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UM NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO: ESTRUTURA, METODOLOGIA E RESPONSABILIZAÇÃO UM NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO: ESTRUTURA, METODOLOGIA.

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1 UM NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO: ESTRUTURA, METODOLOGIA E RESPONSABILIZAÇÃO UM NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO: ESTRUTURA, METODOLOGIA E RESPONSABILIZAÇÃO Rodrigo Pironti Aguirre de Castro Mestre em Direito Econômico e Social pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Pós-graduado em Direito Administrativo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar Filho. Pós-Graduado em Direito Empresarial Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Presidente da Comissão de Gestão Pública da Ordem dos Advogados do Brasil – Seção Paraná. Vencedor do Prêmio Iberoamericano de Direito Administrativo - Prof. Manoel de Oliveira Franco Sobrinho com a monografia As contratações administrativas por escopo e suas peculiaridades. Conselheiro Estadual da OAB-PR Gestão Vice-presidente do Foro Mundial de Jóvenes Administrativistas (Sede México).Membro do Instituto de Jovens Juristas Ibero-americanos. Membro do Instituto Paranaense de Direito Administrativo – IPDA. Membro da Comissão Nacional – CNAI – CFOAB Gestão Professor convidado da Universidade de La Plata – ARGENTINA. Professor convidado da Universidade de San Nicolas de Hidalgo – MÉXICO. Professor convidado da Escola de Gestão Pública Gallega – ESPANHA. Professor convidado do Centro Studi Giuridici Latinoamericani – ITÁLIA. Professor de graduação na Universidade Tuiuti do Paraná. Professor de graduação na Universidade Positivo. Professor da pós graduação do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar Filho. Professor do curso de Licitações e Contratos da Escola Superior de Advocacia. Autor das Obras: Processo Administrativo e Controle da Atividade Regulatória (Ed. Fórum). Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gestão pública gerencial (2ª edição. Ed. Fórum). Coordenador e co-autor de várias obras jurídicas (mais de 8 no total), dentre as quais: Direito Administrativo Contemporâneo – estudos em memória ao professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; MOTTA, Paulo Roberto Ferreira; CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. (Coordenadores). Belo Horizonte: Ed. Fórum. 2005; Serviços Públicos – estudos dirigidos. Ed Fórum (2007). Coordenador da Obra Lei de Responsabilidade Fiscal: estudos em comemoração aos 10 anos da LC 101/00. Editora Fórum. Lançamento: maio Autor de vários artigos em periódicos legais nacionais e internacionais. Conferencistas em eventos nacionais e internacionais (Argentina, México, Espanha e Itália). FONTES: IN nº 15/2007 e 31/2009 TCE/PR, sitio virtual TCU e Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gestão pública gerencial (Ed. Fórum).

2 OS MODELOS DE ESTADO E O CONTROLE PATRIMONIALISMO PATRIMONIALISMO BUROCRACIA BUROCRACIA GERENCIALISMO GERENCIALISMO

3 Novo Contexto dos Controles ADMINISTRAÇÃO ESTRUTURADA EM MOLDES BUROCRÁTICOS ADMINISTRAÇÃO ORIENTADA PARA RESULTADOS REFORMA DO APARELHO DO ESTADO REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

4 Desafios para a Implantação do Controle PLATAFORMA DE SUSTENTAÇÃO DO CONTROLE INTERNO COMPROMETIMENTO DOS GESTORES E ALTERAÇÃO DE CULTURA SISTEMAS DE INFORMAÇÃO VONTADE POLÍTICA

5 O NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO Legalidade juridicidade Legalidade juridicidade Interesse público Eficiência

6 A IMPORTÂNCIA DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E SUA ESTRUTURAÇÃO Perspectiva Geral

7 PARA COMEÇAR A PENSAR EM CONTROLE Autoridades independentes - Noção de consensualidade (razoabilidade) - Legitimação pelo procedimento E PARA INICIAR A ESTRUTURAÇÃO???

