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1. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SEMINÁRIO DE FORMAÇÃO DE PREÇOS DE OBRAS PÚBLICAS 2 Carlos S. da Costa Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob.

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2 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SEMINÁRIO DE FORMAÇÃO DE PREÇOS DE OBRAS PÚBLICAS 2 Carlos S. da Costa Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob

3 SUMÁRIO Diretrizes do TCU na fiscalização de obras públicas Principais problemas observados nas obras A questão do valor dos empreendimentos – Quantidades – A formação dos preços –Custos diretos –BDI 3

4 DIRETRIZES CF - LDO: – Por que o TCU fiscaliza anualmente um conjunto de obras públicas? – Quando as informações sobre indícios de irregularidades são enviadas à CMO? – Como são escolhidas as obras que serão fiscalizadas? – Como é feito o bloqueio orçamentário das obras com indícios de irregularidades? – Quais critérios o TCU adota para classificar uma irregularidade como grave? – Como uma obra pode ser desbloqueada? – Os processos tratando de obras têm tramitação prioritária no TCU? Diagnóstico das fiscalizações 4

5 BASE CONSTITUCIONAL O TCU fiscaliza obras e provê o Congresso Nacional de informações para o exercício da titularidade do controle externo. CF – Art. 71. – O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:.... VII- prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas. 5

6 6 HISTÓRICO Comissão Obras Inacabadas - Senado/1995 CPI Judiciário – 1999 (caso TRT/SP) Leis de Diretrizes Orçamentárias Estréia do dispositivo em 1997 TCU realizou 96 fiscalizações (PTs) naquele ano Desde então, as LDOs mantiveram o comando, acrescentando novos procedimentos.

7 Jornal do Senado, 10 a 16 de novembro de 2008 (pag. 9) CONGRESSO TEM DESAFIO DE EVITAR GASTOS EM OBRAS IRREGULARES (excerto) O sistema atual de controle das obras públicas teve início em 1995, depois que a CPI do Orçamento revelou esquemas de corrupção no setor e recomendou uma série de ajustes no processo de elaboração do Orçamento. Somente a partir de então, o TCU passou a dar apoio técnico na fiscalização das obras para, então, o Congresso decidir a suspensão da execução desses empreendimentos 7

8 DISCURSO SENADOR JEFFERSON PRAIA 205ª Sessão Deliberativa Ordinária do Senado – 04/11/2008 Foi assim que, ao longo da última década e meia, puderam os brasileiros tomar conhecimento – e exercer sua justa indignação cívica – dos resultados de iniciativas fiscalizatórias pioneiras como a de Comissão Temporária desta Casa sobre obras inacabadas, de Essa Comissão trouxe a público a chocante revelação de que, à época, nada menos de R$15 bilhões haviam sido desperdiçados em mais de obras inacabadas. Em valores de 2008, isso equivaleria a R$50 bilhões... Pouco tempo depois, Sr. Presidente, a CPI do Judiciário, dentre uma série de desmandos e desvios investigados, destacou o caso, que se tornaria tristemente famoso, do Fórum Trabalhista de São Paulo, obra em que, do total de R$230 milhões investidos, foram malversados R$169 milhões (a preços da época). Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, essa e outras diligências e o resultante clima de revolta no seio da opinião pública, com gigantescos prejuízos decorrentes da corrupção, do desperdício e da pura e simples incompetência ensejaram inovações institucionais importantes, como o dispositivo que, desde 1997, estabelece, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o bloqueio de dotações a obras federais com indícios de irregularidades graves, informados pelo Tribunal de Contas da União (TCU). 8

9 LDO 2010 – Lei /2009 INFORMAÇÕES - PRAZO (I) Art. 96. O Tribunal de Contas da União enviará à Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1 o, da Constituição, até 30 (trinta) dias após o encaminhamento da Proposta Orçamentária de 2010, informações recentes sobre a execução física das obras e serviços que tenham sido objeto de fiscalização nas quais foram identificados indícios de irregularidades graves, inclusive na forma de banco de dados. Ou seja: até o dia 30/09 9

10 10 LDO 2010 INFORMAÇÕES - PRAZO (II) Art. 98. Durante o exercício de 2010, o Tribunal de Contas da União remeterá ao Congresso Nacional, no prazo de até 15 (quinze) dias da constatação, informações relativas a novos indícios de irregularidades graves identificados em subtítulos constantes da Lei Orçamentária de 2010 e às alterações ocorridas nos subtítulos com execuções física, orçamentária e financeira bloqueadas, acompanhadas de subsídios que permitam a análise da conveniência e oportunidade de bloqueio ou liberação das respectivas execuções.

