Ato Administrativo Prof. Alain Alan Prof. Alain Alan.

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1 Ato Administrativo Prof. Alain Alan Prof. Alain Alan

2 Os Atos Típicos dos Poderes do Estado: Categorias n n Poder Legislativo: discussão e elaboração de leis. n n Poder Judiciário: sentenças ou decisões judiciais. n n Poder Executivo: atos administrativos.

3 Conceito de Ato Administrativo n n “Ato administrativo é toda manifestação de vontade da Administração Pública, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. (Hely Lopes Meirelles)

4 Observações n n Os atos jurídicos unilaterais pelos quais a Administração Pública executa suas funções: são atos administrativos. n n Trata-se da mesma idéia para ato jurídico de que falava o art. 81 do CC revogado, contudo aditado da finalidade pública.

5 Não São Atos Administrativos n n atos regidos pelo Direito Privado: locação de imóvel (bilateralidade) n n atos materiais: pavimentar uma rua (fato administrativo) n n atos políticos ou atos de governo: tomar a iniciativa de uma lei, oferecer um indulto, sancionar ou vetar uma lei, etc.

6 Fato Administrativo n n Toda realização no campo material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, manifestando-se numa utilidade para o administrado, tal como a construção de uma estrada, ponte ou instalação de um serviço público. Pertence ao mundo dos fatos, ao domínio das técnicas e só reflexamente interessa ao Direito.

7 Elementos dos Atos Administrativos n n Competência: Quem pratica o ato? Não é competente quem quer, mas quem pode. n n Finalidade (objetivo): O ato administrativo só pode ter um fim público. n n Forma: Em princípio todos os atos administrativos devem ser solenes, escritos e expressos.

8 n n Motivação: O porquê? É a situação de direito ou de fato, que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. n n Objeto: Sobre quem incide o ato. São as situações jurídicas criadas, modificadas ou extintas pelo ato. Elementos dos Atos Administrativos

9 Mérito n n É a valoração dos motivos e escolha do objeto.

10 Atributos do Ato Administrativo n n Presunção de Legitimidade: O ato administrativo pressupõe-se sempre válido, perfeito e eficaz. n n Imperatividade: o ato administrativo impõe a coercibilidade. n n Auto executoriedade: imediata e direta execução pela própria Administração.

11 Estudo da Presunção de Legitimidade n n perfeito, válido e eficaz: ajustado às exigências legais; n n perfeito, inválido e eficaz: não se acha ajustado às exigências legais; n n perfeito, válido e ineficaz: não se encontra disponível para produzir efeitos típicos.

12 Classificação: Objeto ou Conteúdo n n De império ou atos de autoridade: Administração usa de sua supremacia sobre o administrado. n n Atos de Gestão: Administração não usa de sua supremacia sobre os destinatários. n n Atos de Expediente: dão andamento aos processos e papéis que tramitam na Administração Pública.

13 Classificação: Regramento Vinculados: a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, limitando a liberdade do administrador que fica adstrita aos pressupostos do ato legal. n n Discricionários: a Administração pode praticar escolhendo: conteúdo, destinatário, conveniência, oportunidade e o modo da sua realização.

14 Classificação: Natureza n n Simples: resulta da manifestação de vontade de um único órgão. n n Complexo: se formam pela conjugação de vontades de mais de um órgão. n n Composto: resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível.

15 Classificação: Destinatários n Gerais: expedidos com destinatários indeterminados = caráter regulamentar, alcançando todos que se encontrem na mesma situação jurídica (abstrato e impessoal). Ex: Regulamentos e instruções normativas. n Individuais: endereçados a destinatários específicos, ditando-lhes situação jurídica especial (pode abranger um ou mais sujeitos, desde que individualizados. Ex: decreto de nomeação ou de desapropriação.

16 Classificação: Efeitos n Internos: destinados a produzir efeitos dentro das repartições administrativas, por isso incidindo sobre órgãos e agentes públicos. Ex.: Portaria, Instrução. Externos: alcance mais abrangente e com efeitos sobre os administrados, contratantes e até mesmo servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta ante a Administração, exigindo-se publicidade. Ex.: Edital de licitação. Externos: alcance mais abrangente e com efeitos sobre os administrados, contratantes e até mesmo servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta ante a Administração, exigindo-se publicidade. Ex.: Edital de licitação.

17 Espécies dos Atos Administrativos (I) n n Atos Normativos: são aqueles que contém um comando geral do Executivo. São eles: / / Decreto: competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo (federal, estadual e municipal). São de duas espécies: Y YDecreto Independente ou Autônomo: é o que dispõe sobre matéria ainda não regulada especificamente em lei.

18 Atos Normativos Y YDecreto Regulamentar ou de Execução: o que visa a explicar a lei e facilitar-lhe a execução, tomando claro seus mandamentos e orientando sua explicação. / / Regulamentos: São atos administrativos postos em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei, ou prover situações não disciplinadas por lei, de eficácia externa.

