REFLEXÕES SOBRE COMO A GOVERNANÇA DE TERRAS PODE CONTRIBUIR PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO Vitor Bukvar Fernandes Pesquisador do Grupo de Governança de Terras Doutorando em desenvolvimento econômico IE/Unicamp

Roteiro da apresentação 1.Importância das instituições como determinantes do desenvolvimento 2.Papel da terra no desenvolvimento 3.Direito de propriedade da terra e o desenvolvimento econômico 4.Governança de terras além da segurança dos direitos de propriedade 5.Exemplo da avaliação de governança de terras no Brasil (Land Governance Assessment Framework) 6.Considerações finais

Instituições x desenvolvimento Douglass North (1993) - Paradox of the West -Crescimento econômico e liberdade: processos complementares no desenvolvimento -Ex: Inglaterra e Países Baixos, onde inexistência de alto grau de centralização criou ambiente para crescimento econômico e liberdades humanas Definição amplamente utilizada de instituições (North, 1990): “instituições são as regras do jogo numa sociedade ou, mais formalmente, são restrições humanamente concebidas que moldam as interações humanas”

Instituições x desenvolvimento Daron Acemoglu (2003) – Root causes Desenvolvimento econômico dependente do papel das instituições. Características de boas instituições: 1.Enforcement dos direitos de propriedade (incentivo para investir e participar da vida econômica) 2.Restrições às ações da elite, políticos e grupos poderosos (impedindo tanto a expropriação de rendas e investimento dos outros quanto a criação de um ambiente de disputa altamente desigual) 3.Algum grau de igualdade de oportunidade (possibilidade de indivíduos investirem e participarem das atividades econômicas)

Terra x desenvolvimento Barrington Moore Jr (1966) - Social Origins of Dictatorship and Democracy Análise dos caminhos de transição do feudalismo para sociedade capitalista moderna

Terra x desenvolvimento A força da burguesia tem um efeito definitivo em como as classes altas rurais e o campesinato se inserem na política. onde a burguesia é forte o suficiente: –aristocracia se adapta às estruturas emergentes da economia de mercado e política competitiva –regulação da mão de obra agrícola é feita pelo mercado (o que equivale a eficiência comercial e controle da população rural).

Terra x desenvolvimento Acemoglu, Johnson e Robinson (2005) - Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth –Dinâmica da mudança institucional: 1)Persistência: distribuição de recursos e a forma das instituições políticas muda lentamente e tende a ser persistente 2)se as instituições econômicas levam à distribuição desigual dos recursos, as instituições políticas não podem ser democráticas.

Direito de propriedade da terra x desenvolvimento econômico Direitos de propriedade determinam alocação de recursos Direitos de propriedade seguros em relação à terra levam a incentivos para aumentar o valor do ativo através de investimento (Alston e Mueller, 2005) São importantes para os mais pobres assimetricamente: estes não têm como gastar mais recursos para a proteção privada de suas terras Diminui custos de transação e incerteza.

Direito de propriedade da terra x desenvolvimento econômico Entretanto... Payne (2007): –estudo longitudinal da literatura buscando comprovação empírica dos efeitos positivos de longo prazo das intervenções em termos de titulação de terras ou transformação destas em propriedade plena (esp. terra urbana) –Conclui que não existem evidências empíricas para que esta hipótese seja comprovada (contexto institucional prévio tem grande influência)

Direito de propriedade da terra x desenvolvimento econômico Karl Polanyi (1944) – The Great Transformation –Terra, capital e trabalho como mercadorias fictícias  necessidade do Estado criar e regular estes mercados (não são autorregulados) –Aumentar certos custos de transação relacionados à terra pode ter efeitos positivos no desenvolvimento (restrições ambientais, zoneamento, função social da terra, etc). Em suma, delicado balanço para políticas públicas relacionadas à terra: –melhorar a segurança dos direitos de propriedade para os pobres (posseiros rurais, ocupação informal urbana) x melhorar a segurança para investidores nacionais e internacionais.