8 INSTRUMENTOS BÁSICOS E NECESSÁRIOS DE ESTRUTURAÇÃO REVISÃO E INOVAÇÃO LEGISLATIVA Estatuto dos servidores Estatuto dos servidores Leis de Controle, Patrimônio, Almoxarifado, Contabilidade, Finanças etc. Leis de Controle, Patrimônio, Almoxarifado, Contabilidade, Finanças etc. Compatibilização legislativa (LRF, TCE`s etc) Compatibilização legislativa (LRF, TCE`s etc) Respeito ao Sistema Constitucional Respeito ao Sistema Constitucional IMPLANTAÇÃO DE ROTINAS (I.N. e Resoluções) TREINAMENTO CONSTANTE

9 PRINCÍPIOS INERENTES A ATIVIDADE DE CONTROLE PRINCÍPIO DA ADERÊNCIA AS DIRETRIZES E NORMAS - Posição do TCU: A) Quando parecer adota tese jurídica ou tecnicamente razoável o administrador não pode ser punido; B) A liberdade de gestão também pode ser objeto de controle (razoabilidade) C) Órgãos de controle não são obrigados a acolher nenhum tipo de tese.

10 CONTROLE INTERNO É TEMA NOVO??? Desde Quando???

11 O QUE É O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

12 Fundamentos Constitucionais do Controle Interno

13 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

14 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto а legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...]

15 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...]

16 *Fernando Augusto Mello Guimarães – Corregedor do Tribunal de Contas do Paraná Finalidades

17 § 1.o Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

18 Existe a obrigatoriedade de adoção do Controle Interno por todos os poderes do Estado? PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

19 RELEMBRANDO Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto а legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...] Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto а legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...] Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...] Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...]

20 Dois motivos fundamentais para se considerar a separação dos poderes: a) Não se pode fugir aos limites do ente governamental ou do poder onde é exercida (autonomia constitucional de cada ente). b) Não existe relação subordinativa entre poderes constituídos.

21 INFORMAÇÃO GERENCIAL Controle Interno Integrado PODER JUDICIÁRIO PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO TRIBUNAL DE CONTAS CONTROLE INTERNO CONTROLE INTERNO CONTROLE INTERNO CONTROLE INTERNO CONTROLE INTERNO CONTROLE INTERNO CONTROLE EXTERNO CONTROLE EXTERNO Integração das informações de controle Integração das informações de controle

22 A ESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

23 ORGANIZAÇÃO ESTRUTURAL INTERNA DO ENTE (ESTRUTURA OBJETIVA) - a desconcentração de núcleos de controle interno; - a independência estrutural dentro da estrutura global; - e a normatização isonômica dos procedimentos.

24 Porque é importante uma estrutura independente???

25 A FRAUDE NO BRASIL – Relatório KPMG da pesquisa de 2004 A FRAUDE NO BRASIL – Relatório KPMG da pesquisa de 2004 Causas Prováveis para o Crescimento de Atos Fraudulentos Causas Prováveis para o Crescimento de Atos Fraudulentos Insuficiência de sistemas de controle 51% Áreas/Departamentos Mais Afetados Áreas/Departamentos Mais Afetados Contabilidade 10%, Almoxarifado 21%, Compras 29% e Financeiro 39%. (total = 99%) Formas de Constatação de Fraudes Formas de Constatação de Fraudes Auditoria Externa 2%, Auditoria/Revisão Interna 39% e Controles Internos 52% (total = 93%) Planos para Diminuição da Possibilidade de Fraudes Planos para Diminuição da Possibilidade de Fraudes Melhoria dos controles internos 84%

26 Posição estrutural do controle na Entidade Exemplos práticos

27 Controle Interno Estrutura Adequada??? PREFEITO SECRETARIA DE PLANEJAMENTO... Outros departamentos da secretaria Depto. de Controle Interno e Auditoria...Outras secretarias Município

28 Controladoria Uma estrutura possível PREFEITO CONTROLADORIA GERAL Depto. de Controle Orçamentário Depto. de Controle Patrimonial e Operacional Outros departamentos de Controle nas secretarias Depto. de Controle Contábil e Financeiro...Outras secretarias do Município

