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A Reforma da Regulação nos Estados Unidos: A Competição na Geração Ronaldo Fiani Instituto de Economia da UFRJ.

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Apresentação em tema: "A Reforma da Regulação nos Estados Unidos: A Competição na Geração Ronaldo Fiani Instituto de Economia da UFRJ."— Transcrição da apresentação:

1 A Reforma da Regulação nos Estados Unidos: A Competição na Geração Ronaldo Fiani Instituto de Economia da UFRJ

2 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração Dada a impossibilidade da estocagem de energia em grandes volumes, a demanda que determina o tamanho do mercado é a demanda instantânea, ao contrário de outros produtos e serviços cuja demanda se estende ao longo do tempo.

3 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração No caso desses outros produtos, dada a extensão da demanda no tempo, ela possui maior chance de ser mais do que suficiente para ocupar a capacidade instalada de uma única empresa ofertante.

4 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração Na prática isso implica que, especialmente em mercados regionais, não é raro que uma empresa geradora assuma características de monopólio natural.

5 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração A combinação da característica de variabilidade da demanda com a necessidade de estabilidade do sistema exige dos produtores a manutenção de reserva de capacidade para atender a quaisquer aumentos imprevistos de demanda, o que encarece o custo de capital por unidade de demanda no setor.

6 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração A essa necessidade soma-se o fato de que o setor elétrico naturalmente emprega tecnologias capital-intensivas, o que faz da diluição do custo fixo médio uma necessidade para a operação eficiente das empresas produtoras.

7 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração A necessidade da diluição do custo fixo de capital é, assim, outro fator que requer a concentração de um grande número de consumidores em um único produtor, e que pode contribuir para transformar um produtor em monopólio natural.

8 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração Ainda que não seja suficiente para transformar um produtor em monopólio natural, pode reduzir significativamente o número de empresas competidoras. Especialmente no caso de geração hidrelétrica, cujos custos de capital são elevados, com longo prazo de maturação.

9 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração Além disso, diferenciais nas estruturas de custos das tecnologias de geração (hidro, térmica, nuclear, etc.) pode gerar vantagens absolutas de custos, dependendo da oferta de insumos para a geração. Esse pode ser um obstáculo muito sério para a introdução de competição.

10 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração O papel das restrições na capacidade de transmissão também não deve ser minimizado, quando se trata de discutir a introdução de competição na geração.

11 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração Quando se trata de considerar problemas de poder de mercado na oferta de energia, restrições na capacidade de transmissão da rede podem limitar a oferta a um pequeno número de empresas, e assim provocarem um preço da energia significativamente acima do seu custo médio de fornecimento.

12 Prof. R. Fiani: Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração Veremos que aqui, exatamente, residiu o ponto crucial das reformas que visaram introduzir a competição na geração, nos EEUU nos anos 90.

13 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Considere uma empresa monopolista M, que possui o monopólio sobre a rede que é necessária para a prestação de um dado serviço (por exemplo, transmissão). Essa rede será suposta um monopólio natural estrito.

14 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Contudo, para o setor ao qual o serviço é prestado (atividade verticalmente relacionada) vigoram condições competitivas (geração). Qual deve ser o papel de M em relação a este serviço?

15 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Uma possibilidade é conferir a M também o monopólio sobre a prestação do serviço. Isso tornaria toda a indústria um monopólio verticalmente integrado.

16 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados A alternativa, que passou a ser adotada com freqüência crescente a partir dos anos 90 consiste em desregular as atividades potencialmente competitivas.

17 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Isso leva a duas questões importantes. A primeira questão é a questão da estrutura vertical.

18 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados A questão da estrutura vertical envolve decidir se M pode, ou não, entrar no setor competitivo. Ou se o monopólio natural (representado por M) deve ser excluído da participação no setor competitivo.

19 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Há uma segunda questão a ser considerada. Essa é a questão da conduta vertical.

20 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados A questão da conduta vertical diz respeito a como regular os termos nos quais M dá acesso a sua rede às demais empresas, que prestam o serviço competitivo.

21 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Note que essa questão está presente mesmo que haja separação vertical entre M e as demais empresas prestadoras do serviço. Mas ela se torna muito mais complexa no caso da ausência de separação vertical.

22 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Isso, em função da assimetria entre M e as demais firmas prestadoras do serviço competitivo. Mais ainda, a ausência de separação vertical cria incentivos a condutas anti- competitivas de M contra os seus competidores no segmento prestador de serviço.