11 SELEÇÃO DAS OBRAS Art. 96 § 1 o A seleção das obras e serviços a serem fiscalizados deve considerar, entre outros fatores, o valor empenhado no exercício de 2008 e o fixado para 2009, os projetos de grande vulto, a regionalização do gasto, o histórico de irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizações anteriores, a reincidência de irregularidades cometidas e as obras contidas no Anexo VI da Lei Orçamentária de 2009, que não foram objeto de deliberação do Tribunal de Contas da União pela regularidade durante os 12 (doze) meses anteriores à data da publicação desta Lei. 11

12 12 Art § 3 o Das informações referidas no caput deste artigo constarão, para cada obra fiscalizada, sem prejuízo de outros dados considerados relevantes pelo Tribunal de Contas da União:... III – a natureza e a classificação dos indícios de irregularidades de acordo com sua gravidade, bem como pronunciamento, acerca da estimativa do valor potencial do prejuízo ao erário e elementos que recomendem a paralisação preventiva da obra, com fundamento no art. 94, § 1 o, inciso IV, desta Lei;... VII – a manifestação prévia do órgão ou entidade fiscalizada e a correspondente avaliação preliminar do Tribunal de Contas da União; VIII – conteúdo das eventuais alegações de defesa apresentadas e sua apreciação; e IX – as eventuais garantias de que trata o § 2 o do art. 94, identificando o tipo e o valor. INFORMAÇÕES-CONTEÚDO LDO 2010

13 13 Art. 94. A programação constante do Projeto de Lei Orçamentária de 2010 e da respectiva Lei poderá contemplar subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves, permanecendo a execução física, orçamentária e financeira dos contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos em que foram identificados os indícios condicionada à adoção de medidas saneadoras pelo órgão ou entidade responsável, sujeitas à prévia deliberação da Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1 o, da Constituição. LDO /2009 QUADRO-BLOQUEIO

14 14 Art. 94 § 1 o Para os efeitos desta Lei, entendem-se por:... IV – indícios de irregularidades graves, os atos e fatos que, sendo materialmente relevantes em relação ao valor total contratado, tendo potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros e enquadrando-se em pelo menos uma das condições seguintes, recomendem o bloqueio preventivo das execuções física, orçamentária e financeira do contrato, convênio ou instrumento congênere, ou de etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou serviço: a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatório ou de contrato; ou b) configurem graves desvios relativamente aos princípios a que está submetida a Administração Pública. § 2 o Não constarão do Anexo a que se refere o § 2 o do art. 9 o desta Lei e não estarão sujeitos a bloqueio da execução os casos para os quais tenham sido apresentadas garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente. DEFINIÇÃO IRREGULARIDADE GRAVE (IG-P)

15 15 Art. 97 A Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1 o, da Constituição, poderá realizar audiências públicas com vistas a subsidiar as deliberações acerca da inclusão ou exclusão dos subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves, ainda não comprovados, no Anexo de que trata o § 2 o, do art. 9 o, desta Lei.... § 2 o A deliberação da CMO que resulte na continuidade da execução de subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves ainda não sanados dependerá de prévia realização da audiência pública prevista no caput deste artigo, quando também poderão ser avaliados os prejuízos potenciais da paralisação para a sociedade.... DESBLOQUEIO LDO Desbloqueio

16 16 Art § 4 o Após a publicação da lei orçamentária de 2010, as alterações do Anexo de obras e serviços com indícios de irregularidades graves dar-se-ão mediante Decreto Legislativo com base na deliberação da Comissão Mista a que se refere o art. 166, § 1 o, da Constituição, cabendo à mesma divulgar, pela internet, a relação atualizada das obras e serviços de que trata o caput deste artigo. DESBLOQUEIO LDO 2010

17 LDO 2010 PRIORIDADE DE TRAMITAÇÃO Art. 98 § 2 o Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou serviços nos quais foram constatados indícios de irregularidades graves serão instruídos e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da União, com vistas a garantir decisão que indique, de forma expressa, se as irregularidades inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento questionado poderá ter continuidade sem risco de prejuízos significativos ao erário, no prazo de até 4 (quatro) meses, contado da comunicação prevista no caput deste artigo. 17

18 18 Fevereiro: aprovação das obras a serem auditadas Março a Julho: trabalhos relativos a levantamento de auditoria pelas Secex Agosto: consolidação dos dados e emissão de relatórios pela Secob Setembro: deliberação do Plenário e encaminhamento das informações ao Congresso Nacional Outubro a Dezembro: tramitação do projeto de lei orçamentária no Congresso OBS: Nesse período, as deliberações do TCU são enviadas à CMO, de modo que esta possa proceder aos ajustes no quadro provisório. Ciclo da fiscalização (datas aproximadas)

