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Um roteiro para a Análise de Políticas Prof. Dra. Paula Arcoverde Cavalcanti.

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2 Um roteiro para a Análise de Políticas Prof. Dra. Paula Arcoverde Cavalcanti

3 A análise de políticas públicas é:... descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz(DYE); Para Lasswell a policy science é a produção e aplicação de conhecimento sobre - e na - elaboração da política; Policy makers: mobilizar o melhor conhecimento disponível para resolver adequadamente os problemas que fazem parte da agenda política.

4 O analista das políticas públicas: extrair de todos os aspectos envolvidos na elaboração de políticas o máximo julgamento racional possível.

5 Cabe ao analista: a) mobilizar o melhor conhecimento disponível; b) promover uma mediação entre diferentes disciplinas científicas; c) otimizar a interdependência entre a ciência `na´ e ´da´ elaboração de políticas públicas; d)promover a mediação entre a ciência e a política.

6 A análise de política usa métodos de pesquisa variados num contexto de questionamento político e de debate público de modo a gerar, avaliar criticamente, e comunicar conhecimento relevante para a elaboração de políticas (Dunn 1994)

7 Historicamente a institucionalização da analise de política pode ser interpretada como: a) uma cientifização das funções da organização e do armazenamento e b)disseminação e aplicação do conhecimento sobre a política e o processo de elaboração de políticas públicas

8 Essa busca de cientifização do até então não-cientifizado permitiu a incorporação de conhecimento ao processo de elaboração de políticas, ao sistema político, e à própria política

9 o duplo compromisso normativo x descritivo do analista

10 Cabe ao analista: escolher atividades que lhe permitam colocar nelas seus próprios valores relacionados à dignidade do homem, a manter a coerção no menor nível possível, a conseguir a explicitação dos propósitos valorativos subjacentes à política analisada

11 1) O analista pode e deve ser fiel a seu propósito descritivo-explicativo 2) tomada a decisão acerca de que metas últimas vai buscar, o analista deve proceder com a máxima objetividade e se valer de todos os métodos disponíveis(Lasswell, 1951).

12 Para fazer uma análise, o profissional (agora convertido em analista) deverá conhecer com alguma profundidade a área em que trabalha e o ambiente em que se insere. Será capaz de relacionar adequadamente os objetos, fatos, atores, organizações, relações etc., aos elementos do marco analítico-conceitual – conceitos, modelos, fatos-estilizados etc.

13 REALIDADE ANÁLISE POLICY apreensão policy orientation restrições mudança ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS problem orientation

14 Tipos de estudo sobre elaboração de políticas públicas Estudo do conteúdo da política Estudo do processo de elaboração de política Estudo dos resultados da política Avaliação Informação para a formulação de políticas Defesa de processos Defesa de políticas Analista como ator político Ator político como analista Estudos de política (Conhecimento do processo de elaboração de políticas) Análise de políticas (Conhecimento no processo de elaboração de políticas)

15 (1 ) Estudo do conteúdo das políticas analistas procuram descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas, isto é, determinar como surgiram, como foram implementadas e quais seus resultados; (2) Estudo da elaboração das políticas analistas dirigem a atenção para estágios pelos quais passam questões e avaliam a influência de diferentes fatores, sobretudo na formulação das políticas; (3) Estudo do resultado das políticas explicar como os gastos e serviços variam em áreas diferentes, políticas interpretadas como variáveis dependentes entendidas em termos de fatores sociais, econômicos, tecnológicos e outros; (4 ) Avaliação de políticas identificar impacto que políticas têm sobre o contexto sócio-econômico, ambiente político, população; (5) Informação para elaboração de políticas : governo e analistas acadêmicos organizam os dados, para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de decisões; (6) Defesa do processo de elaboração da política : analistas procuram melhorar processos de elaboração de políticas e máquina de governo, mediante realocação de funções, tarefas e enfoques para avaliar opções; 7) Defesa de políticas Atividade exercida por grupos de pressão que defendem idéias ou opções específicas no processo de elaboração de políticas.

16 Visões do Estado e dos fatores sociais na explicação das políticas públicas os quatro principais corpos teóricos que lidaram com esta questão deram, todos, respostas centradas na sociedade

17 pluralismo enfatiza as restrições impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos e sustenta que a política pública é basicamente um reflexo das preferências destes grupos

18 marxismo indica a influência de interesses econômicos sobre a ação política e vê o Estado como um importante meio de manutenção da dominação de classes sociais particulares

19 neo-pluralismo ou elitismo enfatiza o poder exercido por uma pequeno número de interesses sociais bem organizados, e a habilidade destes interesses em atingir seus objetivos

20 corporativismo mostra as mudanças econômicas nas sociedades industriais como tendo um significativo impacto no papel do Estado e na sua interação com outros atores políticos.

