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Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais. Um breve passeio pela história... 1988 - A nova Constituição, no Artigo 165, estabeleceu importantes mudanças.

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1 Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais

2 Um breve passeio pela história A nova Constituição, no Artigo 165, estabeleceu importantes mudanças na legislação orçamentária e a hierarquia dos instrumentos de planejamento de longo e médio prazos: – Plano Plurianual de Ação - PPA – Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO – Lei do Orçamento Anual - LOA

3 Um breve passeio pela história Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (101/2000) A LRF, aprovada em 2000, pelo Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e Municípios instituindo mecanismos de transparência fiscal e controle social dos gastos públicos, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e criou a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.

4 Um breve passeio pela história – Proposta da Lei de Responsabilidade Fiscal e Social - LRFS Foi apresentada no dia 03/05/2006, na CLP, por iniciativa do Fórum Brasil de Orçamento (FBO) e demais organizações sociais. Esta Lei visa discutir o papel do Estado na preocupação com políticas sociais, não apenas na disciplina fiscal como a LRF.

5 Prazos Orçamentários É importante chamar atenção para o fato de que os prazos orçamentários podem ser diferentes para Estados e Municípios. Nos exemplos demonstrados acima, apresenta-se os prazos para União, que são seguidos pelo Estado do Maranhão. Cada esfera de governo tem sua legislação própria, que indica seus prazos. Nos Estados podem ser encontrados nas Constituições Estaduais e nos Municípios, em suas Leis Orgânicas.

6 Lei do Plano Plurianual (PPA) O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

7 Prazos PPA Envio da proposta do Executivo para o Legislativo: até 31 de agosto do primeiro ano do mandato Aprovação da proposta pelo Legislativo: até 15 de dezembro

8 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) A LDO estabelece as metas e prioridades para o ano seguinte, orienta a elaboração do Orçamento, dispõe sobre alteração na legislação tributária, estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento (SUDENE, CODEVASF). Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, o órgão central orçamentário elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios ou Secretarias e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário.

9 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) A LRF ampliou o significado e a importância da LDO. Com a LRF a LDO passa a dispor também sobre: –Equilíbrio entre receitas e despesas; –Metas fiscais; –Riscos fiscais; –Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; –Forma de utilização e montante da reserva de contingência a integrar a lei orçamentária anual; –Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.

10 Prazos LDO Envio da proposta do Executivo para o Legislativo: até 15 de abril Aprovação da proposta pelo Legislativo: até 30 de junho

11 Lei Orçamentária Anual (LOA) O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e na LDO e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do governo. É dividida em Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas Estatais. O Legislativo discute a proposta enviada pelo Executivo, faz as modificações que julgar necessárias através de emendas e, por fim, vota o projeto. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Chefe do Executivo e se transforma em Lei.

12 Prazos LOA Envio da proposta do Executivo para o Legislativo: até 31 de agosto Aprovação da proposta pelo Legislativo: até 15 de dezembro

13 A Integração entre o PPA, LDO e LOA 2008 Plano Plurianual 2011 LDO 2008 LDO 2009 LDO 2010 LDO 2011 LOA 2008 LOA 2009 LOA 2010 LOA 2011

14 Papel de cada Poder Executivo: Elaboração, Execução e Controle Interno. Legislativo: Apreciação, Aprovação e Controle Externo (com auxílio do TC). Judiciário: Julgamento de irregularidades aferidas no controle. Ministério Público: Quando provocado, realiza investigação e abre processo para incriminar os responsáveis por irregularidades.

15 Controle Social Exercido pela sociedade para controle das ações governamentais, efetua-se no exercício da vontade autônoma da coletividade ao participar do processo de planejamento e execução das políticas públicas e na avaliação de seus resultados.

16 CONTROLECONTROLE Controle social Controle interno Controle externo POPULAÇÃO GOVERNO Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas - TC Controle Oficial

17 A Participação no Ciclo Orçamentário F Na campanha eleitoral. F Na negociação do PPA, da LDO e da LOA. F No monitoramento da execução orçamentária. F No controle dos conselhos e fundos.

18 Momentos em que a Sociedade Civil pode Intervir no Ciclo Orçamentário No Executivo: Quando da Elaboração, Execução e Fiscalização; No Legislativo: Quando da Discussão, Aprovação e Fiscalização.

