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Finanças Urbanas e Municipais Roberto Ellery Jr ECO/UnB.

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1 Finanças Urbanas e Municipais Roberto Ellery Jr ECO/UnB

2 Objetivo do Curso Analisar as grandes questões de Administração Pública, em particular da Municipal. Assim como, os principais aspectos ligados ao processo orçamentário e financeiro. Abordar os conceitos fundamentais utilizados pela contabilidade pública, com ênfase na análise de balanços tendo em vista capacitar os participantes na utilização do instrumental teórico de análise da situação fiscal de um ente público. Examinar as Legislações em vigor que estabelecem limites ao endividamento de um estado ou municípios.

3 Estrutura do Curso Unidade I: Administração Pública Estrutura do Setor Público Tributos: Impostos, Taxas e Contribuições Estrutura doPoder Legislativo Licitação

4 Estrutura do Curso Unidade II: Planejamento Público Gasto Público Leis Orçamentárias Características do Orçamento Público no Brasil Receita Pública

5 Estrutura do Curso Unidade III: Gestão Fiscal Federalismo Fiscal Lei de Responsabilidade Fiscal Dívida Pública

6 Critérios de Avaliação Serão feitas duas avaliações, a primeira consistirá em um trabalho de grupo e a segunda será uma prova individual aplicada ao final da disciplina. A média final será obtida a partir das duas notas, a primeira valerá 40% do total e a segunda corresponderá aos outros 60%, sendo assim a média final será dada por: Média Final = 0,4*Nota do Trabalho em Grupo + 0,6*Nota da Prova Individual

7 Bibliografia Biderman, Ciro e Paulo Arvate (org.). Economia do Setor Público no Brasil. Ed. Campus, Giambiagi, Fábio e Cláudia Além. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. Ed. Campus, Kohama, Heilio. Contabilidade Pública: Teoria e Prática. Ed. Atlas, Rezende, Fernando. Finanças Públicas. Ed. Atlas, Stiglitz, Joseph. Economics of the Public Sector. IE-WW Norton, 2000.

8 Unidade I Administração Pública

9 Definição de Administração Pública Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Administrar é gerir os recursos públicos; significa não só prestar serviços, executá-lo, como também dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil.

10 Administração Pública X Administração Privada A administração pública difere de forma fundamental da administração privada. Seu objetivo é atender de forma continuada às necessidades mais essenciais da coletividade, ela tem a obrigatoriedade de atender as necessidades públicas. Na Administração Pública não há liberdade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é lícito fazer o que a lei autoriza.

11 Administração Pública A administração pública está intrinsecamente relacionada ao serviço público e ambos estão ligados à idéia de governo e de Estado. O Estado brasileiro, de acordo com o artigo 18 da Constituição Federal, é organizado como uma República Federativa sendo composto por três níveis de governo: Governo Federal (União), os Governos Estaduais e os Governos Municipais. Compõem também a Federação o Distrito Federal e os Territórios.artigo 18 da Constituição Federal

12 Administração Pública Os Estados e o Distrito Federal gozam de autonomia perante a União, entretanto não possuem soberania. Os Municípios são dotados de autonomia administrativa, uma característica peculiar da Federação Brasileira. A Federação é caracterizada, portanto, pela união indissolúvel de seus entes federados.

13 Administração Pública As atribuições e competências dos Estados Federados são definidas no Capítulo III da Constituição Federal.Capítulo III da Constituição Federal As atribuições e competências dos Municípios são definidas no Capítulo IV da Constituição Federal.Capítulo IV da Constituição Federal As atribuições e competências do Distrito Federal e dos Territórios são definidas no Capítulo V da Constituição Federal. Capítulo V da Constituição Federal

14 Administração Pública A estrutura administrativa de cada estado e município é definida pelos próprios governos estaduais e municipais. As prefeituras e os governos estaduais tem seus serviços organizados em Secretarias, com subordinação ao Prefeito ou ao Governador do Estado. As Prefeituras também poderão prestar serviço público por meio de Subprefeituras e Administrações Distritais. Os serviços de responsabilidade dos Governos Estaduais e Municipais poderão ser realizados pela administração direta, pela administração indireta ou ainda por particulares mediante concessão a partir de processo licitatório.

15 Administração Pública A administração direta ou centralizada é constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, no âmbito estadual, e, na administração municipal, no Gabinete do Prefeito e nas Secretarias Municipais. A administração indireta ou descentralizada é aquela atividade administrativa, caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja a criação é por ele autorizada.

16 Administração Indireta Autarquias Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade de direito público interno, com patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública. Entidades Paraestatais Ente disposto paralelamente ao Estado, para executar atividades de interesse do estado,mas não privativo do Estado.

17 Entidades Paraestatais Empresas Públicas Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivamente governamental, criação autorizada por lei, para exploração de atividade econômica ou industrial, que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa. Sociedades de Economia Mista Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei para a exploração de atividade econômica ou serviço, com participação do poder público e de particulares no seu capital e na sua administração.

18 Entidades Paraestatais Fundações Instituídas pelo poder público são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei, escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, com objetivos de interesse coletivo (geralmente de educação, ensino, pesquisa, assistência social e etc) com a personificação de bens públicos, sob o amparo e o controle permanente do Estado. Serviços Sociais Autônomos Autorizados por lei, com personalidade de direito privado, com patrimônio próprio e administração particular, com finalidade específica de assistência ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos.