21 autonomia relativa: disjunção entre os poderes econômico e político a burguesia, ou o capital, é dividida em interesses diferentes, ou frações o Estado, da mesma forma que age de uma maneira reformista para ajudar o proletariado, pode agir contra os interesses de uma fração particular da burguesia

22 a autonomia relativa permite ao Estado arranjar compromissos com as classes dominadas que, a longo prazo, sirvam aos interesses de frações da classe dominante agir contra os interesses econômicos de uma ou outra fração da classe dominante; tais compromissos e sacrifícios são às vezes necessários para a realização dos interesses políticos da classe capitalista enquanto tal

23 sistema de representação de interesses de um número limitado de categorias, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente organizadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou sancionadas (se não criadas) pelo Estado a elas é concedido o monopólio de representação em troca da observação de certos controles no que respeita à escolha de líderes e na articulação de suas demandas e apoios corporativismo

24 corporativismo estatal: autoritário e anti-liberal e se assemelha aos sistemas políticos da Itália fascista e da Alemanha nazista corporativismo societário originou-se no declínio do pluralismo nos sistemas políticos da Europa ocidental e dos Estados Unidos

25 o corporativismo se acentua devido a mudanças nas instituições do capitalismo, incluindo a concentração da propriedade e a competição entre economias nacionais a necessidade de assegurar condições para a acumulação de capital forçou o Estado a intervir mais diretamente e a negociar com associações políticas

26 o corporativismo societário substitui o pluralismo como forma predominante de representação de interesses, convertendo-se numa... estrutura política dentro do capitalismo avançado que integra grupos organizados de produtores sócio-econômicos por intermédio de um sistema de representação e interação cooperativa, ao nível da liderança, e mobilização e controle social, ao nível da massa

27 O Estado como ator fundamental –as preferências do Estado são no mínimo tão importantes quanto aquelas da sociedade civil para explicar o que o Estado democrático faz e o que não faz; –ele não é apenas frequentemente autônomo porque age em função de suas próprias preferências, –mas também porque pode fazê-lo mesmo quando elas divergem das demandas dos grupos mais poderosos na sociedade civil.

28 três situações de autonomia do Estado: -o Estado age segundo suas próprias preferências, que divergem das preferências da sociedade; -as preferências do Estado e da sociedade divergem e os funcionários públicos modificam as preferências públicas; -as preferências do Estado e da sociedade não divergem e é tão plausível afirmar que as preferências do Estado influenciaram as da sociedade quanto vice versa.

29 quanto à questão da autonomia: -o pluralismo tende a ver as agências do governo como um (entre outros) grupos de pressão; -o elitismo aponta o poder das burocracias públicas ao lado de outras elites; -o marxismo destaca seu papel organizador e garantidor dos interesses da burguesia, e, também, sua autonomia relativa e sua habilidade para agir contra eles; -o corporativismo destaca a independência crescente do Estado frente aos segmentos sociais.

30 o modelo utilizado para entender as relações entre Estado e sociedade é crucial para os resultados que se obtêm ao analisar (e elaborar) uma política pública. a escolha da visão a ser adotada como guia para a análise não é neutra: ainda que apenas para descrever (e não para prescrever), a opção realizada não é simplesmente metodológica.

31 mas a escolha deve dar-se tendo em vista as características específicas da política em análise assim, mesmo que a visão particular do analista acerca dos órgãos e políticas seja mais próxima a uma das quatro visões (entendidas como situações extremas), ele não deve descartar a possibilidade de que a análise da política em foco tenha, como guia metodológico, uma das outras visões.

32 O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃO

33 FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃO

34 FORMULAÇÃO PLANO

35 FORMULAÇÃO marco de referência situação-problema diagnóstico modelização escolha dos "nós críticos"

36 para apreender a realidade: MODELIZAÇÃO variáveis endógenas e exógenas relações de causalidade fatos estilizados comparações (diacrônicas esincrônicas) modelos descritivo e explicativo determinações do contexto sócio-econômico aspectos da realidade

37 Encadeamento: Sistemas e Modelos Contexto Sistema (S) Modelização VEx VEn S Sistema S Infinitos aspectos e desconhecidas relações de causa-efeito Modelo S Variáveis Endógenas (VEn) + Variáveis Exógenas (VEx) + Relações de causa- efeito inputadas

38 CONCEPÇÃO E USO DE UM POLICY FRAMEWORK sIstema contexto MODELO AMBIENTE INSTITUCIONAL VARIÁVEIS endógenas e exógenas (SELEÇÃO) RELAÇÕES CAUSAIS (HIPÓTESE) POLICY FRAMEWORK + realidade MODELIZAÇÃO modelo sistema

39 para atuar sobre a realidade (policy) modelos normativo e institucional níveis de análise: atores e instituições, interesses e regras de formação do poder processo de tomada de decisão: conformação da agenda, participação dos atores as três faces do poder, racionalismo x incrementalismo, non decison making implementação: discricionariedade, street level bureaucrat déficit de implementação, enfoque top down x bottom up

40 FORMULAÇÃO programação de ações sobre "nós críticos" demanda por recursos (cognitivos, materiais, políticos) atores (contra, a favor, indiferente) prazos aplicação de recursos responsáveis ajuste

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42 Poder, interesses e tomada de decisão o estudo dos processos de decisão, no momento da Formulação, é o ponto de partida para entender as relações de poder.