19 Atos Normativos / / Instruções Normativas: expedidos por autoridades competentes para a execução das leis, decretos e regulamentos. / / Regimentos: São atos administrativos normativos postos em vigência por Decreto de atuação interna, destinados a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas.

20 Atos Normativos / / Resoluções: atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (Ministros, Secretários de Estado, etc.), ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica e determinar a conduta de seus agentes.

21 Atos Normativos / / Deliberações: atos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados. Quando normativas são atos gerais; quando decisórias são atos individuais.

22 Espécies de Atos Administrativos (II) n n Atos Ordinatórios: São todos aqueles que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. São eles: / / Instruções: ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico. / / Circulares: ordens escritas de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários incumbidos de certos serviços ou atribuições, e de menor generalidade que as instruções.

23 Atos Ordinatórios / / Avisos: emanados dos Ministros de Estado sobre assuntos afetos a seus ministérios. Foram usados no tempo do Império, hoje restringem-se a esfera militares. / / Portarias: atos internos, pelos quais as chefias expedem determinações gerais ou especiais aos seus subordinados, instauram sindicâncias e designam servidores para funções secundárias.

24 Atos Ordinatórios / / Ordens de Serviços: determinações especiais autorizando o início de obras ou serviços públicos, ou contendo imposições ou especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização. / / Ofícios: “São comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores, e entre Administração e particulares, em caráter oficial.” (Hely)

25 Atos Ordinatórios / / Despachos: decisões administrativas que as autoridades executivas ou legislativas e judiciárias, em funções administrativas proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação.

26 Espécies dos Atos Administrativos (III) n n Atos Negociais: aqueles que visam a concretização de negócios jurídicos públicos, de interesse da Administração e do próprio administrado, regidos pelo direito privado (civil e comercial). São eles: / / Licença: ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como p. ex., exercício de uma profissão, construção de um prédio, etc.

27 Atos Negociais / / Autorização: ato discricionário e precário pelo qual o Poder Público consente uma atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular (unilateral). / / Permissão: ato discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou uso especial de bens públicos, sendo de interesse concorrente do permitente, do permissionário e do público.

28 Atos Negociais / / Aprovação: ato pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato, ou de situações e realizações materiais. / / Admissão: ato vinculado pelo qual o Poder Público, verificando os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica. Ex.: vestibular.

29 Atos Negociais / / Visto: ato vinculado pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo a sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade. / / Homologação: ato de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia.

30 Atos Negociais / / Renúncia: ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. / / Protocolo Administrativo: ato pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento ou atividade, ou abstenção de certa conduta no interesse recíproco.

31 Atos Negociais / / Dispensa: ato que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei. Ex.: serviço militar.

32 Espécies de Atos Administrativos (IV) n n Atos Punitivos: São aqueles que contém uma sanção imposta pela Administração a todos os que infringem normas ou disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos: / / Multa Administrativa: imposição ou penalidade pecuniária a que se sujeita o administrado a título de compensação do dano presumido da infração.

33 Atos Punitivos / / Interdição de Atividade: proíbe alguém a praticar atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. Baseia-se no poder de polícia ou no poder disciplinar da Administração sobre seus servidores e funda-se no contraditório e ampla defesa. / / Destruição de Coisas: ato sumário da administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei.

34 Atos Punitivos n n Atos de Atuação Interna: outros atos praticados pela Administração visando disciplinar seus servidores, segundo o regime estatutário a que estão sujeitos

35 Espécies dos Atos Administrativos (V) n n Atos Enunciativos: São aqueles que, enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração. / / Certidões: cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartições públicas. / / Atestados: atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes.

36 Atos Enunciativos / / Apostilas: atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei. Ao apostilar um título a Administração reconhece a existência de um direito criado por lei (averbação). / / Pareceres: são manifestações unilaterais emitidas por órgãos técnicos, denominados consultivos, quando solicitados, jamais “ex officio”, sobre assuntos submetidos à sua consideração, e tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente.

37 Estudo do Parecer Jurídico (I) n n Parecer Jurídico (Concepção restritiva): opinião emitida por um jurisconsulto sobre uma questão de ordem jurídica, com bases legais, doutrinária e jurisprudencial, concluindo por uma solução que deve ser adotada. Sempre é emitida à vista de controvérsias. n n Certa similitude com a sentença.

38 Estudo do Parecer Jurídico (II) n n PARECER: número de referência n n ASSUNTO: Matéria a ser analisada n n INTERESSADO: órgão, entidade ou pessoa solicitante n ORIGEM: órgão ou entidade onde se originou o processo n PROCESSO: Nº ??? n EMENTA: resumo das conclusões.