19 Exemplos de Autarquias Autarquias Previdenciárias Instituto de Previdência do Estado de São Paulo Autarquias Profissionais Ordem dos Advogados do Brasil Autarquias Industriais Depto. Nacional de Estradas e Rodagens Depto. Estadual de Águas e Energia Elétrica Autarquias Especiais Banco Central do Brasil Comissão Nacional de Energia Nuclear

20 Teoria de Finanças Públicas A alocação de recursos determinada pelo mercado livre é desejável? Existe espaço para que a intervenção do estado melhore a vida das pessoas?

21 Medida de Bem-Estar Excedente do Consumidor = Valor para o comprador – Quantia paga pelo comprador. Excedente do Produtor = Quantia recebida pelo vendedor – Custo de produção. Excedente Total = Excedente do Consumidor + Excedente do Produtor Excedente Total = Valor para compradores – Custo de produção.

22 Excedente do Consumidor 5 10 Preço Quantidade 100 Dispêndio Efetivo Excedente do Consumidor

23 Excedente do Produtor 5 10 Preço Quantidade 100 Excedente do Produtor

24 Excedente Total 5 10 Preço Quantidade 100 Excedente do Produtor Excedente do Consumidor

25 Preço 5 10 Quantidade Peso Morto Excedente Total e Eficiência de Mercado

26 Preço 5 10 Quantidade Peso Morto Excedente Total e Eficiência de Mercado

27 O preço e a quantidade determinados pelo mercado maximizam o excedente total. Em outras palavras, a alocação determinada pelo livre mercado é eficiente.

28 Para que Políticas Públicas? Do nascimento à morte, nossas vidas são afetadas de inúmeras maneiras pelas atividades do governo. Nascemos em hospitais subsidiados, quando não públicos... Muitos de nós recebemos uma educação pública... Virtualmente todos nós, em algum momento de nossas vidas, recebemos dinheiro do governo, como crianças – por exemplo, através de bolsas de estudo –; como adultos, se estamos desempregados ou incapacitados; ou como aposentados; e todos nós nos beneficiamos do serviço público Joseph Stiglitz

29 Ineficiência de Mercado Os mercados competitivos apresentam desvio e ineficiência devido a cinco razões básicas: Poder de mercado; Informação incompleta; Externalidades; Bens públicos; e Recursos comuns

30 Poder de Mercado Na existência de poder de mercado o produtor determina a quantidade produzida para qual a receita marginal seja igual ao custo marginal e venderá uma quantidade menor e por um preço mais elevado do que em um mercado competitivo.

31 Poder de Mercado No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública – Telecomunicações e Energia Elétrica – o governo criou a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), com o intuito de regular as atividades destes setores, por natureza pouco competitivos e que prestam um serviço essencial à população.

32 Informação Assimétrica É comum que alguma parte envolvida em uma transação, geralmente o consumidor, não possua informação completa sobre o produto que está negociando. Nestes casos o governo deve agir obrigando que toda informação relevante a respeito de um determinado produto seja conhecida por todos os participantes do mercado.

33 Externalidades Uma externalidade ocorre quando alguma atividade de produção ou consumo possui efeitos indiretos sobre outras atividades de produção ou de consumo que não estejam diretamente refletidas nos preços de mercado.

34 Externalidades O termo externalidade é empregado porque os efeitos sobre os outros itens (custos ou benefícios) são externos ao mercado. Por exemplo, uma usina que despeje seus poluentes num rio, tornando sua água inadequada para consumo, pesca ou natação das comunidades próximas, estará produzindo externalidades negativas (custos) para elas.

35 Externalidades Na presença de uma externalidade negativa da produção o custo social é maior que o custo privado, de forma que a oferta social fica a esquerda da oferta privada. O resultado é que a produção do mercado é maior do que a socialmente desejável.

36 Externalidades Na presença de uma externalidade positiva da produção o custo privado é maior que o custo social, de forma que a oferta social fica a direita da oferta privada. O resultado é que a produção do mercado é menor do que a socialmente desejável.

37 Externalidades Teorema de Coase: Se os agentes privados puderem negociar sem custos a respeito da alocação de recursos, eles podem resolver por si próprios o problema das externalidades. Imposto de Pigou: Imposto implementado para corrigir os efeitos de uma externalidade negativa.

38 Bens Públicos e Recursos Comuns Bens gratuitos (tipo segurança pública) são um desafio para a análise econômica. Para os bens alocados em mercado, que são a maioria em nossa economia, os preços são os sinais que guiam as decisões de compradores e vendedores. Entretanto, quando os bens são gratuitos as forças de mercado deixam de funcionar e não servem como guia.

39 Bens Públicos e Recursos Comuns Bem Excluível: Aquele em que é possível impedir uma pessoa de usá-lo. Bem Rival: Um bem é dito rival quando o uso por uma pessoa ou firma prejudica seu uso por outras pessoas ou firmas.

40 Bens Públicos e Recursos Comuns Bens privadosMonopólios naturais Recursos comunsBens públicos Excluível? Rival? sim não Roupas Carros Estradas congestionadas com pedágio. Corpo de bombeiros TV a cabo Estradas não congestionadas com pedágio. Peixes no mar Meio ambiente Estradas congestionadas sem pedágio. Defesa nacional Justiça Estradas não congestionadas sem pedágio.