19 Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais

20 Incidência Política Por incidência política entende-se o conjunto de ações de natureza política, distintas e articuladas, que são efetivadas em determinadas situações em defesa de direitos coletivos e com a intenção de provocar mudanças de posição/opinião, aliança e adesão a proposições de movimentos sociais. Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de direitos em um sentido público que tem origem na sociedade civil organizada e não no Estado. A incidência política sustenta-se em métodos argumentativos e ações de sensibilização, de construção de alianças e de negociações com os poderes do Estado e da sociedade.

21 Incidência Política Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de direitos em um sentido público que tem origem na sociedade civil organizada e não no Estado. A incidência política sustenta-se em métodos argumentativos e ações de sensibilização, de construção de alianças e de negociações com os poderes do Estado e da sociedade.

22 Incidência Política X Controle Social Incidência política e Controle Social são conceitos que caminham no mesmo rumo: –Incidência política pensa ações de formulação de legislação e de políticas públicas além do acompanhamento e fiscalização de sua implementação. –Controle Social volta-se mais para o acompanhamento e fiscalização de políticas públicas.

23 Incidência Política X Controle Social O Controle Social vem sendo usado para traduzir a ação de controle da sociedade civil organizada sobre as ações do Estado, particularmente do Executivo.

24 O controle social implica o acompanhamento e a fiscalização das políticas públicas implementadas pelos diversos níveis de governo (federal, estadual e municipal), principalmente no que tange à aplicação dos recursos públicos. Incidência Política X Controle Social

25 No âmbito do Estado, o termo Incidência política refere-se a ações voltadas para o Legislativo, Executivo e Judiciário. Para além do Estado, o termo Incidência política refere-se também a ações voltadas para a sociedade, a exemplo da Incidência política junto à mídia. O conceito de Controle Social refere-se ao acompanhamento e fiscalização das ações de Governo, ou seja, do Executivo enquanto um dos poderes do Estado.

26 Conselhos e Fundos: O Controle Social Direto Os conselhos e fundos são instituições que se destinam ao controle direto da definição e do cumprimento do programa de trabalho previsto no orçamento. Os Fundos são contas orçamentárias especiais, criadas por lei, com o objetivo de promover o controle da entrada de recursos para determinada finalidade e a sua saída para determinado fim.

27 Fundo dos Direitos – FIA art. 260 do ECA – Fundos Estaduais, Municipais e Nacional; Mediante legislações próprias, Estados e Municípios têm criado fundos estaduais e municipais. Os recursos que constituem a receita dos fundos decorrem de fontes governamentais e de contribuições de pessoas físicas e jurídicas (doações).

28 Fundo dos Direitos – FIA As contribuições de pessoas físicas e jurídicas para os fundos (nacional, estaduais e municipais) podem ser deduzidas do imposto de renda devido, na declaração do imposto sobre a renda (pessoas físicas) e do imposto de renda devido na apuração mensal das pessoas jurídicas ;

29 Fundo dos Direitos – FIA Pessoas Físicas - É permitida a dedução de até 6% do imposto devido apurado; Pessoas Jurídicas - O limite máximo de dedução do imposto de renda devido na apuração mensal correspondente ao total das doações efetuadas no mês é fixado em 1%. Campanha Fundo Amigo: Maiores informações no site:

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31 Arrecadação Arrecadação = Receita dos Governos. Tributos: Impostos, Taxas e Contribuições TributosImpostos: –Diretos-Regressivo; –Indiretos-Progressivo; -Proporcional

32 Tributo Direto São aqueles cujos contribuintes são os mesmos que arcam com ônus da respectiva contribuição. Os tributos diretos são os que incidem sobre a renda e o patrimônio, sendo assim chamados porque, em tese, não são passíveis de transferência para terceiros, significando que o contribuinte que o recolhe aos cofres públicos é o mesmo que efetivamente arca com o seu ônus.

33 Tributo Indireto Seriam os tributos para os quais os contribuintes poderiam transferir total ou parcialmente o ônus da contribuição para terceiros. Os impostos indiretos são os que incidem sobre a produção e o consumo de bens e serviços, sendo passíveis de transferência para terceiros – o consumidor desses bens/serviços -, significando que sua incidência econômica – real – ocorre de forma indireta, mediada pela participação do contribuinte legal – o empresário produtor/vendedor – no processo.