23 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Ao discutir-se a questão da estrutura vertical a ser admitida pelo regulador, é importante não esquecer que a rede de transmissão de energia apresenta um caráter de bem público.

24 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Uma vez que um agente esteja conectado à rede, não se pode negar o acesso à energia ofertada na rede, o que gera externalidades positivas, desestimulando o investimento na rede.

25 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados O agente conectado à rede não tem os incentivos adequados para investir na rede, uma vez que seus benefícios não podem ser apropriados privadamente, mas são compartilhados por todos os demais agentes conectados.

26 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Além de externalidades positivas, há também externalidades negativas associadas ao funcionamento conjunto da rede de transmissão e da geração.

27 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados A subtração de capacidade de geração, ou um excesso de capacidade de geração para ser despachada, podem afetar negativamente a todos os agentes conectados à rede.

28 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Como explica Steiner (2000), em função destas externalidades negativas, o investimento em capacidade de geração e transmissão envolve otimização dinâmica bastante complexa.

29 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Em função disso, a coordenação eficiente dos agentes na transmissão e na geração, assim como a redução dos problemas de exercício de poder de mercado por parte de empresas dominantes (às vezes por restrições na capacidade de transmissão), exige um desenho institucional que não é trivial e não se estabelece espontaneamente.

30 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Em outras palavras, a introdução da competição no setor elétrico (e seus efeitos) não é indiferente ao desenho institucional adotado.

31 Prof. R. Fiani: Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados Veremos agora um rápido panorama do setor de energia elétrica nos Estados Unidos, para compreendermos melhor os avanços e retrocessos da reforma do setor, do final dos anos noventa aos últimos anos.

32 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 O setor elétrico norte-americano é dominado pela presença de empresas privadas. Não obstante, há uma grande diversidade de agentes no setor. De uma forma geral, é possível classificar os agentes em 5 tipos mais ou menos amplos (OECD, 1999):

33 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 Investor-Owned Utility ou IOU: empresas privadas verticalmente integradas, muitas vezes atuando desde a geração até a distribuição de energia.

34 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 É o tipo predominante de agente no setor, estando sujeito a regulamentação tanto dos aspectos econômicos, quanto de segurança e meio-ambiente, por parte de reguladores federais e estaduais.

35 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 Usualmente atuam em regime de concessão com caráter de monopólio, com a obrigação de atender aos consumidores em uma dada área.

36 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 Empresas Federais. Usualmente geradoras integradas com transmissão própria, algumas delas podendo ser de grande tamanho. Raramente se encontram integradas também no segmento de distribuição e se encontram sujeitas a uma regulação muito limitada.

37 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 Empresas Estaduais e Municipais. Nesta categoria se encontram agrupados agentes econômicos diversos: empresas de energia estaduais e municipais, outras organizações públicas e até cooperativas.

38 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 Dificilmente se apresentam como empresas e organizações verticalmente integradas: em geral apenas adquirem energia e a distribuem aos seus membros. Freqüentemente são de pequeno tamanho e, assim como as empresas federais, estão sujeitas a uma regulação muito limitada.

39 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 Geradores Privados Independentes ou Non-Utility Generators (NUG). Empresas de geração que não possuem vínculos com as IOU, respondiam no final dos anos 90 por 9% do total da oferta da energia nos Estados Unidos (OECD 1999, p. 6).

40 Prof. R. Fiani: A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 Era sobre eles que recaía a maior expectativa de crescimento da capacidade de oferta do sistema norte- americano. Não estão sujeitos a regulação tarifária.

41 Prof. R. Fiani: O Crescimento da Oferta Independente

42 Prof. R. Fiani: O Crescimento da Oferta Independente Assim, o quadro que surge a partir das reformas do início do século XXI nos Estados Unidos é o de uma entrada significativa de agentes independentes, desvinculados das grandes empresas verticalizadas, e de um setor de gás, insumo importante para o estímulo ao crescimento da oferta, desregulado.

43 Prof. R. Fiani: O Crescimento da Oferta Independente Especialmente surpreendente, neste contexto, é a afirmação de Joskow (2006, p. 15) de que: Despite the enormous quantity of new generating capacity that entered service between 2000 and 2004, and the existence of excess capacity in most regions of the country, policymakers are now very concerned about the future shortages of generating capacity resulting from retirements and inadequate investment.