41 Problema do Carona (Free-Rider) Uma pessoa que se utiliza de um bem mas se recusa a pagar por ele. Um exemplo é alguém que se recuse a pagar uma taxa para a queima de fogos no final do ano mas sempre assiste ao espetáculo. Devido ao problema do carona o setor privado não consegue ofertar bens públicos em uma quantidade socialmente desejável. O governo pode resolver o problema da provisão de bens públicos produzindo estes bens e financiando os custos por meio de tributação.

42 Lei de Wagner A medida que a economia se desenvolve aumenta a necessidade de bens públicos tais como segurança, educação e saúde. Isto faz com que os gastos do governo sejam maiores em economias mais desenvolvidas. Lei de Wagner: À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país.

43 Recursos Comuns Tragédia dos comuns: Uma parábola que ilustra porque os recursos comuns são mais utilizados do que seria desejável do ponto de vista social. A solução para o problema de uso excessivo de recursos comuns é descer direito de propriedade. Caso não seja possível o governo pode criar impostos que diminuam o uso do recurso.

44 Resumo Em geral as alocações determinadas pelo mercado são eficientes; Entretanto existem casos onde o mercado falha em determinar a alocação socialmente ótima; Nestes casos o governo deve agir ou regulando o mercado ou ofertando diretamente alguns bens.

45 Tipos de Tributos O Código Tributário Nacional define tributo em seu Art. 3 da seguinte forma: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Os tributos podem tomar a forma de impostos, taxas contribuições de melhorias e contribuições sociais. Apesar de não aparecer como tributo nem na Constituição Federal nem no Código Tributário Brasileiro as contribuições sociais são consideradas como tributos por vários autores. Isto decorre da importância crescente que estas contribuições passaram a ter no Brasil.Constituição Federal

46 Tributos Para poder funcionar regulando atividades do mercado e ofertando bens públicos o estado precisa de receitas. Estas receitas são obtidas por meio de tributos. A implementação de um tributo deve considerar dois aspectos fundamentais: a neutralidade e a equidade.

47 Tributos A equidade deve ser de tal forma que garanta que indivíduos iguais recebam o mesmo tratamento – equidade horizontal – e que exista algum critério capaz de diferenciar indivíduos de modo que pessoas diferentes recebam um tratamento diferente – equidade vertical.

48 Crit é rios de Equidade Critério do Benefício: Propõe atribuir a cada indivíduo um ônus equivalente aos benefícios que ele usufrui dos programas governamentais. Critério da Capacidade de Contribuição: Defende que a repartição do ônus tributário deve ser feita em função das respectivas capacidades individuais de contribuição.

49 Classifica ç ão dos Tributos Progressivo: O valor da contribuição aumenta de forma mais que proporcional à renda. Proporcional: O valor da contribuição aumenta de forma proporcional à renda. Regressivo: O valor da contribuição aumenta de forma menos que proporcional à renda.

50 Classifica ç ão dos Tributos Diretos: Os contribuintes são os mesmos que arcam com o ônus da respectiva contribuição. Em geral são impostos que incidem sobre o patrimônio ou a renda. Indiretos: Os contribuintes podem transferir total ou parcialmente o ônus da contribuição para terceiros. Em geral são impostos cujo a base é transação com mercadorias e/ou serviços.

51 Principais Tributos no Brasil Tributos sobre o Patrimônio: ITR, IPTU, IPVA. Tributos sobre Fluxos de Renda: IRPF, IRRF, Contribuição para Previdência Social, IRPJ, IOF. Tributos sobre Vendas de Mercadorias e Serviços: ICMS, PIS, Cofins, II, IPI, ISS.

52 Imposto sobre a Renda Pessoal O imposto sobre a renda pessoal incide sobre a renda das famílias ou indivíduos. Sua principal vantagem é permitir o desenho de um sistema progressivo compatível com o princípio da equidade. Uma crítica importante é o desestimulo ao trabalho causado por alíquotas muito elevadas.

53 Imposto sobre a Renda Pessoal O imposto sobre a renda é dito geral quando submete, indistintamente, todas as espécies de rendimento à mesma escala para pagamento de tributos. A renda pessoal pode ser advinda do trabalho, do capital ou da posse da terra. O imposto sobre a renda do tipo geral ignora tais diferenças. O imposto sobre a renda é dito parcial quando permite, diretamente ou por meio de isenções, a exclusão do pagamento por determinadas espécies de rendimentos.

54 Imposto sobre a Renda Pessoal Um alto imposto sobre a renda advinda do trabalho tende a reduzir o total de horas trabalhadas. No caso de esquemas fortemente progressivos o efeito é maior sobre os trabalhadores mais qualificados.

55 Imposto sobre a Renda do Trabalho Salário Horas trabalhadas Demanda por trabalho Oferta de trabalho Cunha tributária Salário pago Salário recebido Peso morto

56 Imposto sobre a Renda do Capital Alíquotas muito altas sobre a renda do capital tendem a reduzir os incentivos para que as famílias poupem. Este é problema é particularmente grave em países em desenvolvimento que precisam de poupança interna para financiar seu investimento.

57 Imposto sobre a Renda do Capital Juros Recursos emprestados Demanda por recursos (investimento) Oferta de recursos (poupança) Cunha tributária Juros pagos Juros recebidos Peso morto

58 Imposto sobre a Venda de Mercadorias e Serviços Existem vários tipos de impostos sobre vendas de mercadoria e serviços. Estes se diferenciam devido a amplitude de sua base, o estágio do processo de produção e comercialização onde o tributo incide e a forma de apuração da base de cálculo do imposto.