19 DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES

20 DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES

21 DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES

22 DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES

23 PRICIPAIS PROBLEMAS OBSERVADOS NAS OBRAS PÚBLICAS 23

24 ASPECTOS CRÍTICOS Projetos básicos deficientes (não cumprem a Lei 8.666/93) Restrição à competitividade Falta de critério de aceitabilidade de preços unitários (Lei e LDO) Alterações do objeto Medições inconsistentes Falta de licença ambiental 24

25 PROJETOS Deveria ser a fase mais importante Brasil: etapa desprestigiada (pressa ou má-fé?) Alterações geram aditivos, preços acertados – (frustra-se o procedimento licitatório; jogo de planilha; sobrepreço) Falta de estudo de viabilidade Falta de laudos geotécnicos e outros estudos preliminares Inexistência de orçamento detalhado Orçamento-base em desacordo com a lei

26 PROJETOS Resolução Confea – Art. 2º - O Projeto Básico é uma fase perfeitamente definida de um conjunto mais abrangente de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares, anteprojeto, estudos de viabilidade técnica, econômica e avaliação de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo ou detalhamento.

27 PROJETOS Falta de projetos técnicos atrasa obras do PAC, afirma líder empresarial - JORNAL DO SENADO - 19/03/2009 – Falta de projetos técnicos atrasa obras do PAC, afirma líder empresarial – Em debate na Comissão de Acompanhamento da Crise Financeira e de Empregabilidade, Paulo Safady Simão, representante do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), alertou para atrasos em obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) devido à falta de projetos técnicos. –Em muitas obras, foram feitos apenas projetos muito básicos, que no meio do caminho precisam ser revistos - frisou.

28 PROJETOS OESP, dia 20/04/09 – Mas muitas vezes o problema está na qualidade dos projetos, que dão margens a erros. "O que o Brasil precisa é de projetos de engenharia de qualidade, que faça uma definição virtual do empreendimento, que permita um planejamento adequado para a construção", destaca o presidente do Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia ( Sinaenco), José Roberto Bernasconi. Na avaliação dele, hoje o PAC apenas anda onde há capacidade organizada para gastar. "Sem isso, o gasto se transforma em desperdício". 28

29 PROJETOS Maçahico Tisaka, Revista Construção Mercado nº 93, Ed. Pini, abril/ Trecho do artigo Por que o PAC não decolou. – Os projetos básicos que acompanham o edital de licitação estão longe de atender o que está previsto na alínea IX do art. 6º da lei 8.666/93, seja por deficiência de concepção, seja por insuficiência de dados necessários para a elaboração de um orçamento estimativo condizente com a realidade...

30 PROJETOS Audiência pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (nov/08) Sérgio Gaudenzi, presidente da Infraero – Entendo que há projetos que são deficientes. Eu disse, na reunião passada, que podemos começar a execução de uma obra com o projeto básico, mas é preciso que o projeto seja, de fato, básico. Em alguns casos – e, neste ponto, dei razão ao Tribunal – são apresentados pouco mais que esboços. É realmente difícil trabalhar em cima de um esboço; já com projeto básico, é possível trabalhar. Entendo, evidentemente, que alguns projetos têm que ser paralisados mesmo, porque não têm projeto básico e não há um parâmetro em relação àquele projeto. 30

31 PROJETOS Audiência pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (nov/08) Luiz Antônio Pagot, Diretor-Geral do Dnit – Muitas dessas nossas obras foram iniciadas há mais de 20 anos.... Na realidade, o projeto básico era bastante rudimentar. Tinha praticamente linhas padrões da obra. No transcorrer de sua execução eram complementadas, eram feitos sucessivos as built ou realinhamentos, reajustamentos, replanilhamentos. A consequência é que essas obras avançam durante anos e anos, e muitas delas continuam com a mesma performance de execução. Temos um rol de obras a que talvez o TCU tenha de dar tratamento diferenciado, especial. São obras que começaram há muito tempo, com projetos rudimentares. 31

32 PROJETOS Acórdão 1983/ Plenário VOTO - MIN- Marcos Vilaça (..) 3. Observo que o ponto central destes autos se refere a matéria com que o Tribunal tem se deparado repetidas vezes e que, infelizmente, não tem merecido a devida atenção dos responsáveis pelas obras públicas: a elaboração de um projeto básico de qualidade e preciso o suficiente para o adequado desenvolvimento técnico e financeiro do empreendimento. Projeto básico deficiente é fórmula infalível para a colheita de toda a sorte de problemas na condução da obra. 32

33 FASE: LICITAÇÃO Ausência de critério de aceitabilidade de preços unitários. Sobrepreço nas propostas (antecipação de pagamentos ou aumento de quantitativos de itens superestimados) Exigências restritivas de habilitação técnica Uso indevido de pré-qualificação Não-parcelamento injustificado (equipamentos e materiais relevantes)