44 Prof. R. Fiani: O Crescimento da Oferta Independente Joskow (2006, p. 15) explica que muitas das empresas responsáveis pelo crescimento da oferta entre 2000 e 2004 foram à bancarrota. Vale a pena citar o seu diagnóstico na íntegra:

45 Prof. R. Fiani: O Crescimento da Oferta Independente The liberal financing arrangements available to support these projects during the financial bubble years are no longer available and project financing for new generation plants is difficult to arrange unless there is a long term sales contract with a creditworthy buyer to support it. Rising natural gas prices have changed the economic attractiveness of the combined-cycle gas turbine technology that has dominated the fleet of new plants.

46 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. O primeiro passo para aumentar a competição no setor elétrico foi o Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA), em 1978.

47 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Naquele ato as empresas do setor elétrico foram obrigadas a adquirir energia elétrica de qualifying facilities, basicamente empresas de co-geração de energia. Há evidências, contudo, que esta entrada no setor provocou aumento, e não diminuição de custos (Moot 2004, p. 274).

48 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. O passo mais importante, depois do PURPA, no sentido de aumentar a competição no setor elétrico nos Estados Unidos foi o Energy Policy Act (EPA) de 1992.

49 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. O EPA dava poder à FERC para obrigar as empresas de infra-estrutura a permitirem que suas linhas de transmissão fossem utilizadas para transportar energia (wheeling). Esse ato teria conseqüências importantes quatro anos depois, como será visto mais adiante.

50 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. É importante não perder de vista que a partir dos anos 90 generalizou-se a tese de que a desregulação da geração seria essencial para promover reduções substantivas no custo final da energia.

51 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Com efeito, dada a parcela da geração nos custos finais de energia, esperava- se que a desregulação da geração fosse capaz de reduzir, via competição, os custos associados à produção de eletricidade.

52 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. De acordo com Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (2000, p. 390), enquanto que os custos de geração respondem por algo em torno de 50% (uma parcela expressiva, capaz de ter impacto significativo nos preços finais), no início das reformas alguns estados apresentavam diferenciais substantivos de preços.

53 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Por exemplo, enquanto que em Nova York o custo do quilowatt-hora excedia, em média, os 10 centavos de dólar, em outros estados como o Oregon o preço não passava de 4,7 centavos, para uma média no país de 6,9 centavos de dólar. As oportunidades de arbitragem no preço da energia eram evidentes.

54 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Isso não significa que não tenha havido uma significativa controvérsia acerca dos problemas que a introdução de nova oferta no setor por parte de empresas independentes pudesse causar.

55 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Com efeito, as empresas reguladas rapidamente chamaram a atenção para o problema dos investimentos em ativos específicos de custos irrecuperáveis, que possivelmente nunca teriam sido realizados em um ambiente competitivo, onde a rentabilidade projetada é significativamente menor.

56 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Por outro lado, também havia os contratos de longo prazo, firmados nos anos 70 e 80 a partir de expectativas de custos mais elevadas, e que não incorporavam as mudanças no ambiente institucional e competitivo que se pretendia programar a partir dos anos 90.

57 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Essa combinação de ativos específicos com custos irrecuperáveis e contratos de longo prazo com expectativas não- realizadas ficou conhecida na literatura sob o nome de stranded costs, que deu origem a um debate que parece, até o momento, longe de ser totalmente resolvido.

58 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Em 1996, dando seqüência ao EPA de 1992, a FERC estabeleceu em 1996 a Ordem 888, a qual exigiu que todas as empresas verticalmente integradas do setor fornecessem acesso à sua rede de transmissão aos seus competidores.

59 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Esta resolução, contudo, possuía um alcance limitado em termos de eficácia, dado o caráter fragmentário da administração das redes de transmissão nos Estados Unidos.

60 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Assim, a FERC, na mesma Ordem 888 recomendou, mas não obrigou às empresas reguladas, que formassem Operadores Independentes de Sistema (ISO) regionais, para combinarem a operação dos sistemas de transmissão em uma mesma região.

61 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. O objetivo maior com os ISO era, além de evitar distorções em tarifas de transmissão em cascata, que poderiam embutir margens cumulativas de lucro, criar um agente desinteressado na geração, com capacidade para arbitrar de modo eficiente o racionamento de capacidade de transmissão escassa.

62 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Em 1999, dando seqüência a sua política de introdução da competição na geração, a FERC adotou a Ordem 2000.