59 Imposto sobre a Venda de Mercadorias e Serviços Amplitude da Base de Cálculo Estágio de Cobrança Apuração da Base de Cálculo Gerais Uniformes Parciais Seletivos Produção Atacadista Varejista Todos os Estágios Específicos Quantidade Valor da Venda Ad Valorem Valor Adicionado

60 Imposto sobre a Venda de Mercadorias e Serviços Impostos gerais são aqueles que incidem amplamente sobre determinado conjunto de transações. Especiais são impostos cobrados sobre a compra e a venda de determinado bem ou serviço. A estrutura da alíquota classifica os impostos gerais em uniformes ou seletivos. Uniformes apresentam alíquotas únicas e seletivos são aqueles que diferenciam a alíquota do imposto conforme a natureza do produto. Os impostos especiais, por sua natureza, são seletivos.

61 Imposto sobre a Venda de Mercadorias e Serviços O Imposto sobre Valor Agregado (IVA) tributa apenas o valor adicionado em cada estágio da produção. Existe uma equivalência entre o IVA e o Imposto sobre Vendas a Varejo (IVV). Um imposto pode ser cobrado por dentro ou por fora. O cálculo do imposto por dentro inclui o imposto na base tributária do valor do mesmo, enquanto o cálculo por fora exclui o imposto da fórmula.

62 IVA e IVV por fora

63 IVA e IVV por dentro

64 Quem Paga um Imposto sobre as Vendas? Preço 5 10 Quantidade Peso Morto Demanda Oferta Oferta com imposto 4,5 Transferência ao consumidor

65 Quem Paga um Imposto sobre as Vendas? A quantidade de imposto paga pelo consumidor será tanto maior quanto menor for a elasticidade preço da demanda e maior for a elasticidade preço da oferta. Nos casos- limite, o ônus será totalmente transferido para o consumidor quando a demanda for perfeitamente inelástica e totalmente suportado pelo produtor quando a oferta for totalmente inelástica.

66 Elasticidade-Preço da Demanda A elasticidade-preço da demanda mede a intensidade com que a quantidade demandada responde a variações no preço do bem. Elasticidade-preço da demanda Variação percentual da qtde. demandada Variação percentual do preço =

67 Elasticidade-Preço da Oferta A elasticidade-preço da oferta mede a intensidade com que a quantidade ofertada de um bem responde à variações no preço do próprio bem. Elasticidade-preço da oferta Variação percentual da qtde. ofertada Variação percentual do preço =

68 Curva de Laffer Gráfico que mostra como o nível de alíquotas afeta a receita tributária (devido ao economista americano Arthur Laffer). Com base nessa curva é que alguns defendem a redução de alíquotas como forma de aumentar a receita tributária. A partir de certo ponto, maiores alíquotas reduziriam a arrecadação.

69 Curva de Laffer Arrecadação Alíquota

70 Tributos e Distribuição de Renda Distribuição Funcional: Quanto da renda do setor privado assumirá a forma de lucros e quanto de salários; Distribuição Pessoal: Que percentual da renda ficará com cada percentil da população; Distribuição Regional: Como se distribuem os recursos entre as diversas unidades federativas.

71 Estrutura do Poder Legislativo A estrutura do Poder Legislativo Federal é definida no Capítulo I do Título IV da Constituição Federal.Capítulo I do Título IV da Constituição Federal O Poder Legislativo a nível federal é exercido pelo Congresso Nacional, sendo este composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. A Câmara dos Deputados é composta por representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. O Senado Federal é composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos pelo princípio majoritário.

72 Estrutura do Poder Legislativo Cabe ao Congresso Nacional a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. A fiscalização deverá ocorrer em relação à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. O Tribunal de Contas da União deverá auxiliar o Congresso Nacional a realizar o controle externo.

73 Tribunal de Contas da União As competências do Tribunal de Contas da União estão definidas no Art. 71 da Constituição Federal, entre elas destacam-se:Art. 71 da Constituição Federal julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município. aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário

74 Poder Legislativo nos Estados O poder legislativo nos Estados é exercido pela Assembléia Legislativa. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze. Compete às Assembléias Legislativas dispor sobre seu regimento interno, polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos. Outras atribuições da Assembléia Legislativa são definidas pelos Estados. As atribuições da Assembléia Legislativa de São Paulo podem ser encontradas na página: b5ea cd560041ca/ b5ea cd560041ca/

75 Poder Legislativo nos Municípios Nos Municípios a função legislativa é exercida pelas Câmaras Municipais. Esta é composta por vereadores que são eleitos a cada quatro anos. Além da função legislativa cabe à Câmara Municipal fiscalizar a executivo municipal. O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

76 Câmara Municipal Cabe a Câmara Municipal regulamentar o vencimentos dos vereadores, respeitados os limites impostos pelos incisos VI e VII do Art. 29 da Constituição Federal.VI e VII do Art. 29 da Constituição Federal O Art. 29-A da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 5 de 2000 estabelece os limites para os gastos das Câmaras Municipais.Emenda Constitucional nº 5 de 2000