34 FASE: CONTRATO Alteração do projeto Falta de planilha orçamentária que reflita a realidade da obra que está sendo construída; Pagtº de serviços sem cobertura contratual; Jogo de Planilha – Alterações de quantitativos ( os de preço baixo e os de preço elevado). – Sobrepreço em itens novos, inseridos no contrato Extrapolação limite de 25% (alteração de objeto) Dilatação do prazo de conclusão;

35 Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/ [fiscalização] constatando-se espessuras médias de base e sub-base da ordem de 15cm. Ocorre, no entanto, que as espessuras projetadas para essas camadas situam-se entre 21 e23cm para a base e 13 e 23cm para a sub-base [embora projetos] prevejam uma espessura mínima de 2,5cm para o TSD, a espessura média verificada no local é de apenas 1,6cm superfaturamento mínimo da ordem de 1,25 milhão de m³ de movimento de terra, o que aumenta a relação de serviços que, embora cobrados, não foram executados.

36 Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/ os peritos concluíram que foi desviada, nessa obra, R$29 milhões a preços da época (anos de 1997 a 2000). Isso corresponde a 47% dos recursos empregados... Enquanto os peritos... comprovaram a execução de volume máximo de 1,9 milhão de m³, a empresa executora recebeu por 4,8 milhões de m³...

37 Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/ foram desviados nesse trecho cerca de R$37 milhões,... o valor global considerado para a obra, a preços iniciais, é da ordem de R$25 milhões... o volume executado seria de, no máximo, 1,3 milhão de m³. Ainda que o projeto previsse apenas 0,8 milhão de m³, o volume cobrado pela construtora foi de 2,8 milhão de m³, ou seja, mais do que o dobro do realmente existente

38 FASE: CONTRATO Sub-rogação, subcontratação irregular (requisitos de habilitação) Inexistência de licença ambiental ou Eia/Rima Cumprimento de especificações 38

39 A questão do valor do empreendimento 39

40 A QUESTÃO DOS VALORES O ônus da prova é do gestor AC 247/03-1ª – 7. Assim, no âmbito administrativo, o ônus da prova do emprego dos recursos recai sobre o gestor, obrigando-se este a comprovar que os mesmos foram regularmente aplicados quando da realização do interesse público. – 8. A jurisprudência deste Tribunal consolidou tal entendimento no Enunciado de Decisão nº 176, verbis: Compete ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, cabendo-lhe o ônus da prova.... – 9. Não existe, no presente caso, dúvida de que a obrigação de justificar o bom e regular emprego dos recursos federais... é de quem os utilizou,... não estando este Tribunal obrigado a realizar perícia técnica. Pode-se dizer, de outra forma, que, em se tratando de recursos públicos, cabe ao responsável comprovar sua boa e regular aplicação, ou seja, é dele o ônus da prova (Enunciado de Decisão nº 176, Acórdãos nºs 383/1995-TCU-2ª Câmara, 291/1996-TCU-2ª Câmara, 87/1997-TCU-2ª Câmara, 368/2000-TCU-2ª Câmara, 545/1992-TCU-Plenário, 200/93-TCU-Plenário, 11/1997-TCU- Plenário). 40

41 Dificuldades para AOP e saneamento dos processos no TCU o Orçamentos Encaminhamento - para análise dos técnicos do Tribunal - de papéis desprovidos de confiabilidade e conteúdo técnico; O Tribunal informa por meio de suas comunicações processuais, no corpo de suas instruções e até mesmo em Acórdão, a forma como os auditados devem apresentar as suas justificativas, bem como elaborar seus orçamentos; a recorrência da falta de envio da documentação nos moldes requeridos indica que os procedimentos de elaboração de orçamentos são inadequados;

42 A questão do valor da obra ITEMDESCRIÇÃO DO SERVIÇOQUANT.PREÇO UNITÁRIO SUBTOTAL 1Reforço do subleito da pista , ,00 2Esteira rolante , ,00 3Alvenaria , ,00 TOTAL ,00

43 Lei / LDO 2010 Limite custos unitários Art O custo global de obras e serviços contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – SICRO. § 2o Nos casos em que o SINAPI e o SICRO não oferecerem custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI e do SICRO § 3o Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, poderão os respectivos custos unitários exceder limite fixado no caput e § 1º deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo

44 A QUESTÃO DOS PREÇOS As tabelas de referência (Sicro, Sinapi) possuem serviços comuns (piso de granito; pintura de parede; escavação mat. 1ª cat.) aos diversos tipos de obras. Especificidades devem ser justificadas conf. a lei. Serviços que não constam nos sistemas devem ter sua própria Composição de Preço Unitário, com indicação das fontes e critérios adotados. 44