29 Controladoria Evolução do controle no tempo PREFEITO CONTROLADORIA GERAL Subcontroladoria de Fiscalização Contábil e Financeira Subcontroladoria de Auditoria Geral Subcontroladoria de Avaliação de Gestão Subcontroladoria de Normas e Integração de Controle...Outras secretarias Município

30 PLANEJAMENTO DO SISTEMA DE CONTROLE

31 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA CONTROLADORIA (Implantação do Sistema de Controle Interno) ETAPA 1 Identificar as Ações de Controle de Controle ETAPA 2 Implantar as Ações de Controle nas Entidades ETAPA 3 Estrutura da Controladoria Geral Controladoria Geral ETAPA 4 Implementação dos Níveis de Risco Rol de Normas e Procedimentos de Controle Interno Diagnóstico do Comprometimento do Gestor Nova Estrutura da Controladoria Geral Plano Anual de Auditorias Etapa Metodologia Produto SelecionarRevisar Planejamento Base Controladoria Manuais de Controle Órgãos da Administração Orçamento Adequar a estrutura às novas demandas da Controladoria Geral Contratos Orientação de Gov Impacto no Cidadão Comprometimento Certificação Receitas Despesas Patrimônio Atos de Pessoal

32 ESTRATÉGIAS DE CONTROLE Controle Procedimental Simples Controle Procedimental Simples Controle por Níveis de Risco Controle por Níveis de Risco Controle de COSO Controle de COSO

33 Controle por níveis de Risco Níveis de Risco Orçamento Contratos Restos à Pagar Contratos Licitações PPA e LDO Plano de Execução Cronog. de Desembolso Orientação de Governo Impacto no Cidadão Sistemas de Informação Tipo de atendimento Essencialidade Plano de Governo Convênios Dívida Consolidada Comprometimento do Gestor Tipo de Certificação Aderência às Normas Plano de Auditorias Liquidação e pagamento Agenda de Obrigações Aderência às Recomendações Normas e procedimentos Receita/despesa Fiscal do Contrato

34 ESTABELECIMENTO DOS FATORES DE RISCO Para que serve???? Para que serve???? identificar e priorizar as ações de controle Principais Critérios: Principais Critérios: Relevância financeira (materialidade) Ex: Contratos, Orçamento Relevância financeira (materialidade) Ex: Contratos, Orçamento Exposição da entidade (vulnerabilidade) Ex: Impacto no cidadão, comprometimento dos gestores, certificação de processos etc. Exposição da entidade (vulnerabilidade) Ex: Impacto no cidadão, comprometimento dos gestores, certificação de processos etc.

35 PONTUAÇÃO DOS FATORES DE RISCO (Impacto no cidadão) Classes Peso/Pontos Nível de Risco DeAté 1ª Classe 0,11,0Mínimo 2ª Classe 1,12,0Baixo 3ª Classe 2,14,0Médio 4ª Classe 4,15,0Alto Classe Essencialidade do Serviço Atendimento ao Cidadão Pontos Nível de Risco DiretoIndireto 1ªNãoNãoSim1,01 2ªNãoSimNão2,02 3ªSimNãoSim3,04 4ªSimSimNão4,05

36 Níveis de risco Unidades Auditáveis OrçamentoContratosOrientaçãoDeGoverno Impacto no Cidadão Comprometiment o do Gestor Tipo de Certificad o Risco Total da Entidade N/ R P PN/RP PN/RiscoPeso P SAÚDE (?) % AltoRisco EDUC OBRAS Previdência Médio Risco TRIBUT A. SOCIAL ADM (?) % BaixoRisco ESP. CULT. PLANEJ. PGM INSTITUC. (?) % MínimoRisco CGM GOVERNO

37 CERTIFICAÇÃO DE PROCESSOS COMO ANÁLISE DO NÍVEL DE RISCO

38 Órgão/AnalisadosFormalMaterialTotal(Irregul.) Nível de Risco INSTITUCIONAL Alto PROCURADORIA9101Mínimo ADMINISTRAÇÃO Baixo EDUCAÇÃO454011Mínimo SAÚDE Baixo OBRAS Mínimo AÇÃO SOCIAL Mínimo TRIBUTAÇÃO24011Mínimo PLANEJAMENTO Mínimo ESPORTE E CULTURA Médio Total: Mínimo