63 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. A Ordem 2000 buscava encorajar todas as regiões a criarem as suas Organizações de Transmissão Regional (RTO), para operarem e planejarem a rede nacional de transmissão. Vale a pena aqui fazer uma pausa, para avaliar o sentido dessas duas ordens, a Ordem 888 e a Ordem 2000.

64 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Como vimos anteriormente, a rede de transmissão possui um caráter de bem público, com fortes externalidades positivas e negativas.

65 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. A adesão de novos geradores a uma dada rede pode significar não só uma maior complexidade operacional para garantir a confiabilidade do sistema, mas também uma diluição do poder de mercado para as empresas já estabelecidas.

66 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Isso resulta em uma distorção dos incentivos para a operação eficiente da rede, assim como para uma expansão adequada.

67 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Problemas de comportamento oportunista no momento de investir na expansão da rede, típicos de bens públicos, ou manipulação de tarifas de transmissão são alguns exemplos dos problemas que justificam uma organização com papel de operador independente, para viabilizar a competição na geração.

68 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. A proposta de estender as RTO para todas as regiões dos Estados Unidos, contudo, começou a enfrentar dificuldades crescentes.

69 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Antes do prazo final, em dezembro de 2001, para que as regiões que ainda não dispunham de suas RTO criassem as organizações, o presidente George W. Bush indicou o novo chairman da FERC, Pat Wood III, o que levou ao abandono dos principais pontos da Ordem 2000.

70 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. O diagnóstico da FERC, a partir do seu novo chairman, foi de que a Ordem 2000 estaria estimulando a formação de RTO pequenos e com padrões institucionais muito diversificados.

71 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Influenciada pela crise da Califórnia, e temendo que um desenho institucional equivocado levasse a outras crises, a FERC propôs uma nova Ordem, que ficou conhecida como Standard Market Design ou SMD.

72 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. A Ordem SMD tinha três características muito importantes: 1) Ao contrário da Ordem 2000, suas prescrições eram obrigatórias. 2) Impunha um desenho padrão de mercado para todas as RTO: o modelo de preço local marginal (LMP), em uso em Nova York e PJM.

73 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. 3) Pretendia eliminar a discriminação entre consumidores livres e consumidores cativos especificamente no que diz respeito a tarifas de transmissão.

74 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Um dos principais elementos de oposição à Ordem SMD foi o modelo LMP.

75 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Esse modelo foi implementado inicialmente pelo ISO PJM em abril de 1998.

76 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. O operador independente determina o preço da energia em cada localização da rede, para cada intervalo de despacho (5 minutos), dado o custo de oferecer um incremento de carga em cada localização, os preços oferecidos pelos geradores e as restrições na capacidade da rede.

77 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. As críticas ao modelo LMP se explicavam pelo fato de que: (a) era complexo;

78 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. (b) eliminava importantes subsídios, que estavam implícitos nos preços quando estes eram calculados pela média, e: (c) era criticado por remunerar excessivamente os geradores, pois estes eram pagos pelos preços que equilibravam oferta e demanda em suas localizações, e não pelo valor que inicialmente tinham feito as suas ofertas.

79 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Outro importante motivo de rejeição foi a tentativa da FERC de regular as tarifas de transmissão dos consumidores cativos.

80 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Mais especificamente, os estados do Sudeste viram a tentativa da SMD (de regular a tarifa de transmissão de consumidores cativos) como sendo uma intromissão injustificável em sua jurisdição, uma vez que ainda não tinham introduzido o livre acesso para os pequenos consumidores.

81 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Esses estados reagiram não apenas mobilizando seus deputados para bloquear a SMD no Congresso norte- americano, mas de uma forma muito mais importante, se recusaram a transferir o controle sobre as redes de transmissão que estavam sob sua jurisdição, condição essencial para a formação das RTO.

82 Prof. R. Fiani: O Gargalo da Reforma: a Transmissão. Diante da reação crescente, a FERC acabou por retirar a SMD.

83 Prof. R. Fiani: Resumo dos Problemas Assim, a lição da reforma da geração nos Estados Unidos é a de que: 1. A abertura da geração à concorrência não pode prescindir de algum controle de entrada, que garanta que a qualidade dos novos produtores efetivamente aumente a confiabilidade do sistema. 2. O desenho institucional na transmissão é um fator crucial no sucesso das reformas.

84 Prof. R. Fiani: Muito Obrigado


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