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46 NÃO-TOMADA DE DECISÃO

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50 TRÊS DIMENSÕES (faces) DO PODER SEGUNDO LUKES: conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exercício do poder pode ser observado através da metodologia proposta pelos pluralistas; encobertos, quando ocorre a supressão das reclamações impedindo que cheguem a ser incluídas na agenda de decisão (não-tomada de decisão) latentes ou potenciais, quando o exercício do poder se dá conformando as preferências da população (contrariando seus interesses) de maneira a evitar que conflitos abertos e encobertos venham a se manifestar (não-tomada de decisão)

51 PODER E PROCESSOS DE DECISÃO (as três faces do poder) aberto (Dahal: pluralismo) encoberto (BACHRACH e BARATZ) latente (LUKES) A tem poder sobre B, na medida em que A leva B a fazer algo que de outra forma não faria A cria ou reforça valores e práticas institucionais que restringem o debate a questões politicamente inócuas à A A exerce poder sobre B quando influencia B de um modo que contraria seus interesses efetivos controle da agenda, não-tomada de decisão conflitos abertos e decisões-chave limitação do alcance da tomada de decisão através da manipulação de valores pesquisa sobre situações de: concepções de poder: tipos de conflito:

52 guia para a pesquisa de situações de não-tomada de decisão (conflitos encobertos). usar a força de forma indireta ou velada para impedir que demandas cheguem ao processo político (no limite, o terrorismo). usar o poder para impedir o surgimento de questionamentos através da cooptação. invocar regras ou procedimentos existentes, criar novos ou modificar os existentes como forma de bloquear reivindicações (mandar fazer estudo detalhado, criar uma comissão). invocar a existência de valores supremos para evitar ou desviar contestações indesejáveis (referência a valores: impatriótico, imoral).dissuadir atores mais fracos de agir indicando sutilmente, por antecipação, as reações que poderão ocorrer. Quando alguém...

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59 mecanismos ideológicos - caminhos através dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem e perpetuam um conjunto de valores e verdades. - resultam na dominação de uns grupos por outros, cujos interesses os primeiros passam também a defender ou servir.

60 ideologias dominantes refletem a experiência de vida de todas as classes e são consenso, porque refletem o modo de vida da sociedade a manipulação consciente faz da ideologia uma força poderosa, subjacente à aderência da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente auto-impostas, auto- reguladas ou naturais.

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63 Os modelos do processo de tomada de decisão: o confronto entre o racionalismo e o incrementalismo

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68 partindo das posições extremas, é possível assumir uma postura eqüidistante e eclética os modelos - incremental e racional - são lentes conceituais irreconciliáveis o objetivo é chegar a uma visão adaptável às diferentes situações encontradas na realidade. são modelos idealizados do processo de tomada de decisão baseados em posições antagônicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da concepção do Estado e do papel da burocracia

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71 o modelo racional não é adaptado a: 1. limitadas capacidades e recursos para resolver problemas. 2. inadequação da informação. 3. custo da análise. 4. falhas na construção de um método estimativo satisfatório. 5. estreitas relações entre fato e valor na elaboração de políticas 6. conhecimento do sistema de variáveis sobre o qual se opera. 7. necessidade de análise de longas seqüências de movimentos 8. formas em que os problemas relacionados às políticas realmente ocorrem.

72 Uma síntese da discussão sobre a racionalidade Na posição racional-compreensiva os analistas trabalhariam com: 1.Problemas bem definidos. 2.Lista completa de alternativas para sua consideração. 3.Base completa de informação sobre contexto e ambiente. 4.Visão adequada sobre os impactos de cada alternativa. 5.Informação completa sobre os valores e interesses dos cidadãos e grupos de interesse. 6.Competências, recursos e tempo suficientes.

73 Na visão baseada numa racionalidade limitada Os problemas são ambíguos e pouco determinados. A informação para identificação de alternativas é precária e muitas alternativas são desconhecidas. A informação sobre o contexto ou ambiente é problemática e incompleta. Os impactos das possíveis alternativas levantadas é desconhecido. Os interesses, valores e preferências não são bem estabelecidos O tempo, as conseqüências e os recursos são limitados.