34 Imposto Regressivo Quando o rico paga o mesmo o valor que o pobre, isso penaliza os mais pobres porque pagam mais impostos em relação a sua renda. Duas pessoas compram 10 Kg macarrão: 1. Rico - Renda R$ 20 mil Pagou macarrão - R$ 17,00 Pagou de imposto - R$ 6,00 Imposto representa 0,03% da sua renda 2. Pobre - Renda R$ 300,00 Pagou macarrão - R$ 17,00 Pagou de imposto - R$ 6,00 Imposto representa 2% da sua renda

35 Imposto Progressivo O imposto é considerado progressivo quando a situação ocorre de forma inversa, com ele mantendo uma relação positiva com o nível de renda. Neste caso, os mais ricos pagam mais impostos sobre a sua renda que os mais pobres. Exemplo: Renda R$1.500,00 Paga IR R$ 36,43 Imposto Representa: 2,4% Renda R$ ,00 Paga IR R$ 4.997,42 Imposto Representa: 25%

36 Imposto Proporcional O imposto proporcional é quando não muda a estrutura da distribuição de renda. O ônus do tributo é o mesmo, independente da renda. Exemplo: Renda R$ – 10% Imposto = R$ 2.000,00 Renda R$ 300,00 – 10% Imposto = R$ 30,00

37 Impostos e Transferências

38 Fontes de Recursos As Fontes de Recursos, ou simplesmente Fonte, são diferentes para as três esferas de governo, visto que cada uma tem suas especificidades: na arrecadação direta existem os impostos federais (IR, IOF), estaduais (ICMS, IPVA) e municipais (IPTU, ITR); no que recebe de transferência e transfere para as demais esferas orçamentárias.

39 Fontes de Recursos Pode-se assim, perceber que as Fontes de Recursos são diferentes de Estado para Estado, de Município para Município e desses entes com a União. Cada esfera de governo é independente e autônoma na formulação de seu orçamento. Apesar de se tratar de um mesmo nível de governo não necessariamente as Fontes de Recursos serão iguais, inclusive no que diz respeito à quantidade de dígitos.

40 Transferências (i) as retiradas do orçamento do transferidor, normalmente de caráter voluntário; (ii) aquelas originárias da repartição de receitas tributárias, cuja arrecadação concentrou-se em um ente da federação por uma conveniência qualquer. As primeiras dividem-se ainda em incondicionais e condicionais. As incondicionais podem ser utilizadas em qualquer finalidade e as condicionais obrigam o recebedor a seguir regras e restrições para que a transferência se efetive, por exemplo, exigindo contrapartida de dispêndio.

41 Transferências Em geral, as transferências condicionais são recursos destinados a programas cujas ações se destinam a alcançar ou melhorar indicadores sócio-econômicos, como matrículas nos estabelecimentos de ensino básico, ou atenção básica de saúde e à padronizar a oferta de serviço público na federação. As transferências incondicionais, por sua vez, geralmente têm a finalidade de equalização fiscal entre jurisdições.

42 Transferências As incondicionais são normalmente estabelecidas por normas constitucionais ou legais, o que lhes dão maior permanência e previsibilidade, As condicionais são estabelecidas ano a ano, quando da definição do orçamento, pautadas mais de acordo com conveniências momentâneas, como atendimento a pressões e acordos políticos.

43 Transferências O orçamento brasileiro apresenta um alto grau de vinculações – transferências constitucionais. As vinculações podem ser para Estados e Municípios, manutenção do ensino ou da seguridade social, receitas próprias de entidades, dentre outras. Elas tornam o processo orçamentário extremamente rígido. Ex: EC 29; CTB.

44 Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais

45 Lei do Plano Plurianual (PPA) O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

46 Lei de Revisão do PPA A lei do PPA deve trazer artigo prevendo qualquer alteração ou exclusão de programa constante do Plano Plurianual, assim como a inclusão de novo programa. A lei de Revisão do PPA deve ser proposto pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei de revisão anual ou projeto de lei específico. As propostas de Lei de Revisão devem ser enviadas pelo Poder Executivo ao Legislativo no mesmo prazo de tramitação previsto para o PPA, só que anualmente.