77 Licitação A licitação é um instituto extremamente formal, de rigor excessivo. É através dele que a Administração Pública efetuará concessões, permissões, obras e aquisições. É um ato estritamente vinculado à Lei 8666/93.Lei 8666/93 O parágrafo único do art. 1.º da Lei 8666/93 estabelece que são obrigados a lançar mão desse instituto os órgãos da administração direta, os fundos especiais, as Autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios

78 Princípios da Licitação Igualdade veda o estabelecimento de condições que impliquem preferência em favor de determinados licitantes, em detrimento dos demais. Garante, assim, a igualdade aos participantes do processo na seleção da proposta mais vantajosa. Legalidade a licitação deverá ser processada e julgada em estrita observância à lei. Assim, o licitante que se sinta lesado pela inobservância da norma pode impugnar judicialmente o processo. Impessoalidade o processo de licitação deve ter julgamento impessoal, sem favorecimentos. Deve a Administração, em suas decisões, pautar- se por critérios objetivos, sem levar em consideração as condições pessoais do licitante ou as vantagens por ele oferecidas, salvo as expressamente previstas na lei ou no instrumento convocatório. Moralidade para processar e julgar as propostas, a administração deve possuir um comportamento não apenas lícito, mas também consoante com a moral, os bons costumes e os princípios de justiça e eqüidade.

79 Princípios da Licitação Publicidade deve haver divulgação do processo para o conhecimento de todos os interessados. Além disso, os atos da administração praticados nas várias fases do processo, devem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade. Probidade Administrativa trata-se de um dever do agente. Deve-se processar e julgar a licitação de maneira honesta, de acordo com os interesses da Administração Pública, possuindo um comportamento consoante com as regras de boa administração e com a idéia comum de honestidade no seu modo de proceder. Vinculação ao Instrumento Convocatório o edital constitui a regra da licitação. A Administração Pública, no processamento e julgamento da licitação, deve estar estritamente vinculada ao edital, não podendo descumprir suas normas e condições, sob pena de nulidade do processo. Julgamento Objetivo a licitação deve ser julgada nos termos do edital, sem qualquer discricionariedade por parte do agente. O julgamento das propostas deverá ser objetivo, de acordo com os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e conforme os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle

80 Fases da Licitação Edital primeira fase da licitação, onde são estabelecidas as regras. Cumpridas todas as exigências da fase externa do edital, os interessados vão se habilitar a fornecer o que a Administração Pública pretende, entregando a ela suas propostas. O art. 27, da Lei 8666/93 estabelece as exigências para a habilitação, dispondo sobre a documentação necessária para a participação no certame. Julgamento apresentados os documentos e obedecidas as exigências, haverá o julgamento das propostas, de acordo com o aspecto subjetivo (análise dos documentos) e objetivo (qualificação técnica do produto e capacidade do participante de fornecê-lo). Nos casos de exclusão de participantes, eles tem direito à apresentação de recursos, conforme dispõe o art. 109, da Lei 8666/93. Homologação verificado o vencedor da licitação, a Administração Pública homologará o resultado. Adjudiação a Administração Pública assume o compromisso de adquirir o produto

81 Modalidades de Licitação Concorrência É a modalidade de licitação utilizada para aquisições de grande porte e que se realiza com ampla publicidade para assegurar a participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital (art. 22, parágrafo 1.º). A publicidade, nos termos do art. 21, Lei 8666/93, é assegurada pela publicação do aviso do edital, no mínimo uma vez. A universalidade significa a possibilidade de participação de quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto (art. 22, parágrafo 1.º, Lei 8666/93).

82 Modalidades de Licitação Tomada de Preços É a modalidade de licitação utilizada para aquisições de médio porte e que se realiza entre interessados previamente cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação (art. 22, parágrafo 2.º, Lei 8666/93). Concurso É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores (art. 22, parágrafo 4.º, Lei 8666/93).

83 Modalidades de Licitação Convite É a modalidade de licitação utilizada para aquisições de pequeno porte e que se realiza entre, no mínimo, três interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade administrativa, e da qual podem participar também aqueles que, não sendo convidados, estiverem cadastrados na correspondente especialidade e manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da apresentação das propostas (art. 22, parágrafo 3.º, Lei 8666/93). É a única modalidade de licitação em que a lei não exige publicação de edital, já que a convocação se faz por antecedência, por meio da chamada carta-convite. Leilão É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem possa oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliação (art. 22, parágrafo 5.º, Lei 8666/93).

84 Dispensa e Inexigibilidade A dispensa pode ocorrer, por exemplo, em casos de extrema urgência, para o atendimento de situações de calamidade pública, ou grave perturbação da ordem. A inexigibilidade pode ocorrer, por exemplo, nos casos de contratação de pessoa conhecida do meio artístico, ou ainda nos casos em que a aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros só possam ser fornecidos por um produtor, dada a exclusividade do produto. A diferença básica entre os dois casos está no fato de que, na dispensa, há possibilidade de competição que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a dispensa, que fica inserida na competência discricionária da administração. Nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração Pública; a licitação é, portanto, inviável.

85 Penalidades A não observância dos dispositivos da Lei 8666/93 acarretas penas que vão desde Sanções Administrativas a pena de Detenção. Uma listagem completa destas punições encontra-se no Cap. 4 da Lei 8666/93. As penas são descritas nos artigos 89 a 99.