74 análise incremental objetiva

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89 IMPLEMENTAÇÃO PLANO

90 IMPLEMENTAÇÃO ações sobre os "nós críticos" criação de condições de viabilização nos planos: material, humano, institucional (organizativo), político difusão, informação, legitimação

91 duas situações podem levar a falhas na implementação: - quando a política não pôde ser colocada em prática de forma apropriada porque os envolvidos não foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforços não foi possível contornar obstáculos externos. - quando ela foi colocada em prática de acordo com o formulado, sem que obstáculos sérios tenham-se verificado, mas falha em produzir os resultados esperados; neste caso, é provável que o problema não esteja na implementação, mas na formulação.

92 para verificar de que tipo é a situação, a questão chave é escolher qual enfoque (top down e bottom up) é o mais adequado. a qual dos dois extremos a política em análise se encontra mais próxima. a escolha deve dar-se em função de uma avaliação de conjunto realizada tendo em conta as várias características que apresenta a política. freqüentemente, inclusive porque a política é sempre uma solução de contingência, de compromisso (situações mistas podem ocorrer) e, por aproximação, esta escolha pode se modificar ao longo da análise.

93 o enfoque top down aborda a questão de por que políticas são bem sucedidas (bem implementadas), partindo de uma definição Implementação: processo em que ações de atores públicos ou privados são dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decisões políticas anteriores. política: propriedade dos policy makers situados no topo das organizações, como atores que têm o controle do processo de formulação. o hiato entre as aspirações desses atores situados num plano central (federal, p.ex.) e as realidades locais seria a causa dos déficits de implementação.

94 As 10 pré-condições da implementação perfeita: meio externo à agência não impõe restrições severas. o tempo é adequado e os recursos estão à disposição do programa. ausência de restrição de recursos (globais e a cada estágio do processo, e combinação necessária de recursos é disponível. a teoria de causa e efeito é válida. relações de causa e efeito diretas e em pequeno número.

95 As 10 pré-condições da implementação perfeita: só uma agência, independente ou com relações de dependência pequenas em número e importância. entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos; e que estas condições persistam durante o processo de implementação. especificação, em completo detalhe e perfeita seqüência, das tarefas a serem levadas a cabo por cada participante. perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos. que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obediência.

96 o enfoque bottom up: conforma-se a partir de críticas ao enfoque top down ou da introdução de restrições ao caso perfeito, ideal TRÊS críticas: 1. relativas à natureza da política: política: instância que, ao ser definida (ou indefinida), cria problemas de implementação. políticas que projetam conflitos (ou compromissos) não resolvidos, que não contemplam recursos para sua implementação, que envolvem relações pouco definidas entre organizações que devem implementá- las, que envolvem criação de novas organizações etc, são denominadas simbólicas.

97 2. relativas às relações entre a formulação e a implementação: política: uma instância e um compromisso que se mantém e renova ao longo da implementação (é difusa a interface entre formulação e implementação). 3. relativas às instâncias normativas adotadas pelos analistas. o enfoque bottom up analisa redes de decisões que se dão no nível concreto em que os atores se enfrentam quando da implementação, sem conferir um papel determinante às decisões e estruturas pré-existentes (relações de causa e efeito e hierarquia entre organizações, etc)

98 conceito de implementação (bottom up): - processo interativo através do qual uma política que se mantém em formulação durante um tempo considerável se relaciona com o seu contexto e com as organizações responsáveis por sua implementação. - continuum política/ação no qual ocorre negociação entre os que buscam colocar a política em prática - aqueles dos quais depende a ação - e aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança provocada pela política.

99 características do enfoque bottom up existe sempre um controle imperfeito em toda elaboração de política; o que condiciona o processo de implementação no limite, a implementação carece de intencionalidade e racionalidade (os que detêm o poder não o exercem) decisões que idealmente pertencem ao terreno da formulação só são efetivamente tomadas na implementação decisões que envolvem conflitos não podem ser resolvidas durante o momento da formulação.

100 implementação é acumulação estratégica de forças, quando é ineficaz (ou prematuro e por isto perigoso) tentar resolver conflitos. são as decisões do dia-a-dia da implementação as que realmente requerem negociação e compromisso entre grupos de poder decisões-chave só podem ser tomadas quando os implementadores percebem mais claramente os potenciais resultados da política são os implementadores os melhor equipados para tomar essas decisões que deveriam ser tomadas no momento da formulação.

101 perspectivas de análise do processo de implementação organizacional: quando o tipo de organização é planejado em função do tipo de ação; processual: a implementação é um resultado de uma sucessão de processos; comportamental: há uma ênfase na necessidade de reduzir conflitos durante o processo; político: ênfase nos padrões de poder e influência entre e intra organizações

102 conclusões: quando a política possui objetivos e contempla atividades claramente definidos, e se os inputs e resultados são quantificáveis, é possível identificar déficits de implementação e o enfoque top down é aconselhável. não se deve procurar apenas no processo de implementação a origem dos hiatos identificados no momento da avaliação. não se deve privilegiar a análise do processo de implementação ou tomá-lo com algo à parte. aspectos relacionados ao estudo das organizações, ao papel da discricionariedade e dos street level bureaucrats, são os passos seguintes do percurso para a análise da elaboração de políticas.