45 A formação dos preços Em uma etapa anterior até mesmo à fase interna de uma licitação, a Administração define o objeto que deverá ser licitado. Essa definição envolve a elaboração de um projeto básico, incluindo seu orçamento detalhado. Somente após essas providências é que se pode licitar. Na Lei n.º 8.666/93, tem-se: Art. 6º... IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:... f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados; Art. 7o... § 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:... II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; 45

46 A formação dos preços Nos artigos 6º e 7º acima, a terminologia utilizada é custo. Não obstante, o custo assim determinado ainda não é suficiente para que a Administração possa fazer uma previsão do valor que será gasto efetivamente com o empreendimento, pois o particular que vencer a licitação obviamente não executará o objeto pelo custo da Administração, mas pelo seu próprio preço, o qual inclui não só o custo do objeto – chamado de custo direto, como também todos os custos indiretos e o lucro que a licitante pretende ter com a empreitada. Então, na fase externa da licitação, para que se efetive a escolha da melhor proposta e se possa contratar o empreendimento pretendido, é necessário que a Administração tenha um parâmetro para comparação das diferentes propostas. Esse parâmetro, em se tratando de valores a serem gastos pelo Erário, é exatamente o orçamento de custo da Administração acrescido de uma estimativa de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). Nesse caso, o BDI REFERENCIAL. 46

47 A formação dos preços P = CD x (1+BDI) P = preço; CD = custo direto; BDI = taxa de Benefícios (lucro) e Despesas Indiretas

48 Composição de custos unitários 48

49 Composição de Preços Unitários

50 A formação dos preços O número assim definido é uma estimativa de preço da Administração. Para balizar o preço máximo que a Administração se propõe a pagar existem os comandos da Lei das Licitações e Deliberações do TCU: LLC -Art. 40. O edital conterá... obrigatoriamente, o seguinte:... X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de ) Conclui-se, portanto, com base nos ensinamentos acima expostos, que a aparente faculdade contida na expressão "permitida a fixação de preços máximos" (art. 40, X, da Lei nº 8.666/93) transforma-se em obrigação para o gestor que, dispondo de meios para conhecer os preços praticados no mercado, deve empenhar-se em coibir práticas de preços superfaturados e atos antieconômicos (DECISÃO 60/99 – TCU 1ªC – Relator: Humberto Souto) Aliás, consoante a jurisprudência pacífica do Tribunal, na ausência de uma clara definição, o teto dos preços unitários deve ser dado pelo próprio orçamento-base elaborado pelo órgão/entidade licitante, que deve, em tese, refletir os preços de mercado. (ACÓRDÃO nº 1767/ TCU – Plenário – Voto do relator: Ubiratan Aguiar) 50

51 A formação dos preços Em resumo, são comparados a estimativa de preço da Administração com a proposta de preço da licitante. Por conseguinte, é fundamental que a tanto o órgão da Administração quanto a contratada apresentem suas composições de preço unitário, pois apenas esses elementos podem fornecer informações referentes aos coeficientes de produtividade e custos dos insumos utilizados em cada um dos serviços contratados. É pacífica no TCU a obrigatoriedade da apresentação das composições de preço unitários dos serviços pelas empresas contratadas. Essa posição foi reiterada por diversas vezes, como por exemplo nos Acórdãos 615/2004, 1387/2006, 1941/2006 e 762/2007, todos do Plenário do TCU, a fim de evitar a adjudicação de propostas com preços unitários de serviços com sobrepreço e/ou inexeqüíveis. 51

52 CRITÉRIOS/PARÂMETROS DE ACEITABILIDADE PARA O BDI – BENEFÍCIOS E DESPESAS INDIRETAS - EM OBRAS PÚBLICAS Obs.: BDI=LDI (Lucros e Despesas Indiretas)

53 Importância da adequada compreensão dos itens que compõem ou não o cálculo do BDI/LDI Trazer benefícios quando da análise dos orçamentos elaborados tanto pelos gestores públicos como pelas empresas que participam das licitações e prestam serviços ao Estado; Não é incomum a cobrança em duplicidade de despesas, sendo estas inseridas na planilha de custos e no BDI. A inclusão de despesas que não deveriam ser inseridas no BDI nem na planilha de custos também é observada em determinados casos. Em outras situações, entretanto, as despesas são corretamente alocadas, mas os valores cobrados são exorbitantes.