86 Exercício de Sala Liste e explique três justificativas econômicas para a existência de um governo. O que são externalidades? Por que a existência de externalidades negativas na produção faz com que a quantidade de mercado seja maior que a socialmente ótima? Como o governo pode agir para corrigir este problema? Defina excedente do produtor, excedente do consumidor e excedente total. Com o auxílio de um gráfico mostre como a implementação de um imposto afeta o excedente total. Explique os conceitos de equidade e neutralidade na aplicação de um tributo. Por que o imposto de renda é dito atender o critério de equidade mas não o de neutralidade? Represente graficamente a cunha fiscal sobre os salários. Por que mudanças na legislação trabalhista podem reduzir (ou aumentar) a cunha fiscal? De tempos em tempos empresários da FIESP pedem a redução da cunha fiscal sobre a taxa de juros. Explique o que eles desejam. Explique os conceitos de equidade e neutralidade na aplicação de um tributo. Por que o imposto de renda é dito atender o critério de equidade mas não o de neutralidade?

87 Unidade II Planejamento Público

88 Gasto Público Tipos de Classificação do Gasto Público Pela finalidade do gasto. Pela natureza do dispêndio. Pelo agente encarregado da execução do gasto. Quanto à finalidade, os gastos são normalmente classificados em funções, programas e subprogramas, dependendo do grau de agregação adotado. A classificação das despesas por funções é necessária para efetiva implantação da técnica do orçamento-programa, que objetiva aumentar a eficiência e a eficácia na programação dos dispêndios governamentais.

89 Gasto Público Função: maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Subfunção: Partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. Pode ser combinada com funções diferentes daquelas a que esteja vinculada na forma do Anexo da Portaria nº 42/99 do MOG. Programa: Instrumento de organização da ação governamental que visa à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.

90 Gasto Público A classificação quanto a natureza do gasto é feita a partir de quatro categorias: Custeio; Investimento; Transferências; Inversões Financeiras; A classificação das despesas por categoria econômica inspira-se no esquema estabelecido na Contabilidade Nacional e objetiva dimensionar a participação do dispêndio governamental nos principais agregados da análise macroeconômica.

91 Classificação da Despesa por Categoria Econômica Despesas Correntes Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dívida Outras Despesas Correntes Transferências a Estados, DF e Municípios Benefícios Previdenciários Outras Despesas de Capital Investimentos Inversões Financeiras Amortização da Dívida Outras Despesas de Capital

92 Gasto Público E m termos agregados, a distribuição por categoria de gasto depende da distribuição da despesa por finalidade. Em princípio, quanto maior a parcela das despesas públicas destinadas a produção de bens públicos (ou semelhantes), maior a despesa com pessoal no total do orçamento. Uma participação mais elevada do investimento costuma estar associada a uma ênfase em programas de melhoria e expansão da infraestrutura econômica.

93 Despesa Não-Financeira do Governo Federal (% do PIB)

94 Política Fiscal A arrecadação e o gasto do governo, além de viabilizar projetos importantes e corrigir externalidades, afetam a produção de uma determinada economia. Este é o aspecto macroeconômico das finanças públicas. O uso da tributação e do gasto para afetar a economia como um todo é chamado de política fiscal.

95 Déficit Nominal O déficit nominal corresponde ao total de gastos do governo menos o total arrecadado. O déficit nominal pode ser calculado pelo método acima da linha ou abaixo da linha, quando é calculado pelo último método costuma ser chamado de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP).

96 Cálculo do Déficit Nominal Método acima da linha: Consiste no cálculo do déficit por meio dos fluxos de receitas e despesas. Método abaixo da linha: Consiste no cálculo do déficit por meio da variação na dívida pública.

97 Déficit Primário O déficit primário é obtido a partir do déficit nominal. Seu cálculo exclui as despesas e receitas financeiras. Como o governo brasileiro paga mais juros do que recebe o déficit nominal é maior que o primário. Nos últimos anos as contas brasileiras apresentam superávit primário e déficit nominal.

98 Resultado do Setor Público no Brasil

99 Déficit Operacional O déficit operacional é igual ao déficit primário acrescido do pagamento de juros reais. Este conceito foi muito usado no Brasil nos períodos de inflação elevada.

100 Gasto Público e Demanda Agregada Quando o governa aumenta seus gastos ocorre um aumento da despesa total que causa um deslocamento para direita da demanda agregada. De acordo com os economistas keynesianos o deslocamento da demanda agregada causa um aumento da produção, pelo menos no curto prazo. Economistas das escolas clássica e novo-clássica acreditam que o deslocamento da demanda agregada apenas aumenta o nível geral de preços. Na perspectiva keynesiana um ajuste fiscal tende a reduzir o PIB, pelo menos no curto prazo. Na perspectiva clássica um ajuste fiscal tende a liberar mais recursos para o setor privado e pode aumentar o PIB.

101 Determinação do Produto e do Preço DA P Q OA DA Q OA DA P Caso ClássicoCaso Keynesiano Caso Keynesiano Extremo Q OA DA P

102 Déficit Público e Taxa de Juros Quando o governo gasta mais do que arrecada, o déficit orçamentário resultante reduz a poupança nacional. Isto reduz a oferta de fundos emprestáveis a disposição das firmas e das famílias.

103 Déficit Público e Taxa de Juros Taxa de juros Fundos emprestáveis Oferta Demanda Nova oferta

104 Inflação e Déficit Público Para financiar seus gastos sem aumentar os impostos nem vender títulos no mercado o governo pode imprimir moeda. A receita obtida com a impressão de moeda é chamada senhoriagem. Imprimir moeda para financiar gastos causa inflação. A inflação pode ser vista como um imposto sobre as pessoas que guardam dinheiro.