103 Organizações, burocratas, profissionais e discricionariedade

104 O estudo das organizações e da formulação de políticas têm evoluído muito nas últimas décadas,

105 desde WEBER, para quemtodo poder se manifesta e funciona como administração,

106 até os enfoques estruturalistas e comportamentais, que incorporam variáveis do contexto ao âmbito interno das organizações.

107 o desenvolvimento das ciências sociais e dos estudos sociológicos e psicológicos sobre o comportamento dos indivíduos no interior das organizações, teve como resultado uma crescente ênfase:

108 na abordagem das relações humanas (atribuindo-se relevância à motivação e ao entusiasmo, e às relações nos grupos de trabalho);

109 no enfoque dos psicólogos sociais (procurando explorar o conflito entre necessidades humanas e os pré-requisitos das organizações);

110 na teoria da contingência (que percebe a existência de uma interação complexa entre variáveis contingentes e estruturais, que relacionam o poder organizacional interno e o contexto externo).

111 A discricionariedade dos escalões burocráticos inferiores e a elaboração de políticas

112 o conceito de discricionariedade reporta a uma situação em que um funcionário público possui um poder de decisão que o torna capaz de escolher entre distintos cursos de ação ou não-ação (neste caso, diz-se que ele tem poder discricionário).

113 Existe uma diferença entre o conceito de julgamento, quando uma simples interpretação das regras é requerida,

114 e discricionariedade, quando as regras conferem a um certo funcionário, em situações específicas, a responsabilidade de tomar decisões que ele considera apropriadas.

115 Toda delegação de poder envolve facultar ao burocrata, situado numa posição hierárquica inferior, discricionariedade.

116 O conflito entre regra e discricionariedade é o outro lado da moeda do conflito entre autoridade dos chefes e a sua confiança nos subordinados.

117 Como atua a parte da burocracia que interage diretamente com os cidadãos no desempenho de suas funções?

118 Aquela que se situa mais distante dos centros de decisão política e mais próximo à implementação das políticas, no nível da rua (street-level bureaucrat)?

119 Este tipo de funcionário público costuma ter um considerável poder discricionário na execução de seu trabalho.

120 Suas decisões, baseadas nas rotinas que estabelece, nos mecanismos que inventa para enfrentar as incertezas resultantes da pressão do trabalho, é o que determina como as políticas serão implementadas.

121 Até que ponto a política pública deve ser entendida como algo feito no legislativo ou nos gabinetes dos administradores de alto escalão?

122 é conveniente entender a política como sendo feita nas repartições lotadas onde se dá o atendimento diário do público pelos street-level bureaucrats?

123 seu poder na conformação das políticas efetivamente implementadas é muito superior ao de outros, de mesmo nível hierárquico e remuneração, que não atuam diretamente com o público.

124 isto faz com que devam ser considerados como os efetivos fazedores da política...

125 esses funcionários implementadores quebram regras e estabelecem rotinas para poder trabalhar. caso operassem segundo o regulamento paralisariam o serviço.

126 é o que ocorre em situações de conflito em que (antes de entrar em greve) realizam operações tartaruga como forma de pressão.

127 seu poder se manifesta tanto em relação às agências a que pertencem como ao público (consumidores)

128 seu poder discricionário é tanto maior quanto: maior a diferença entre a demanda e a oferta de recursos disponíveis para serem alocados; menos claras forem as determinações emanadas da direção da agência; mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a clientela.

129 os políticos e profissionais, para analisar o comportamento dos burocratas, devem lembrar que eles:

130 muitas vezes entram na carreira com ideais que não conseguem realizar na prática. passam sua vida produtiva num ambiente de trabalho corrompido.

131 consideram que estão fazendo o melhor que podem, pois têm que alocar recursos materiais e tempo sempre escassos para atender uma demanda virtualmente infinita (o preço do serviço que prestam é nulo).

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133 I – Implementação como um sistema de gerenciamento II - Implementação como um processo burocrático III - Implementação como desenvolvimento organizacional IV - Implementação como um processo de conflito e barganha Princípio Central Distribuição de Poder Formulação organizacionais Processo de implementação TIPOS DE ORGANIZAÇÕES CARACTERISTICAS

134 Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação II - como processo burocrático I – como sistema de gerenciamento III - como desenvolvimento organizacional IV - como um processo de conflito e barganha