54 LDI ou BDI - Conceito O LDI - Lucro e Despesas Indiretas ou BDI - Bonificação (ou Benefícios) e Despesas Indiretas pode ser definido como: –o resultado de uma operação matemática para indicar a margem que é cobrada do cliente incluindo todos os custos indiretos, tributos, etc. e logicamente sua remuneração pela realização de um empreendimento. - Instituto de Engenharia –taxa correspondente às despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo direto de um empreendimento (materiais, mão-de-obra, equipamentos), eleva-o ao seu valor final, ou seja, ao preço de venda. –PV = CD (1+BDI), onde PV = Preço de Venda e CD = Custo Direto

55 Custo Direto Consideram-se custos diretos aqueles que podem ser associados aos aspectos físicos da obra, detalhados no projeto de engenharia, bem como ao seu modo de execução, determinados pela organização operacional e pela infra-estrutura necessária. São aqueles relacionados aos materiais e equipamentos que comporão a obra, além dos custos operacionais e de infra-estrutura necessários para sua transformação no produto final, tais como mão-de-obra (salários, encargos sociais, alimentação, alojamento e transporte), logística (canteiro, transporte e distribuição de materiais e equipamentos) e outros dispêndios derivados, que devem ser discriminados e quantificados em planilhas.

56 Despesas Indiretas Compreendem todas as despesas não alocáveis diretamente à execução da obra. São decorrentes, por conseguinte, das necessidades e obrigações do executor e não diretamente do projeto de engenharia. A denominação indiretos se dá em razão da sua valoração ser obtida em função de percentuais dos custos diretos. São subseqüentes ao projeto já quantificado. São normalmente considerados despesas indiretas: despesas financeiras, administração central, tributos federais (PIS/COFINS), tributos municipais (ISS), seguros, riscos e garantias. Observação PIS/COFINS: a não cumulatividade desses tributos só será aplicável às receitas decorrentes da execução por administração, empreitada ou subempreitada de obras de construção civil a partir de 01/01/11. A lei de 04/06/09, em seu art. 17, adiou a vigência da nova sistemática de cálculo. Instituições públicas e empresas já estavam ou estão utilizando os novos percentuais na composição do BDI.

57 BDI – Componentes LUCRO AD. CENTRAL DESPESAS FINANCEIRAS TRIBUTOS: PIS/COFINS/ISS RISCOS, GARANTIAS E SEGUROS

58 Lucro O lucro é um conceito econômico que pode ser descrito de diversas formas para representar uma remuneração alcançada em conseqüência do desenvolvimento de uma determinada atividade econômica. parcela destinada a remunerar o acervo de conhecimentos acumulado ao longo dos anos de experiência no ramo, capacidade administrativa e gerencial, conhecimento tecnológico acumulado, treinamento do pessoal, fortalecimento da capacidade de reinvestir em novos projetos e o risco do negócio em si - Sinduscon-SP Embora estudos procurem estabelecer uma faixa de variação considerada aceitável para o percentual de lucro praticado pelas empresas em licitações públicas, lembramos que trata-se apenas de uma faixa de referência, não havendo previsão legal para que essa seja fixada ou limitada.

59 DESPESAS QUE NÃO DEVEM SER INCLUÍDAS NO BDI É importante evitar a inclusão de itens inadequados, cujas características predominantes determinem sua classificação como custos diretos, ou não se classifiquem como custos diretos ou indiretos, como os tributos sobre o lucro e a renda, que não devem ser computados no preço da obra. Despesas que não devem ser incluídas no BDI: –Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); –Administração local; –Mobilização/Desmobilização e Instalação do canteiro.

60 Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) O IRPJ e a CSLL são tributos que têm como fato gerador a obtenção de resultados positivos (lucros) pelas empresas em suas operações industriais, comerciais e de prestação de serviços, além do acréscimo patrimonial decorrente de ganhos de capital (receitas não-operacionais). Repercussão Econômica dos Tributos: –Diretos: não permitem a transferência do encargo financeiro para terceiros (contribuinte de direito suporta em definitivo a carga tributária, sem transferi-la para outra pessoa). Ex: IRPJ, CSLL, IPTU, ITR –Indiretos: permitem a transferência do respectivo encargo financeiro para terceiros (o ônus tributário pode ser transferido pelo contribuinte designado pela lei (contribuinte de direito) para outra pessoa que suportará, em definitivo, e ao final do processo econômico de circulação de riquezas, a carga tributária (contribuinte de fato)). Ex: IPI, ICMS, COFINS, PIS

61 Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) Se esses tributos fossem repassados, o "contribuinte de fato" seria a própria Administração. Ora, isso seria um forma disfarçada e não prevista em lei de Incentivo Fiscal, ferindo a isonomia entre empresas de diferentes ramos. Repercussão da alteração da carga tributária do IRPJ e da CSLL para o pleito de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro conforme preceitua o art. 65, II, alínea d e o § 5º do mesmo artigo da Lei 8.666/93. Marçal Justen Filho (em Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª edição, ed. Dialética, pg. 532, 2004) ressalta que no caso da alteração da carga do IR não caberia recomposição: –.... a lei que aumentar a alíquota do imposto de renda não justificará alteração do valor contratado. O imposto de renda incide sobre o resultado das atividades empresariais, consideradas globalmente (lucro tributável). O valor percebido pelo particular será sujeito, juntamente com o resultado de suas outras atividades, à incidência tributária. Se a alíquota for elevada, o lucro final poderá ser inferior. Mas não haverá relação direta de causalidade que caracterize rompimento do equilíbrio econômico-financeiro.