39 Fluxo de Autorização de Licitação Instruir o processo com os documentos relacionados na (Inst. Nor. nº. xxxxxx) O processo atende aos dispositivos da Lei ? Ao Planejamento para conferir os itens do PPA, LDO e a dotação orçamentária. Após, à CPL p/ fazer a reserva da dotação. À Procuradoria p/ análise da legalidade e modalidade Entrada – Unidade de Origem Não À Controladoria p/ análise do cumprimento do PPA, LDO e LOA (plano de execução), da motivação, dos custos e da razoabilidade Sim O processo atende as Normas de Controle ? Saída – Comissão de Licitação Ao Prefeito Municipal p/ autorização Sim Não Para sua abertura no aspecto jurídico-legal.

40 Contra- Capa Processo Termo de Homologação Análise da Controladoria Análise da Procuradoria Edital de Classificação Docs. da Licitação Autorização do Prefeito Análise da Controladoria Análise da Procuradoria Minuta do Edital Despacho Planejamento Despacho CPL Processo de Licitação Anexos do Pedido Pedido de Licitação Folha de Rosto Capa do Processo Processo de Licitação Especiais do Grupo (*) Especiais do Grupo (**) Obrigatórios p/ Autorização Obrigatórios p/ Homologação

41 A ESTRUTURA DE RECURSOS HUMANOS (ESTRUTURA SUBJETIVA)

42 A Lei instituidora e a figura do Controlador CARGO EFETIVO ESTÁVEL CONHECIMENTO TÉCNICO ESPECÍFICO

43 Cargo ou função de controlador INVESTIDURA??? CONCURSO PÚBLICO CARGO COMISSIONADO ORIGINÁRIO FUNÇÃO GRATIFICADA

44 O MANDATO COMO GARANTIA

45 RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA - Problemas e Soluções - ?

46 FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIZAÇÃO SOLIDÁRIA POSIÇÃO DO TCU

47 AC /07-1AC /07-1 Sessão: 08/05/07 AC /07-1 Sessão: 08/05/07 AC /07-1 Caracterizados o dano ao erário em decorrência da negligência na prática de atos de gestão, a concorrência da atuação com culpa dos agentes públicos, o Recorrente e o Sr. [gestor de finanças], com o dolo da Srª [omissis], a caracterização no art. 16, III, c da mesma Lei, torna-se necessária, alterando, nesse aspecto, os termos do Acórdão combatido.[...] 5. Por sua vez, a representante do Ministério Público junto ao TCU (fls. 30/31) manifestou-se nos seguintes termos:[...]2. Todavia, evidenciado nos autos que o dano ao erário se originou não só do comportamento doloso da Senhora [omissis], que recebeu valores de pensão após o falecimento da pensionista (Senhora [omissis]), da qual era procuradora, mas também da conduta culposa dos agentes públicos envolvidos no controle e no pagamento das importâncias, as irregularidades se inserem, a nosso ver, nas disposições do art. 16, inciso III, alíneas b, c e d, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de Assim entendemos, pois, no tocante aos agentes públicos responsabilizados nos autos, que a irregularidade recai nos dispositivos referentes à ação cometida (ato de gestão indevidamente praticado, referente à negligência no controle e no pagamento dos valores) e ao respectivo resultado (dano ao erário decorrente daquele ato), quais sejam, o art. 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de Por sua vez, a conduta dolosa de terceira pessoa, embora alheia a estritos atos de gestão pública, mas atrelada à falha daqueles gestores, se caracteriza como o desvio de valores públicos de que trata a alínea d do referido dispositivo legal.

48 Soluções de Segurança para o Gestor e Controlador: uma nova teoria O contrato de autonomia como uma teoria eficaz na salvaguarda da responsabilidade do gestor público

49 CONTATOE MATERIAL DIDÁTICO

50 MUITO SUCESSO E OBRIGADO PELA ATENÇÃO!


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