelo BOTTOM-UP

19 R. DAGNINO (2009) Modelo bottom up parte da análise das redes de decisões que se dão no nível concreto em que os atores se enfrentam quando da implementação, sem conferir um papel determinante às estruturas pré-existentes (relações de causa e efeito e hierarquia entre organizações etc.) O enfoque bottom up parte da idéia de que existe sempre um controle imperfeito em todo o processo de elaboração de política, o que condiciona o momento da implementação. Esta é entendida como o resultado de um processo interativo através do qual uma política que se mantém em formulação durante um tempo considerável se relaciona com o seu contexto e com as organizações responsáveis por sua implementação.

20 20 Modelo BOTTOM-UP R. DAGNINO (2009) Segundo o enfoque bottom up: a implementação é uma simples continuação da formulação. Existiria um continuum política/ação no qual um processo interativo de negociação tem lugar entre os que buscam colocar a política em prática - aqueles dos quais depende a ação - e aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança provocada pela política. O modelo supõe (no limite) que a implementação carece de uma intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detêm o poder.

21 21 Modelo BOTTOM-UP MICHAEL LIPSKY (1980) Street Level Bureaucracy a implementação de políticas no final, resume-se a pessoas que realmente a implementam. Funcionários públicos, como a polícia e assistentes sociais, bombeiros, professores, etc possuem poder político e devem ser vistos como parte de uma comunidade de políticas públicas. Problemas com a burocracia de nível de rua: escassez de recursos, a negociação permanente, preconceitos e as relações com clientes. MODELO BOTTOM-UP Burocratas locais foram considerados muito mais próximos dos problemas reais dos cidadãos do que os tomadores de decisão no topo do sistema.

22 Modelo BOTTOM-UP TONY EVANS & JOHN HARRIS " a proliferação de regras e normas não deve automaticamente ser equiparada a um maior controle do poder profissional paradoxalmente, mais regras podem gerar mais discrição. STEVEN MOODY os trabalhadores nível de rua" realmente fazem escolhas políticas em vez de simplesmente aplicar as decisões das autoridades eleitas. E os seus preconceitos influenciam o seu tratamento de cidadãos. EMIL MACKEY (2007) confirmou que os funcionários de nível de rua exercem o seu poder para mudar a política ao nível da execução. Além disso, essas mudanças na implementação da política refletem os valores individuais de cada funcionário ou de suas coalizões, mais do que a vontade dos responsáveis políticos.

23 23 Modelo BOTTOM-UP HJERN, PORTER, HULL (1982) para entender a implementação é essencial reconhecer o caráter inter-organizacional e os múltiplos atores envolvidos na produção dos bens e serviços de uma política pública(delivery). ELMORE (1985) conceito de mapeamento retrospectivo a análise da política pública deve se iniciar com um problema específico e então examinar as ações empreendidas pelas agências locais para solucioná-lo. Deve-se identificar as redes de atores de todas as agências envolvidas na implementação e verificar como é que eles tentam resolver seus problemas. O método para analisar a implementação requer um movimento de baixo para cima e para os lados.

24 TOP-DOWNBOTTOM-UP Estratégia de Pesquisa Parte das decisões políticas para a execução administrativa Parte dos burocratas individuais para as redes administrativas Objetivo da Análise Fazer previsões e oferecer recomendações políticas Descrever e explicar a implementação Modelo do Processo Político Composto por estágios ou fases em um ciclo. Não há estágios diferenciados, há uma fusão dos diversos momentos Caráter do processo de Implementação Direção hierárquica Resolução de problemas descentralizada Modelo de Democracia Subjacente ElitistaParticipativa IMPLEMENTAÇÃO COMPARAÇÃO DAS TEORIAS TOP-DOWN E BOTTOM-UP. FONTE: Adaptado de H.Pulzl & O. Treib, cap 7, in Handbook of Public Policy Analysis. Fischer, Miller & Sidney (eds), 2007.

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26 TEORIAS HÍBRIDAS Resultam da terceira geração de estudos de implementação. Tentam superar as lacunas entre as duas escolas, mediante a incorporação de conceitos e hipóteses de ambas. 26 Teorias HÍBRIDAS

27 MODELO INTERATIVO/ITERATIVO B. Kliksberg (1995) Características da Política Etapas da decisão Agenda REAÇÕES Múltiplos Resultados Potenciais Agentes Públicos Mobilização de Recursos Sociedade

28 MODELO INTERATIVO GRINDLE & THOMAS (1991)

29 A implementação não ocorre automaticamente a partir da aprovação dos instrumentos legais que normatizam a política. Um hiato (gap) de implementação ocorre quando uma política não pôde ser colocada em prática de forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua execução não foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque, apesar de seus esforços, não foi possível contornar obstáculos externos. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS


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