105 Curva de Laffer para o Imposto Inflacionário Arrecadação Inflação Máximo de arrecadação do Imposto Inflacionário

106 Inflação e Déficit Público Efeito Oliveira-Tanzi O aumento da inflação reduz o valor real da arrecadação de outros impostos devido a existência de uma defasagem entre o fato gerador do imposto e a sua coleta. Efeito Patinkin Taxas de inflação altas ajudam a reduzir o déficit público devido a queda do valor real dos gastos públicos.

107 Leis Orçamentárias (C.F. art. 165) Plano Plurianual (PPA): Estabelece o planejamento de médio prazo (quatro anos). Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): Faz a ligação entre o plano e o orçamento do ano. Lei Orçamentária Anual (LOA): Trata-se do orçamento propriamente dito, com a previsão de toas as receitas e despesas do ano.

108 Leis Orçamentárias Até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, o Poder Executivo envia o projeto do PPA ao Congresso Nacional, que vigorará de seu segundo ano de mandato até o fim do primeiro ano de mandato do próximo Presidente da República. O projeto da LDO é encaminhado ao Congresso até 15 de abril de cada ano. Entre outras atribuições, essa lei estabelece metas e prioridades para a elaboração do orçamento, limita as despesas de capital e estabelece as políticas de aplicações das agências financeiras oficiais para o ano seguinte. O Poder Executivo envia o projeto de LOA ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano, acompanhado de mensagem em que se analisam a macroeconomia e a situação fiscal do país. Esse projeto de lei engloba o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento de empresas que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto.

109 Unidades Orçamentárias Órgãos Setoriais SOF Presidente da República Congresso Nacional Processo Orçamentário

110 Classificação dos Processos Orçamentários Processo Hierárquico: O ministro das finanças possui poder sobre os demais ministros e os parlamentares não podem alterar o total de gastos, apenas sua distribuição. Processo Colegiais: Existe igualdade entre os ministros setoriais e o ministro das finanças. No Legislativo, os parlamentares poderiam aumentar o total dos gastos e o déficit público.

111 História do Planejamento no Setor Público Brasileiro Plano SALTE: Adotado em 1947 no governo do presidente Eurico Dutra. Foi o pioneiro do planejamento público no Brasil. Priorizava as áreas de Saúde, Alimentação, Transporte e Energia (esta a razão do nome). Previa financiamento dos gastos com recursos da Receita Federal e com empréstimos externos. Plano de Metas: Implementado no governo do presidente Juscelino Kubitschek. Avançava na idéia de submeter o desenvolvimento do país a ação do estado. Tinha como alvos os setores de energia e transporte, a indústria intermediária, as indústrias produtoras de equipamentos e a construção de Brasília.

112 História do Planejamento no Setor Público Brasileiro I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND): Implementado no início dos anos 70 pelo governo Médici marcou o período conhecido como Milagre Brasileiro. Caracterizava-se pelos grandes projetos de integração nacional e pela expansão das fronteiras de desenvolvimento. II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND): Elaborado no governo Geisel tinha como foco a indústria de base e a busca de autonomia em insumos básicos. Mostrava clara preocupação com a questão energética, estimulando a pesquisa em energias alternativas (e.g. energia nuclear e programa do álcool) e realizando a construção de novas hidrelétricas. A crise do petróleo que ocorreu no final dos anos setenta inicia um longo período de estagnação na economia brasileira e marca o fim dos grandes programas de planejamento do desenvolvimento.

113 A Constituição de 1988 e o PPA A Constituição de 1988, em seu artigo 165, estabelece que, por iniciativa do Poder Executivo, deve ser elaborado o Plano Plurianual (PPA). O PPA deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as despesas relativas a programas de duração continuada. A vigência do PPA inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e termina no primeiro ano do mandato seguinte.

114 A Constituição de 1988 e o PPA PPA 1991 – 1995: Elaborado apenas como forma de obedecer a Constituição, não apresentou características marcantes quanto ao planejamento público. PPA 1996 – 1999: Introduziu novos conceitos no planejamento federal, entre eles os eixos de integração e desenvolvimento (referência espacial das políticas de desenvolvimento) e o conceito de projetos estruturantes. PPA 2000 – 2003: Sua marca registrada é o conceito de gestão por resultados. Adotou o programa como unidade de gestão, integrou plano, orçamento e gestão, e estabeleceu critérios para gerenciamento e avaliação de desempenho nos programas federais. PPA 2004 – 2007: Este PPA ainda encontra-se em execução e, portanto, não pode ser avaliado. Para detalhes a respeito deste PPA clique aqui.clique aqui Conheça os PPAs a partir de 1996

115 Orçamento Programa Na primeira fase do planejamento público (1940 – 1980) o foco estava em grandes programas de desenvolvimento. Na segunda fase (1988 até hoje) a questão central é a gestão dos recursos públicos. A necessidade de garantir que os gastos públicos tenham a maior eficiência possível exige o uso de novos métodos de decisão orçamentária. Tais métodos, conhecidos como orçamento-programa juntamente com o uso de métodos privados de gerenciamento contribuem para um melhor uso dos recursos públicos. A principal característica do orçamento-programa, que o distingue dos chamados métodos tradicionais, é a ênfase no objetivo do gasto, em vez de preocupação com a categoria do dispêndio.