135 Organizações são estruturadas sobre o princípio do controle hierárquico. A responsabilidade pela formulação de políticas e controle completo sobre os sistemas operacionais recai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas e objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu desempenho. Organizações operam como maximizadores racionais de valor. O atributo essencial é o procedimento direcionado a metas; as organizações são eficientes na medida em que maximizem seu desempenho em relação a seus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que uma organização executa deve contribuir para pelo menos um dos objetivos que refletem os propósitos da organização. Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma alocação ótima de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da organização para o cumprimento de seus objetivos. A formulação consiste em encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustando continuamente a alocação interna de responsabilidades. Consiste em definir de uma detalhada relação de metas que reflita exatamente os objetivos de uma política; determinar responsabilidades e padrões de desempenho para sub unidades consistente com seus objetivos; monitorar sistematicamente desempenho, e elaborar ajustes internos que melhorem a consecução das metas. O processo é dinâmico, não estático; o desenvolvimento impõe continuamente novas demandas que requerem ajustes internos. Mas a implementação é sempre direcionada a metas e maximizadora de valor. I – sistema de gerenciamento Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação

136 O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder tende a ser fragmentado e disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas específicas em sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade pode exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como as organizações vêm se tornando crescentemente complexas, as unidades se tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operações internas. As duas características centrais são discricionaridade (arbítrio) e rotina; todos os procedimentos importantes podem ser explicados a partir do irredutível arbítrio exercido por funcionários individualmente em suas decisões do dia a dia e a operação de rotinas desenvolvidas para manter e fazer crescer sua posição na organização. Consiste em controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas visando mudanças são avaliadas por unidades organizacionais em termos de uma gradação de afastamento em relação às normas determinadas; desta forma, as decisões na organização tendem a ser incrementais. Consiste em identificar onde a discricionariedade está concentrado e onde, no repertório de rotinas organizacionais, são necessárias mudanças, criando-se rotinas alternativas que representem o propósito da política e induzindo as unidades organizacionais a substituir velhas rotinas por outras novas. II - processo burocrático Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação

137 Organizações devem ser estruturadas para maximizar o controle individual, participação e compromisso em todos os níveis. Burocracias hierarquicamente estruturadas maximizam estes aspectos, mas para pessoas que se encontram nos níveis mais altos da organização, às custas dos que se encontram nos níveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura é a que minimiza o controle hierárquico e distribui capacidade de decisão entre todos os níveis da organização. Organizações devem funcionar para satisfazer as necessidades psicológicas e sociais básicas dos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu próprio trabalho, da participação nas decisões que os afetem e do compromisso com os propósitos das mesmas. Consiste na construção de consensos e sólido relacionamento interpessoal entre os membros do grupo. Depende da criação de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das relações interpessoais determina em grande medida a qualidade das decisões. Grupos de trabalho efetivos são caracterizados por metas compartilhadas, comunicação aberta, confiança e apoio recíprocos entre membros do grupo, completa utilização das habilidades e controle de conflitos. Consiste na construção de consensos e acomodação entre fazedores de política e implementadores. O problema central da implementação é a dificuldade do processo resultar em consensos quanto às metas, autonomia individual e compromisso com as políticas por parte daqueles que devem executá-la. III - desenvolvimento organizacional Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação

138 Nunca é estável. Ela depende de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posição formal na hierarquia é apenas um dos fatores que determinam a distribuição do poder. Outros fatores são conhecimento, controle de recursos materiais e capacidade de mobilizar apoios externos. O exercício do poder nas organizações é fragilmente relacionado à sua estrutura formal. Organizações são arenas de conflitos nas quais indivíduos e sub unidades com interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e na alocação de recursos escassos. Consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da organização. Decisões negociadas são o resultado de consenso entre atores com diferentes preferências e recursos. Negociação não requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam para o êxito do processo de negociação. A barganha exige apenas que as partes concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a negociação como um instrumento para a alocação de recursos. Consiste numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso não podem ser avaliados comparando-se o resultado com uma simples declarações de intenção, porque uma lista de propósitos simples não pode gerar um enunciado consistente dos interesses das diversas partes participantes do processo. O sucesso só pode ser definido em relação aos objetivos de um ator no processo de negociação ou em termos de preservação do processo em si mesmo. IV - processo de conflito e barganha Princípio Central Distribuição de Poder Formulação Implementação