62 Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) (...) Cabe examinar a situação desse fato signo-presuntivo no processo econômico. Haverá quebra da equação econômico-financeira quando o tributo (instituído ou majorado) recair sobre atividade desenvolvida pelo particular ou por terceiro necessária à execução do objeto da contratação. Mais precisamente, cabe investigar se a incidência tributária configura-se como um custo para o particular executar sua prestação. A resposta positiva a esse exame impõe o reconhecimento da quebra do equilíbrio econômico-financeiro. Diversa é a situação quando a incidência recai sobre a riqueza já apropriada pelo particular, incidindo economicamente sobre os resultados extraídos da exploração. Além disso, existe a questão da imprevisibilidade do lucro se realizar, pois como este será determinado em função de um conjunto de obras executadas pela empresa pode acontecer que esta tenha prejuízo no exercício financeiro em questão e não tenha IRPJ e CSLL a pagar.

63 Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) O TCU já se pronunciou sobre a inclusão indevida desses tributos na composição do LDI, como por exemplo no Acórdão 1.595/2006-Plenário no item transcrito abaixo: 9.5. determinar à Petrobrás que: (...) exclua dos seus orçamentos parcelas relativas ao IRPJ e à CSLL, bem como oriente as licitantes, em seus editais, que tais tributos não deverão ser incluídos no BDI, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que onera pessoalmente o contrato, não devendo ser repassado ao ofertado, conforme, inclusive, conclusões do setor jurídico da estatal, mediante o DIP SEJUR/DITRIB 37216/97 e DIP/Jurídico/JFT 4391/03.

64 Administração Local Consiste em despesas incorridas para manutenção das equipes técnica e administrativa e da infra-estrutura necessárias para a consecução da obra. Entre as despesas que normalmente são alocadas nesse item, encontram-se: gastos relativos a pessoal (engenheiros, mestres, encarregados, almoxarifes, vigias, pessoal de recursos humanos e demais mãos-de-obra não computadas nas planilhas de custos unitários dos serviços) e despesas administrativas (contas de telefone, luz e água, cópias, aluguéis), dentre outros.

65 Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e Desmobilização Acampamento: gastos com a constituição de um local onde as pessoas que irão executar a obra ficarão alojadas e terão apoio de certas instalações para o seu conforto e segurança. Canteiro: compreende as instalações físicas das unidades técnicas, administrativas e de apoio da obra, a exemplo de: escritório de engenharia, almoxarifado, refeitório, sanitários, ambulatório, laboratórios, sistemas de abastecimento de água, luz, oficina de manutenção de equipamentos, central de concreto, armação, carpintaria, entre outros. A mobilização e desmobilização são constituídas pelo conjunto de providências e operações que o Executor dos serviços tem que efetivar a fim de levar seus recursos, em pessoal e equipamento, até o local da obra e, inversamente, para fazê-los retornar ao seu ponto de origem, ao término dos trabalhos. (em DNIT – Sicro 2. Manual de Custos Rodoviários – Volume 1 – Metodologia e Conceitos. pág 16, 2003)

66 Observações quanto aos itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e Desmobilização Os valores que integram esses itens, apesar de fazerem parte do custo direto, não estão associados diretamente a uma composição de serviço do empreendimento. São itens passíveis de serem orçados analiticamente e contabilmente são gastos incorridos no processo de obtenção de bens e serviços destinados à venda. Assim podem ser inseridos no custo direto, em um item independente da composição dos custos unitários. Repercussão de mudanças no custo direto se esse itens estiverem no BDI: alteração indevida do preço da obra sem o respectivo aumento do custo. Estudos pesquisados e autores (que antes defendiam a inclusão desses itens no BDI) já determinam que estes sejam alocados no custo direto, como por exemplo regulamento do Instituto de Engenharia (Metodologia de Cálculo do Orçamento de Edificações) e, mais recentemente, Orientação nº 1/2007 do Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos - IBEC.

67 Fórmula do BDI/LDI Onde: AC = taxa de rateio da Administração Central; DF = taxa das despesas financeiras; R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; I = taxa de tributos; L = taxa de lucro.

