DIREITO TRIBUTÁRIO I E II Fontes do Direito Tributário

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1 DIREITO TRIBUTÁRIO I E II Fontes do Direito Tributário
A expressão “fonte do direito” retrata o ponto originário de onde provém a norma jurídica, isto é, as formas reveladoras do Direito. Desse modo, é o lugar onde nasce uma regra jurídica ainda não existente. No Direito Tributário, classificam-se em fontes reais e fontes formais. Fontes Reais referem-se aos pressupostos ou suportes fáticos das imposições tributárias, ou seja, o patrimônio, a renda e os serviços em geral, utilizados como incidência tributária. São conhecidas, doutrinariamente, como “pressupostos de fato da incidência ou fatos imponíveis”. O estudo das fontes reais pode estar afeto ao interesse de áreas alheias ao Direito, como por exemplo, a Sociologia, a Política ou a Economia.

2 Fontes Formais referem-se às normas jurídicas tomadas em seu sentido amplo. Tais fontes corporificam-se nos atos normativos por meio dos quais a ciência jurídica ganha vida. No Direito Tributário, constituem o Direito Tributário Positivo, podendo ser extraídas do exame dos arts. 96 e 100, do CTN. O art. 96, do CTN contempla uma “cláusula aberta”, haja vista que a expressão “lei” ali mencionada deve compreender as hipóteses legislativas dispostas no art. 59, da CR/ Desse modo, interessante fazer a distinção entre “lei tributária” e “legislação tributária”. Vide arts. 97 e 96, ambos do CTN. O art. 97, do CTN diz que somente a “lei” pode instituir ou majorar tributos, definir a hipótese de incidência da obrigação tributária principal, estipular o sujeito passivo, fixar alíquota e a sua base de cálculo, cominar penalidades, estabelecer as hipóteses de suspensão, exclusão e extinção do crédito tributário. Tal mister compete à lei formal, em caráter exclusivo, à luz do princípio da estrita legalidade ou tipicidade fechada, que disciplina a taxatividade dos elementos componentes da reserva legal.

3 Assim, o conceito de “leis” compreende os atos normativos aprovados pelo Poder Legislativo, através de quórum qualificado (leis complementares) ou por maioria simples (leis ordinárias). Já a expressão “legislação tributária” é mais ampla do que a expressão “lei”. Trata-se de acepção ampla de “ordenamento jurídico-tributário”, abrange tanto as normas legais (lei em sentido formal) quanto as normas infralegais (atos materialmente legislativos). Veja-se o que diz o art. 96, do CTN, verbis: “Art. 96. A expressão "legislação tributária" compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes.” A legislação tributária compreende as fontes formais primárias (as leis, em sentido amplo + os tratados e convenções internacionais + decretos – art. 96, do CTN) e as fontes formais secundárias (normas complementares – art. 100, do CTN).

4 As leis em sentido amplo são as leis ordinárias, as leis complementares, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos, as resoluções (do Senado), as emendas à Constituição Federal e a própria Constituição. Entre estas espécies normativas primárias não há hierarquia vertical, pois encontram seu fundamento de validade na própria Constituição. Já as espécies normativas secundárias não podem inovar no ordenamento jurídico pátrio, pois, seu fundamento de validade encontra-se subordinado aos comandos de outra norma, não retirando diretamente da Constituição esse fundamento Logo, pode-se concluir que a expressão “legislação tributária” compreende as fontes formais primárias ou principais, que se constituem das espécies normativas primárias (leis e tratados ou convenções) e das espécies normativas secundárias ou infralegais (decretos), que corresponde ao art. 96, do CTN e as fontes formais secundárias (subsidiárias ou normas complementares), que se constituem de atos normativos secundários, atendo-se ao art. 100, do CTN.

5 - Constituição Federal: é uma importante e destacada fonte do Direito Tributário, uma vez que nela estão sistematicamente estruturados os princípios básicos e as normas nucleares pertinentes aos tributos, conforme se depreende ao longo dos arts. 145 a 162, do texto constitucional. Com efeito,em matéria tributária, a Constituição estabelece as limitações constitucionais ao poder de tributar (arts. 150 a 152) e delimita a repartição das receitas tributárias (arts. 157 a 162), além de outorgar competência tributária às pessoas jurídicas de direito público interno. , no tocante à instituição de tributos, cujo exercício deve ser efetivado por meio de lei. - Emendas à Constituição Federal: Uma vez aprovadas incorporam-se à Constituição, com igual hierarquia, passando a ter a mesma força das normas constitucionais preexistentes. A Constituição não cria tributos, ela define competências para fazê-lo. Assim, também, são as Emendas. A modificação da Constituição via Emenda deve respeitar seu núcleo imodificável (art. 60, § 4°, I a IV, da CR/88). Por exemplo: alteração da competência tributária atinge o núcleo da “forma federativa do Estado”, assim como a supressão de um princípio tributário macularia o núcleo “direitos e garantias individuais”, dotando-se, ambos os exemplos, de irremissível inconstitucionalidade. (EC n. 18/65 instituiu o CTN)