47 Lei de Revisão do PPA Objetivos: adequação de denominação ou do objetivo modificação do público-alvo, dos seus indicadores ou dos seus índices; a inclusão ou exclusão de ações orçamentárias, alteração do tipo, do título, do produto, da unidade de medida e das metas das ações orçamentárias; alteração dos valores estimados para cada ação, no período do Plano Plurianual, respeitada a respectiva regionalização

48 Lei do Plano Plurianual (PPA) O programa é o instrumento de organização da ação governamental com vistas ao enfrentamento de um problema ou uma demanda da sociedade. O programa articula um conjunto coerente de ações necessárias e suficientes para enfrentar o problema, de modo a superar ou evitar as causas identificadas. O programa é a unidade central do PPA

49 Formulação de Programas - PPA Ter como objetivo dar solução a um problema ou o atendimento de uma demanda da Sociedade. Ter seu objetivo de forma clara, permitindo mensurar os resultados de sua atuação sobre o público-alvo. Os resultados podem ser medidos por meio do acompanhamento dos indicadores (pré-estabelecidos) de cada programa. Possuir compatibilidade com a previsão de dispêndios e a disponibilidade de recursos no horizonte em questão (4 anos), conforme o cenário macro-econômico

50 Atributos de Programas - PPA Órgão Responsável - Órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial). Unidade Responsável - Unidade responsável pela gestão do programa, da realização do gasto público. Denominação - Comunicação ao público, em uma palavra ou frase-síntese, da compreensão direta dos propósitos do programa. Poder ser um nome fantasia. Problema - É uma situação indesejável declarada por uma autoridade como evitável ou uma necessidade não atendida, identificada na sociedade. Deve ser formulado como condição negativa.

51 Atributos de Programas - PPA Objetivo - Expressa a busca de um resultado, descrevendo a finalidade do programa com concisão e precisão, sempre mensurável por um indicador. O objetivo deverá ser iniciado por um verbo no infinitivo. Público-Alvo - especifica os segmentos da sociedade aos quais o programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente com sua execução. São: Grupos de pessoas; Comunidades (Índios e Quilombolas); Instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos resultados do programa. Justificativa - descrição do problema que o programa tem por objetivo enfrentar

52 Atributos de Programas - PPA Tipos de Programas No PPA , os Programas são classificados em dois tipos: Finalísticos - Resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração. Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais - voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa.

53 Atributos de Programas - PPA Horizonte Temporal - Estabelece o período de vigência do programa, podendo ser contínuo ou temporário. No caso de programa temporário serão informados o mês e ano de início e de término previstos, e o seu valor global estimado. No caso de programa contínuo serão informados o mês e ano previsto de início e a data de término acompanha o período do PPA.

54 Atributos de Programas - PPA Indicador - instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso, mensurar: Eficácia - medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padrões estabelecidos; Eficiência - medida do grau de atingimento das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto; Efetividade - É a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado Programa, tendo como referência os impactos na sociedade

55 Atributos de Programas - PPA Ex: Reduzir o analfabetismo no País Indicador: Taxa de analfabetismo Cálculo: relação percentual entre a população não- alfabetizada e a população total Fonte: IBGE Unidade de medida: pessoas (unidade) Atenção! Para cada programa finalístico é obrigatório haver ao menos um indicador. Para os programas de apoio às políticas e áreas especiais a presença de indicadores é facultativa.

56 Atributos de Ações - PPA AÇÃO – Estratégia de Implementação do Programa. Operação da qual resulta um produto (bem ou serviço) que contribui para atender aos objetivos de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc, e os financiamentos.

57 Atributos de Ações - PPA Título - Forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será apresentada no PPA, LDO e LOA. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ação. Finalidade - Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja, por que esta ação é desenvolvida. Produto - Bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao público-alvo. Em situações especiais, expressa a quantidade de beneficiários atendidos pela ação. Para cada ação deve haver um só produto. Unidade de Medida - Padrão selecionado para mensurar a produção do bem ou serviço.

58 Tipos de Ações - PPA Projeto – Gera um bem ou serviço à administração pública limitado no tempo para alcançar o objetivo de um programa Atividade - Gera um bem ou serviço que se realizam de modo contínuo e permanente para alcançar o objetivo de um programa Operações Especiais – Não gera um bem ou serviço à administração pública (pgto inativos, transferencias, contrib a organismos internac)

59 Formas de Implementação - PPA Direta – Ação executada diretamente ou sob contratação pela unidade responsável. Descentralizada - Atividades ou projetos executados por outro ente da federação em que ocorra transferência de recursos (Estados, Distrito Federal ou Municípios Linhas de Crédito – Ação realizada mediante empréstimo de recursos aos beneficiários da ação.

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