68 Critérios de aceitabilidade para os elementos que compõem o BDI Critério de aceitabilidade, observando pela ótica da contratação pública, é um termo empregado pela Lei de Licitações para atuar como mais um instrumento de controle da eficácia dos procedimentos de licitação e execução dos contratos realizados pela administração pública. É um atributo de controle do gestor. A Lei nº 8.666/93 estabelece várias regras, em especial quanto aos contratos de obras, para controle dos preços de contratação e acompanhamento de sua execução. Desde a necessidade de projeto básico e orçamento detalhado em custos unitários (artigo 7º) até a fixação de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global (artigo 40, inciso X), as regras visam que a administração estime bem os valores que serão contratados., O gestor deve se orientar a partir de um orçamento-base, onde o BDI responde por uma parte da formação dos preços. Portanto, não se pode tratar de orçamentação de obra e aceitabilidade de preços sem calcular analiticamente o BDI, assim com se faz com os custos diretos.

69 Critérios de aceitabilidade para os elementos que compõem o LDI O controle se estende da licitação à execução do contrato. Assim, a cada variação dos quantitativos durante a execução do contrato, por exemplo, o custo direto é afetado, refletindo no preço final pela incidência do BDI. Daí a importância de se avaliar o BDI, da mesma forma que se examinam os outros componentes do orçamento da obra. Em geral, a parte dos custos diretos deve ser similar entre as concorrentes, por se tratar de especificação técnica, relacionada ao projeto da obra. Já a parte relativa ao BDI não segue, necessariamente, uma homogeneidade entre as empresas proponentes (tem menos a ver com o projeto e mais com as características da empresa executora e com a legislação tributária aplicada). Assim, não se pode estabelecer parâmetros para o BDI, de forma genérica, para que estes substituam os critérios de aceitabilidade de BDI em uma contratação. A rigor, o que se deve encontrar é uma variação de referência dos componentes do BDI que sirva de parâmetro às análises de adequabilidade dos critérios de aceitabilidade a serem praticados em cada contrato.

70 Procedimento de auditoria Pertinência de realizar a avaliação de valores não pelo custo direto, mas pelo seu preço (custo + BDI) Se preços contrato x preços referência têm totais próximos, e NÃO HAVENDO ADITIVOS, considera-se adequado o valor global da obra. Havendo aditivos, os novos quantitativos ou novos itens devem ser acrescidos pelos custos de mercado + BDI REFERENCIAL. 70

71 BDI – Conclusão Não existe uma norma ou metodologia única e consensual para realizar o cálculo do BDI/LDI, nem para definir os componentes que devam integrá-lo. Procura-se indicar uma composição do BDI a partir do que foi observado em pesquisas e estudos consultados e da análise da natureza dos diversos itens normalmente utilizados para seu cálculo, o que resulta na recomendação de exclusão de alguns desses itens, tais como: Administração Local, Mobilização e Desmobilização,Canteiro e Acampamento, IRPJ e CSLL. Tão importante quanto estabelecer critérios de aceitabilidade para o BDI e para seus componentes é definir com precisão e clareza os elementos que deverão torná-lo mais enxuto, buscando, assim, alocar como custo direto o maior número possível de itens.

72 BDI - Conclusão Assim como se deve determinar o detalhamento dos custos unitários, há necessidade de se exigir dos licitantes o detalhamento de sua composição de LDI e dos respectivos percentuais praticados, não só para realização de crítica dos componentes considerados pelos licitantes, mas também para a formação de uma memória de valores que permita à Administração Pública, considerando as peculiaridades de cada obra e empresa, realizar orçamentos com precisão cada vez maior. Nesse sentido, diversos Acórdãos do TCU tem exigido a apresentação de composição do LDI - com por exemplo os Acórdãos nºs 1387/2006, 1941/2006 e 2262/2006, todos do Plenário.

73 BDI – Conclusão Premissas do AC 325/2007 ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União... em: 9.1. orientar as unidades técnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalização em obras públicas, passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas - LDI: os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante; os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e não no LDI; o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados; o gestor deve promover estudos técnicos demonstrando a viabilidade técnica e econômica de se realizar uma licitação independente para a aquisição de equipamentos/materiais que correspondam a um percentual expressivo das obras, com o objetivo de proceder o parcelamento do objeto previsto no art. 23, § 1º, da Lei n.º 8.666/1993; caso seja comprovada a sua inviabilidade, que aplique um LDI reduzido em relação ao percentual adotado para o empreendimento, pois não é adequada a utilização do mesmo LDI de obras civis para a compra daqueles bens; 9.3. determinar à SEGECEX que dê conhecimento às unidades jurisdicionadas ao Tribunal das premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas – LDI, contidas no item 9.1 supra, que passarão a ser observadas por esta Corte, quando da fiscalização de obras públicas. 73

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