6 - Lei Ordinária: É a lei ordinária que exercerá a tarefa de criar, in abstracto, o tributo que, in concreto, nascerá com a ocorrência do fato gerador nela previsto. A lei tributária deve fixar com clareza a alíquota, a base de cálculo, o sujeito passivo do tributo, a multa e o fato gerador, sendo-lhe vedada as indicações genéricas no texto legal, de tal forma que a atuação da Administração decorra de dedução da própria lei, ou seja, no bojo de mera subsunção do fato à norma, despindo-se de critérios pessoais de valoração. O Imposto Extraordinário de Guerra pode ser criado por Medida Provisória. (Exceção autorizada pelo art. 62, § 2°, da CR/88). Os demais impostos ou já foram criados ou dependem de lei complementar. A majoração ou redução da alíquota de alguns tributos, também, possui ressalvas ao princípio da legalidade tributária (II, IE, IPI, IOF, Cide-combustível e ICMS-combustível). - Decreto: O Decreto é norma jurídica que integra a expressão “legislação tributária” (art. 96, do CTN), sendo ato normativo que emana da autoridade máxima do Poder Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito).

7 Sua função está concentrada, precipuamente, na atividade regulamentadora da lei, tendo grande importância no Direito Tributário. Como é cediço, à lei compete instituir o tributo e, quando o faz, define por exemplo a obrigatoriedade da emissão do documento fiscal (notas fiscais, livros, etc.) No entanto, a própria lei não definirá os modelos e formatos a serem empregados, ficando tais providências a cargo da regulamentação por decreto. Poderá o Decreto veicular as alterações de alíquotas de alguns tributos. Aqui, o Decreto consiste em um “ato do Poder Executivo com força de lei material”. O Decreto pode, ainda, estabelecer regras sobre obrigações tributárias acessórias, uma vez que o fato gerador da obrigação tributária acessória é a situação definida em legislação tributária. Além de proceder a atualização da base de cálculo dos tributos, de acordo com índices oficiais de correção monetária do período, bem como estabelecer (fixa ou alterar) o prazo para pagamento do tributo.

8 - Lei Delegada: A lei delegada representa o ato normativo de confecção do Poder Executivo que recebe, para tanto, uma delegação do Poder Legislativo. As leis delegadas são elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional, que o faz (faz a delegação) por meio de Resolução. Não podem ser objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, bem como matérias reservada à lei complementar. Atualmente, encontram-se em desuso em razão da utilização freqüente das Medidas Provisórias. Poder-se-ia, então, legislar sobre tributos por meio de Lei Delegada? Sim, salvos os casos de tributos que devem ser instituídos por meio de lei complementar, quais sejam, Imposto sobre Grandes Fortunas, Empréstimos Compulsórios, Impostos Residuais e Contribuições Residuais.

9 Porém, atualmente, não é muito comum porque pouco prático
Porém, atualmente, não é muito comum porque pouco prático. Ora se o Presidente da República pode legislar sobre tributo via Medida Provisória, ou até mesmo Decreto (como vimos). Ele não precisaria ter o desgaste de solicitar ao Congresso Nacional a delegação. - Medida Provisória: Com a atual CR/88 passaram a substituir os Decretos-Leis. Pela teoria da recepção ainda existem vários Decretos-Leis em nosso sistema normativo. Ex: Decreto-Lei n. 37/66 (I.I), o Decreto-Lei n. 195/67 (contribuição de melhoria). Traduz-se em ato normativo de vida efêmera e de utilização excepcional, cujos pressupostos são a relevância e urgência. É “ato político, normativo, discricionário, excepcional, cautelar, precário e com força de lei.”. Pode haver controle dos pressupostos da MP pelo Poder Judiciário?