116 Orçamento Programa A necessidade de garantir que os gastos públicos tenham a maior eficiência possível exige o uso de novos métodos de decisão orçamentária. Tais métodos, conhecidos como orçamento-programa juntamente com o uso de métodos privados de gerenciamento contribuem para um melhor uso dos recursos públicos. A principal característica do orçamento-programa, que o distingue dos chamados métodos tradicionais, é a ênfase no objetivo do gasto, em vez de simples preocupação com a categoria do dispêndio.

117 Exigências para Implementação do Orçamento Programa Avaliação e comparação dos diferentes programas desenvolvidos pelo governo em termos de sua contribuição para os objetivos nacionais; Determinação de como os objetivos preestabelecidos podem ser atingidos com um mínimo de dispêndio de recursos; Projeção das ações governamentais para um horizonte de tempo superior ao período usual de um ano; e Revisão dos objetivos, programas e orçamentos à luz da experiência passada e de modificações na conjuntura.

118 Razão Custo Benefício O critério da razão custo/benefício consiste na comparação do valor presente dos benefícios com o valor presente dos custos.

119 Razão Custo Benefício Em geral projetos que apresentam uma razão custo-benefício maior do que um são considerados como justificáveis.

120 Problemas com Análise Custo- Benefício Como identificar e medir custos e benefícios? Qual a taxa apropriada para descontar estimativas futuras de custos e benefícios no cálculo dos respectivos valores atuais? Como estabelecer o período em que se fazem notar os custos e os benefícios dos projetos? Como agregar custos e benefícios de vários projetos complementares, tendo em vista estender a análise no nível de programas executados pelo governo?

121 Orçamento Programa e PPA Ao implementar o orçamento-programa tornou-se essencial avaliar com mais cuidado as características dos programas contidos no PPA. Desta forma os programas são divididos em ações, que por sua vez, dividem-se em projetos e atividades. As Orientações para Elaboração do PPA 2004/2007 do Governo do Piauí exemplificam bem a lógica de funcionamento do PPA.Orientações para Elaboração do PPA 2004/2007

122 PPA, LDO e LOA A LDO é o elo entre o PPA e a LOA. Uma das principais funções da LDO será a de selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subseqüente. A elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) deverá ser realizada pelo Poder Executivo e submetida à apreciação e aprovação do Poder Legislativo. No caso de municípios, o prazo de encaminhamento e aprovação da LDO deve contar na Lei Orgânica do Municipal (LOM). Caso não esteja previsto nenhum prazo na LOM, o Executivo poderá encaminhá-la a qualquer tempo, desde que se garanta um prazo razoável para sua apreciação e aprovação e não se comprometa a elaboração orçamentária.

123 Lei de Diretrizes Orçamentárias A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (Constituição Federal, Art. 165)Constituição Federal, Art. 165 Além de dispor sobre estes tópicos, a LDO deverá conter dois Anexos, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal faculta aos Municípios com menos de 50 mil habitantes elaborar os referidos anexos apenas a partir de Exemplos da LDO para o Município do Rio de Janeiro, inclusive os anexos, podem ser encontrados aqui.aqui

124 Lei Orçamentária Anual O Orçamento Anual (estabelecido pela LOA) visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A proposta de LOA compreende os três tipos distintos de orçamento da União, a saber: Orçamento Fiscal: compreende os poderes da União, os Fundos, os Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa. Orçamento de Seguridade Social: compreende todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF Orçamento de Investimento de Empresas Estatais: previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

125 Exemplo de LOA LOA do Município do Rio de Janeiro; LOA do Município do Rio de Janeiro Texto do Projeto de Lei Metas Fiscais LOA do Município de Foz do Iguaçu; LOA do Município de Foz do Iguaçu LOA do Estado de São Paulo; LOA do Estado de São Paulo LOA da União Página do Senado Federal Página da Câmara dos Deputados Um guia para elaboração da LOA pode ser encontrado aqui. aqui Diretrizes para Elaboração da Lei Orçamentária de Diretrizes para Elaboração da Lei Orçamentária de 2004

126 Plano Diretor do Município O Política de Desenvolvimento Urbano, executada pelo poder público municipal, é implementada no Capítulo II do Título VII da Constituição Federal (Art. 182 e Art. 183).no Capítulo II do Título VII da Constituição Federal Seu objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes. O instrumento para a Política de Desenvolvimento Urbano é o Plano Diretor dos Município. Veja aqui o Plano Diretor do Município de Maceióaqui

127 Problemas com a Elaboração do Plano Diretor Segundo o Prof. Roberto Braga da UNESP os Planos Diretores tem apresentado problemas em decorrência de dois pontos básicos: A lei, ao obrigar as prefeituras a realizar um plano diretor, não conscientizou os agentes públicos da importância do planejamento. Os planos são elaborados por pessoas estranhas à administração pública local.

128 Problemas com a Elaboração do Plano Diretor O último ponto gera três problemas com os Planos Diretores: Os planos são tecnicamente adequados mas politicamente inviáveis. A falta de conhecimento da realidade local compromete o plano tanto técnica quanto politicamente. O Plano Diretor torna-se estranho à administração local, que não tem interesse em implementá-lo. Veja o texto completo aqui.aqui


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