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140 I – Implementação como um sistema de gerenciamentoII - Implementação como um processo burocráticoIII - Implementação como desenvolvimento organizacional IV - Implementação como um processo de conflito e barganha Princípio Central Organizações operam como maximizadores racionais de valor. O atributo essencial da racionalidade é o procedimento direcionado a metas; as organizações são eficientes na medida em que maximizem seu desempenho em relação a seus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que uma organização executa deve contribuir para pelo menos um dos objetivos que refletem os propósitos da organização. As duas características centrais das organizações são a discricionaridade (arbítrio) e a rotina; todos os procedimentos importantes nas organizações podem ser explicados a partir do irredutível arbítrio exercido por funcionários individualmente em suas decisões do dia a dia e a operação de rotinas que são desenvolvidas para manter e fazer crescer sua posição na organização. Organizações devem funcionar para satisfazer as necessidades psicológicas e sociais básicas dos indivíduos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu próprio trabalho, da participação nas decisões que os afetem e por compromisso com os propósitos das mesmas. Organizações são arenas de conflitos nas quais indivíduos e sub unidades com interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e na alocação de recursos escassos. Distribuição de Poder Organizações são estruturadas sobre o princípio do controle hierárquico. A responsabilidade pela formulação de políticas e controle completo sobre os substituir sistemas operacionais recai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas e objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu desempenho. O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder nas organizações tende a ser fragmentado e disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas específicas no interior de sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade de uma organização pode exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como as organizações vêm se tornando crescentemente complexas, as unidades se tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operações internas. Organizações devem ser estruturadas para maximizar o controle individual, participação e compromisso em todos os níveis. Burocracias hierarquicamente estruturadas maximizam estes aspectos, mas para pessoas que se encontram nos níveis mais altos da organização, às custas dos que se encontram nos níveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura organizacional é aquela que minimiza o controle hierárquico e distribui responsabilidades para decisões entre todos os níveis da organização. A distribuição de poder nunca é estável. Ela depende exclusivamente de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posição formal na hierarquia é apenas um dos múltiplos fatores que determinam a distribuição do poder. Outros fatores são, especialmente, conhecimento, controle de recursos materiais e a capacidade de mobilizar apoios externos. Por tudo isso, o exercício do poder nas organizações é fragilmente relacionado à sua estrutura formal. Formulação organizacionais Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma alocação ótima de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da organização para o cumprimento de seus objetivos. A formulação de políticas na organização consiste em encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustando continuamente a alocação interna de responsabilidades. O processo de tomada de decisões consiste em controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas visando a mudanças são avaliadas por unidades organizacionais em termos de uma gradação de afastamento em relação às normas determinadas; desta forma, as decisões na organização tendem a ser incrementais. A qualidade da formulação de políticas depende da criação de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das relações interpessoais determina em grande medida a qualidade das decisões. Grupos de trabalho efetivos são caracterizados por metas compartilhadas, comunicação aberta entre os indivíduos, confiança recíproca e apoio entre membros do grupo, completa utilização das habilidades de seus membros e controle de conflitos. A formulação de políticas consiste principalmente em construção de consensos e sólido relacionamento interpessoal entre os membros do grupo. A formulação de políticas consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da organização. Decisões negociadas são o resultado de consenso entre atores com diferentes preferências e recursos. Negociação não requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam para o êxito do processo de negociação. A barganha exige apenas que as partes concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a negociação como um instrumento para a alocação de recursos. Processo de implementação A implementação consiste em: definição de uma detalhada relação de metas que reflita exatamente os objetivos de uma dada política; determinação de responsabilidades e padrões de desempenho para sub unidades consistente com seus objetivos; monitoramento sistemático de desempenho, e elaboração de ajustes internos que melhore a consecução das metas organizacionais. O processo é dinâmico, não estático; o desenvolvimento impõe continuamente novas demandas que requerem ajustes internos. Mas a implementação é sempre direcionada a metas e maximizadora de valor. A implementação consiste em identificar onde a discricionariedade está concentrado e onde, no repertório de rotinas organizacionais, são necessárias mudanças, criando-se rotinas alternativas que representem o propósito da política e induzindo as unidades organizacionais a velhas rotinas por outras novas. O processo de implementação passa pela construção de consensos e acomodação entre fazedores de política e implementadores. O problema central da implementação é a dificuldade do processo resultar em consensos quanto às metas, autonomia individual e compromisso com as políticas por parte daqueles que devem executá-la. A implementação consiste numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso na implementação não pode ser julgado comparando-se o resultado com uma simples declarações de intenção, porque uma lista de propósitos simples não pode gerar um enunciado dos interesses das diversas partes no processo de negociação internamente consistente. O sucesso só pode ser definido em relação aos objetivos de uma parte no processo de negociação ou em termos de preservação do processo em si mesmo.

141 FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃO O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS: uma visão integradora

142 O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS FORMULAÇÃOIMPLEMENTAÇÃOAVALIAÇÃO INCREMENTAL (modelo descritivo = normativo) RACIONAL (modelo explicativo = normativo) BOTTOM UPTOP DOWNRITUALÍSTICAINDUTORA DE MUDANÇAS Negociação Ajuste Interesses Valores Objetivos profissionais decisores continuum discricionaridade burocratas agências manual consenso forçado pela segunda e terceira faces do poder Plano como instância de explicitação de conflitos Irrupção de conflitos encobertos na formulação Terceira face do poder como garantia de implementação - o bom é o possível, o que satisfaz a elite - o bom é o que satisfaz o plano RESULTADOS, PRODUTOS E IMPACTOS - critériosex-post, exógenos - critériosex-ante, endógenos Monitoramento dos efeitos Metas, prazosSatisfação das Elites comparação: metas x resultados combinação mais usual

143 AVALIAÇÃO resultados impactos

144 marco de referência, modelo da situação- problema AVALIAÇÃO resultados impactos déficit de implementação estilo de avaliação

145 FORMULAÇÃO AVALIAÇÃO

146 REALIDADE ANÁLISE POLICY apreensão formulação implementação (mudança) O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS avaliação restrições

147 o debate sobre o estado e o enfrentamento entre o capitalismo e o socialismo: uma retrospectiva olhando para o futuro...