10 Sim. Mas, em primeiro lugar, o juízo de discricionariedade, de oportunidade e de valor, há de ser feito pelo Presidente da República, pelo Congresso Nacional, após, sem embargo do ulterior e excepcional controle judiciário quando houver excesso do poder de legislar. O que se entende hoje como matéria de relevância e urgência para a edição de Medidas Provisórias: 1ª corrente: Há tributaristas que NÃO admitem o uso de Medida Provisória em matéria tributária: Ives Gandra, Misabel Derzi, Roque Carraza, Paulo de Barros, Luciano Amaro, etc. 2ª corrente: Há tributaristas que abonam o uso de Medida Provisória na seara tributária. 3ª corrente: Há doutrinadores que admitem o uso da Medida Provisória, porém reservada, de forma excepcional, à instituição de impostos extraordinários e empréstimos compulsórios de calamidade pública e guerra externa: Sacha Calmon, Hugo de Brito, Celso Ribeiro Bastos.

11 Entretanto, com a EC n. 32/2001 a Medida Provisória seria meio idôneo para instituir e majorar imposto. Pode a Medida Provisória ser utilizada pelo Governador e Prefeito para criar ou aumentar imposto? Sim. Pelo princípio da simetria, desde que tenham a pertinente autorização pela Constituição do Estado, pela Lei Orgânica do Município e pela Lei Orgânica do Distrito Federal. É defeso, porém, à Medida Provisória tratar de matéria reservada à Lei Complementar. Por ser norma de caráter efêmero a Medida Provisória possui um prazo de validade que é de 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por igual prazo. Não havendo a conversão da Medida Provisória em lei, no prazo acima referido, a MP perderá eficácia desde a sua origem, devendo os efeitos produzidos serem regulados por Decreto Legislativo do Congresso Nacional.

12 - Decreto Legislativo: É ato normativo emanado do Congresso Nacional, em decorrência do exercício de sua competência, NÃO estando sujeito à sanção do Presidente da República. Em matéria tributária serve, apenas, para aprovar Tratados Internacionais e para disciplinar os efeitos de Medidas Provisórias não convertidas em Lei. - Resolução: É ato legislativo emanado do Congresso Nacional (ou de uma de suas Casas), em decorrência do exercício de sua competência, não estando sujeito à sanção do Presidente da República. Será a Resolução, emanada do Senado Federal, que fixará os limites das alíquotas de certos impostos estaduais. É por meio de Resolução que o Congresso Nacional aprovará a delegação ao Presidente da República para a edição, por parte deste, de Leis Delegadas. Por fim, será, também, por Resolução que o Congresso Nacional dará publicidade à rejeição expressa de Medidas Provisórias.

13 - Tratados e Convenções Internacionais: Nas situações objeto de norma de tratado, eventual disposição contrária da lei interna – mesmo quando posterior ao Tratado – teria de ceder o passo para o preceito convencional. Aqui, não há que se falar em revogação da norma interna pelo Tratado. O que se faz é aplicar os preceitos convencionais do Tratado em harmonia (e não em confronto) com a legislação interna. Nesse plano, não se põe, tecnicamente, a questão de o tratado “revogar” ou não a lei interna. Cuida-se de normas especiais que, anteriores ou posteriores à lei geral (lei interna), com ela convivem. Na situação especial (qualificada no Tratado), ou a lei interna não se aplica (porque o Tratado afasta – na hipótese – sua incidência), ou a lei interna é aplicável com a limitação prevista no Tratado.

14 Em suma, em vez de revogar a lei interna, o Tratado cria (nas situações por ele previstas e em relação aos países com os quais foi firmado) exceções à aplicação da lei interna, cuja revogação (das exceções) restabelece a lei interna. Trata-se de norma especial (que convive com a geral), tanto que, nesse sentido, ela tem a virtude de afetar também a norma de lei interna posteriormente editada o que, evidentemente, não poderia ser chamado de revogação. O conflito entre a lei interna e o Tratado resolve-se, pois, a favor da norma especial do Tratado, que excepciona a norma geral da lei interna, tornando-se indiferente que a norma interna seja anterior ou posterior ao Tratado. Este prepondera em ambos os casos porque traduz preceito especial, harmonizável com a norma geral. -Tratados e tributos estaduais ou municipais: Discute-se se Tratado pode ou não dispor sobre isenções de tributos estaduais ou municipais

15 Se a norma de um Tratado afasta, reduz ou condiciona a aplicação de norma tributária estadual ou municipal, vale, pois, o preceito do Tratado e não o da lei do Estado ou do Município. O fundamento para tanto não é o do primado dos Tratados sobre a lei interna, mas a eficácia natural dos Tratados, como único modelo legislativo idôneo para firmar normas de conduta (e, portanto, também para revogá-las) entre o Estado brasileiro e outros Estados soberanos. - Leis Complementares: Sua função precípua é “complementar” as disposições constitucionais. A Lei Complementar compete, então, estabelecer as normas gerais, regular as limitações constitucionais e dispor sobre conflitos de competência. Compete à Lei Complementar aumentar o grau de detalhamento dos modelos de tributação criados pela Constituição Federal. Exemplo: definir “grandes fortunas”. - A eficácia da lei complementar do Código Tributário Nacional