39 Estudo do Parecer Jurídico (III) n n Relatório: Destinatário, por exemplo, Prezado Senhor Coordenador. n n Anotação sobre o conteúdo do processo (objeto do pedido, documentos apensados, informações prestadas, despachos, diligências realizadas, outras manifestações). n n Observações do relator sobre falhas ou irregularidades existentes nos autos administrativos.

40 Estudo do Parecer Jurídico (IV) n n Fundamentação ou enquadramento jurídico sobre o conteúdo do pedido (contra ou a favor) com as considerações do relator. n n Transcrição de doutrinas e jurisprudência. n n Conclusão (sujeita à melhor interpretação da autoridade a que se destina: Eis nosso parecer que submetemos a elevada autoridade de Vossa Excelência ou Eis o parecer, salvo melhor juízo). n n Data. Assinatura do Relator ou Parecerista.

41 Teoria dos Motivos Determinantes (I) n n "uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato administrativo só será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1993, p.184).

42 Teoria dos Motivos Determinantes (II) n n "... nos atos vinculados, a motivação é obrigatória; nos discricionários, é facultativa, mas, se for feita, atua como elemento vinculante da Administração Pública, como determinante do ato administrativo. Se tal motivo possui um vício de nulidade, nulo é o ato administrativo praticado." (Caio Tácito, RDA 36/78).

43 Teoria dos Motivos Determinantes (III) n n “...os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade.” (Hely)

44 Desfazimento do Ato Administrativo n n Revogação: supressão de um ato administrativo perfeito, legítimo e eficaz, realizada pela Administração (jamais o Judiciário) por não mais lhe convir. n n Anulação: declaração de invalidade de ato administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela Administração ou pelo Judiciário. n n Caducidade: superveniência de norma jurídica que torna inadmissível a situação antes admitida pelo Direito e outorgada por ato precedente. n n Cassação: quando o destinatário descumpre condições que deveriam ser mantidas para continuar desfrutando da situação jurídica. n n Contraposição: edição de um ato fundado em competência diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contrapostos aos daqueles.

45 Súmula 473 do STF n n “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvados, em todos os casos, a apreciação judicial.”

46 Vícios relativos ao sujeito n Defeitos ocorridos no terreno da competência ou da capacidade do agente que pratica o ato. São: n Usurpação de função (CP, art. 328) – quando uma pessoa pratica ato administrativo sem que, por qualquer modo, esteja investida no respectivo cargo, emprego ou função (apossa-se do exercício de atribuições do agente público). n Excesso de poder – abuso de autoridade previsto na Lei 4.898/65 – exorbitância dos limites da competência. n Função de fato – quando a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas guarde a situação toda aparência de legalidade.

47 Vícios relativos ao objeto n O conteúdo ou o resultado do ato importa em violação à lei, regulamento ou outro ato normativo. Algumas das hipóteses: n Proibido por lei; n Divergência entre a previsão legal e sua aplicação ao caso concreto; n Impossível (efeitos irrealizáveis de fato ou de direito); n Imoral (parecer de ‘encomenda’); n Incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao tempo e ao lugar.

48 Vícios relativos ao motivo n Quando a matéria de fato ou de direito em que se funda o ato for materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. São, pois: n Motivo inexistente: punição de um servidor que não praticou a infração. n Motivo falso: Punição do servidor pela prática de infração mais grave que a efetivamente praticada.

49 Vícios relativos à forma n Incidem quando há omissão ou observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato, sempre que a lei a exija ou quando determinada finalidade só possa ser alcançada por forma certa. Ex: Apenas por Decreto o Chefe do Executivo pode explicitar uma norma pré-existente.

50 Vícios relativos à finalidade n Ocorrem quando o agente incide em desvio de poder (ou de finalidade) – em sua atuação objetiva finalidade diversa da prevista explícita ou implicitamente na regra de competência. O agente desvia-se ou afasta- se da finalidade que deveria atingir para alcançar resultado diferente, não amparado na lei.

51 Controle dos Atos Administrativos pelo Judiciário n n “Ao Poder Judiciário é vedado apreciar, no exercício do controle jurisdicional, o mérito dos atos administrativos. (...) O mérito é de atribuição exclusiva do Poder Executivo, e o Poder Judiciário nele penetrando, faria obra de administrador, violando, com isso, o princípio de separação e independência dos poderes.” (Seabra Fagundes, O Controle dos Atos Administrativos, pág. 116/7)

52 Jurisprudência de Controle dos Atos Administrativos n n “não compete ao julgador perquerir da justiça ou injustiça do ato atacado, eis que, do contrário, haveria invasão franca das atribuições inerentes ao Poder Executivo. Isto é ponto pacífico.” (TFR, Embargos à Apelação n.° 3.244, Rel. Min. Macedo Ludolf, in RDA 34/229)

53 Ciência dos atos administrativos n n CF/88 - art. 5° - XXXIII - “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”