148 Engels (1850) O Estado não existe desde o princípio dos tempos. Houve sociedades que funcionaram sem ele, que não tinham nenhuma concepção do Estado nem do poder de Estado. Num certo estágio de seu desenvolvimento, devido à separação da sociedade em classes, o Estado se torna uma necessidade.

149 estamos nos aproximando de um estágio do desenvolvimento da produção no qual a existência destas classes não apenas terá cessado de ser uma necessidade, se tornará um obstáculo real para a produção. essas cairão tão inevitavelmente quanto anteriormente se levantaram. com elas, cairá o Estado. A sociedade que organizar a produção na base de uma associação livre e igualitária dos produtores colocará toda a máquina do Estado no lugar ao qual ela então pertencerá: no Museu de Antigüidades ao lado da roca e do machado de bronze.

150 LENIN (1917): O proletariado necessita do poder do Estado, da organização centralizada da força, da organização da violência, tanto para esmagar a resistência dos exploradores quanto para liderar a enorme massa da população - o campesinato, a pequena burguesia, os semi-proletários - e organizar a economia socialista.

151 o definhamento do Estado ocorreria em paralelo ao completamento do trabalho de transformação social. Lenin abriu a porta através do qual Stalin entrou com uma carroça com cavalos quando esposou a doutrina da revolução em um só país para explicar o fato de que o Estado não podia definhar por conta do cerco dos poderes burgueses e, em conseqüência, que o socialismo teria que esperar pela revolução mundial. como revolucionários realistas, Lenin e Stalin acharam necessário reconhecer realidades burocráticas e repudiar o matiz anarquista das teorias de Marx e Engels.

152 o liberalismo tem se preocupado com a liberdade e a razão como fatos supremos acerca do indivíduo; o marxismo com o papel do homem na construção política da história. as idéias de liberdade e razão parecem agora ambíguas, tanto nas sociedades capitalistas quanto nas comunistas; o marxismo torna-se tão freqüentemente uma retórica fatigante da defesa burocrática e do abuso político; o liberalismo, uma forma trivial e irrelevante de mascarar a realidade social. os maiores desenvolvimentos de nosso tempo não podem ser adequadamente entendidos nem em termos da interpretação liberal de política e cultura, nem da marxista ( Wright Mills, 1963)

153 organizações grandes e racionais - burocracias - têm aumentado, mas o mesmo não pode ser dito da razão substantiva do indivíduo como um todo. tomados nos meios limitados de suas vidas cotidianas, homens ordinários não conseguem refletir sobre as grandes estruturas - racionais e irracionais - das quais seus meios são partes subordinadas. eles executam séries de ações aparentemente racionais sem ter idéia sobre os fins a que elas servem há uma suspeita crescente de que aqueles no topo - como os generais de Tolstói - apenas finjam que o sabem.

154 no nosso mundo polarizado, tanto os meios internacionais de construção da história quanto os nacionais estão sendo centralizados. o alcance e a chance para a ação humana consciente na construção da história não parecem estar disponíveis? elites de poder a cargo destes meios constroem história, sob circunstâncias que não são exatamente de sua própria escolha, mas que comparadas a outros homens e a outras épocas parecem ser esmagadoras.

155 treinado nas tradições de um governo tipo laissez- faire e pertencendo a grupos sociais conservadores, o serviço público contribui significativamente à inércia social que abranda as mudanças que um governo novo e radical possa fazer. o atraso no início de reformas leva a que o novo governo fique absorvido no processo de operar velhas instituições. quanto mais se atrasa na efetivação de mudanças, tanto mais responsável ele se torna pelas velhas práticas e mais duro fica promover mudanças que ele originalmente desejava instituir.

156 embora um servidor público possa ser útil a um partido em seus primeiros anos, já que ele trabalha tão próximo a políticos, ele logo se torna ciente da pouca efetividade de todos os partidos. depois de algum tempo, parece que ele aprende a pensar mais em termos de políticas e de sua aplicabilidade, ele dirige seus interesses aos méritos e defeitos de políticas particulares e, os partidos políticos, dado que tendem a ter uma mistura de políticas, são vistos sob uma luz neutra.


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