16 -Normas Complementares: art. 100, do CTN
-Normas Complementares: art.100, do CTN. Normas que têm por objetivo complementar o que está disposto nas leis (complementar ou ordinária), nos Tratados, nas Convenções Internacionais e nos Decretos e Regulamentos. Via de regra, as normas complementares são normas baixadas pelo Poder Executivo, por isso chamadas de normas secundárias. As normas complementares são as seguintes: a) Atos Normativos expedidos pelas autoridades administrativas: tornam o regulamento mais específico. Exemplo: Instruções Normativas, Portarias, Circulares e Resoluções. b) Decisões administrativas que a Lei atribua valor de norma. (Ex: Parecer Normativo). Não são todas as decisões proferidas pela autoridade administrativa que são consideradas normas complementares, somente aquelas que a lei atribua esse caráter.

17 c) Práticas reiteradas: As práticas reiteradas na Administração num determinado sentido geram no contribuinte o sentimento de estar cumprindo com o seu dever. Trata-se de um conceito muito genérico, porque a lei não estabelece quais seriam os critérios para se considerar que uma prática da Administração seja reiterada a ponto de gerar efeitos sobre o comportamento do contribuinte Convênios: Há convênios que são meros acordos entre diferentes pessoas políticas com vistas à fiscalização ou arrecadação de tributos, à troca de informações de interesse fiscal. Tais convênios compõem as chamadas “normas complementares”, a que se refere o art. 100, do CTN. Ainda, há a figura do Convênio realizado entre as diferentes pessoas políticas como instrumento que inova no ordenamento jurídico na medida em que autoriza a concessão de isenções, benefícios e incentivos fiscais.

18 Os Convênios têm que ser aprovados pelas Assembléias Legislativas, como forma de dar cumprimento ao princípio da legalidade. A observância das normas complementares faz presumir a boa-fé do contribuinte, de modo que aquele que pautar seu comportamento por uma dessas normas não pode sofrer penalidades, nem cobrança de juros de mora, nem pode ser atualizado o valor monetário da base de cálculo do tributo. (Luciano Amaro – existem decisões do STJ nesse sentido).

19 NOÇÕES DE DIREITO FINANCEIRO
NOÇÕES DE DIREITO FINANCEIRO Atividade financeira é aquela marcada pela obtenção de receitas, pela administração do produto arrecadado e pela realização de um dispêndio ou investimento público. DIREITO FINANCEIRO é o conjunto de normas jurídicas que regula/disciplina a atividade financeira do Estado em seus diferentes aspectos: órgãos que a exercem, meios em que se exterioriza e conteúdo das relações que originam. Ou seja, o direito financeiro disciplina as receitas e as despesas públicas e a forma como as mesmas são empregadas. Normas de Direito Financeiro: art. 163 a 169, da CR/88, Lei n /64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal e Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

20 DESPESAS são aplicações de certas quantias em dinheiro, por parte da autoridade competente dentro de uma autorização legislativa para execução de fim a cargo do governo. As despesas têm que estar previstas no orçamento, caso contrário não podem ser honradas (pagas). A decisão de gastar é uma decisão política, cabendo em primeiro lugar ao Poder Executivo, mas tem que estar contida no orçamento, ou melhor, na legislação orçamentária que, uma vez editada (aprovada pelo Poder Legislativo) vincula o administrador, que deverá ater-se estritamente às autorizações constantes da Lei, mas a autorização não significa uma obrigação de levar a despesa a efeito. O princípio da legalidade está presente no Direito Financeiro, vez que nenhuma despesa pode ser levada a efeito sem lei que a autorize e que determine o seu montante máximo.

21 - Classificação das Despesas: a) Ordinária: Relacionam-se a rotina dos serviços públicos. b) Extraordinária: São despesas esporádicas, de caráter excepcional, não aparecem sempre no orçamento. - Classificação legal das Despesas: a) Despesas correntes: São gastos destinados à manutenção dos serviços públicos já existentes (custeio, conservação, pessoal). NÃO criam novas obras e serviços. Subdividem-se em: - Despesas de custeio: pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos.

22 - Transferências correntes: subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos, pensionistas, salário-família e abono familiar, juros da dívida pública, contribuições de previdência social, diversas transferências correntes. b) Despesas de capital: Referem-se a investimentos em sentido amplo, que importam em aumento do capital do Estado, quer seja físico, como o humano. Subdividem-se em: - Investimentos: obras públicas, serviços em regime de programação especial, equipamentos e instalações, material permanente, participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrícolas;

23 - Inversões financeiras: aquisições de imóveis, participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras, aquisição de títulos representativos de capital de empresa em funcionamento, constituição de fundos rotativos, concessão de empréstimos, diversas inversões financeiras; - Transferência de capital: amortização da dívida pública, auxílio para obras públicas, auxílio para equipamentos e instalações, auxílio para inversões financeiras, outras contribuições. Déficit Empréstimo ↓ para Despesas correntes = Grave Déficit Empréstimo ↓ para Despesas de capital = Tolerável

24 RECEITA são quaisquer recursos obtidos durante um dado período financeiro, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo. (somas obtidas para cobrir gastos públicos). As Receitas Públicas se dividem em: a) Receitas Originárias: Compreende as rendas provenientes de bens e empresas comerciais do Estado, que explora à semelhança dos particulares, sem exercer os seus poderes de autoridade, nem imprimir coercitividade à exigência de pagamentos ou à utilização dos serviços que os justificam, embora, não raro os institua em monopólios. b) Receitas Derivadas: São caracterizadas pelo constrangimento legal (exigência legal) para sua arrecadação. São compulsórias e coercitivas. Exemplo: tributos e penas pecuniárias (multas)

25 O art. 11, da Lei n.4320/64 classifica as Receitas em correntes e de capital, determinando que são receitas correntes as tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes. São Receitas de capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente. O superávit do orçamento corrente é o denominado superávit primário, que não constitui item de receita orçamentária.

26 Receitas correntes: receita tributária: impostos, taxas, contribuições de melhoria, receita de contribuições, receita patrimonial, receita agropecuária, receita industrial, receita de serviços e transferências correntes (receita sem contraprestação em bens ou serviços). Receita de capital: operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos, transferências de capital e outras receitas de capital. ORÇAMENTO é uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração financeira para cobrar receitas e realizar despesas, limitando os poderes financeiros da Administração a cada ano.

27 - Características do Orçamento: 1) previsão; 2) autorização; 3) limitação de poderes da Administração financeira; 4) realização de uma política econômica. O orçamento NÃO cria despesa, nem autoriza a arrecadação de receita, trata-se somente de uma previsão das mesmas, que são criadas por Leis próprias. As Receitas e as Despesas devem estar previstas em Lei específica, de acordo com as exigências constitucionais.

28 - Procedimento de aprovação da Lei Orçamentária Anual: 1) até 30/09 o Poder Executivo encaminha o Projeto de Lei Orçamentária ao Poder Legislativo; 2) A Comissão do Orçamento, composta de Deputados e Senadores, analisa o Projeto, bem como recebe e examina as Emendas apresentadas pelos demais parlamentares, elaborando ao final um relatório; 3) O Projeto é aprovado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, bem como pelas Assembléias Legislativas e pelas Câmaras de Vereadores, em se tratando dos orçamentos dos Estados, DF e Municípios.

29 - Emendas ao Orçamento: (Requisitos para aprovação das Emendas apresentadas): - compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; - indicação dos recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, desde que não se refira a dotação para pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências constitucionais. O orçamento deve ser aprovado pelo Congresso Nacional. Após a aprovação, que deve ocorrer até o dia 31/12 de cada ano, o mesmo se transforma na LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL, que é uma forma de planejamento orçamentário de curto prazo.

30 PLANO PLURIANUAL: trata-se de um planejamento orçamentário de longo prazo. O PPA fixa as metas e diretrizes da Administração Pública pelo período de 4 (quatro) anos. É uma Lei de princípios (uma Carta de intenções). O PPA deve ser apresentado no primeiro ano de cada mandato, até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (no Plano federal).

31 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS: Lei que tem por função básica adaptar a Lei Orçamentária Anual (LOA) ao Plano Plurianual (PPA). A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu uma grande atribuição à LDO, qual seja, a de tratar do equilíbrio entre receitas e despesas. A LDO é composta de um ANEXO DE METAS FISCAIS em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas às receitas e despesas, bem como relativas ao resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. E, um outro ANEXO DE RISCOS FISCAIS onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

32 O Projeto de LDO deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo à Câmara até 8 (oito) meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2°, II, do ADCT). Nem a LDO, nem o PPA autorizam a execução de despesas e a arrecadação de receitas, estas devem estar incluídas na Lei Orçamentária de cada ano (LOA), para serem pagas ou recebidas.