Governança de terras para além da segurança dos direitos de propriedade Deininger e Feder (2009) - Land Registration, Governance, and Development: Evidence and Implications for Policy –Revisão de impactos de diversos programas de intervenção relacionados à governança da terra podem resultar em melhora da performance institucional diminuição do gasto privado relacionado à defesa do direito de propriedade investimento na melhoria da terra e aumento do valor da terra mercados de terras funcionais ampliação do acesso ao crédito entretanto, impacto inclusivo das intervenções analisadas foi limitado

Governança de terras para além da segurança dos direitos de propriedade Payne (2007) –Pessoas se sentem vulneráveis a serem expulsas de suas terras (pelo governo ou por agentes privados): requerem títulos de propriedade –Pessoas se sentem relativamente seguras: prioridade na obtenção de infraestrutura e serviços como forma de melhorar qualidade de vida Advertência quanto à expectativa de grandes resultados no curto prazo (Wallace e Williamson, 2006): –Amadurecimento dos direitos sobre a terra é demorado. –Este processo demorou séculos nos países desenvolvidos, nos países periféricos isto está sendo realizado em décadas.

Exemplo das avaliações de governança de terras no Brasil (LGAF) Aplicação em Brasília, MT, SP, PI, PA, AC nos últimos 5 anos. Síntese dos entraves: Limitações do sistema de registro. Falta de integração com órgãos públicos (parcialmente resolvido com aplicação da Lei /2001); falta de investimento de capital para melhorar eficiência (exceções caso a caso); informações não consolidadas Baixos níveis de tributação sobre imóveis. Incentiva especulação com terras urbanas e rurais, manutenção de ociosidade e impacta na perpetuação da desigualdade; separação de imposto sobre propriedade rural (ITR, autodeclaratório) e urbana (IPTU)

Exemplo das avaliações de governança de terras no Brasil (LGAF) Oferta de terras urbanas, planejamento e regularização em desacordo com a demanda. Planejamento urbano deficiente gera processo de permanente expansão das cidades através da informalidade e condições precárias de habitação; Estatuto da Cidade, de 2001, não foi completamente implementado Governança negligente na aquisição em larga escala de terras e florestas. Falta de capacidade de fiscalização; falta de padrão de conduta exigido para órgãos públicos (esp. Institutos de Terras estaduais, cada qual atuando de acordo com suas próprias regras); mapeamento e registro de direitos deficientes das terras e florestas públicas

CONSIDERAÇÕES FINAIS Terra é peça-chave no desenvolvimento de uma sociedade Direitos de propriedade claros e seguros em relação à terra são importantes, mas não são determinante principal do desenvolvimento. LGAF sumariza os principais problemas, alguns já em processo de solução (como cadastro). Padrão de apropriação territorial baseado na privatização de terras públicas (ocupadas ou não), gerando recriação de assimetria de poder entre grandes proprietários e os demais setores da sociedade  impacto econômico positivo, mas muitas vezes os ganhos ocorrem em detrimento de outros aspectos do desenvolvimento (social, ambiental) (Fernandes, 2014).

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA: ACEMOGLU, D. Root causes. Finance & Development 40.2, 2003, p ACEMOGLU, D.; JOHNSON, S.; ROBINSON, J. A. Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth. In Philippe, A. and Steve Durlauf, S. (eds.) Handbook of Economic Growth, ALSTON, L. J.; MUELLER, B. Property Rights and the State. In Handbook of New Institutional Economics, Netherlands: Springer, DEININGER, K.; FEDER, G. Land Registration, Governance, and Development: Evidence and Implications for Policy. Oxford University Press, FERNANDES, V. B. Passado não resolvido: a histórica falta de regulação na ocupação de terras no Brasil e após Dissertação (mestrado). Campinas: Universidade Estadual de Campinas, MOORE JUNIOR, B. Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World. Boston, MA: Beacon Press, 1996 NORTH, D. C. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. New York: Cambridge University Press, ______. “The paradox of the West." Economics Working Paper Archive, Washington University—St. Louis, Missouri, PAYNE, G. Social and economic impacts of land titling programmes in urban and peri-urban areas: A review of the literature. World Bank, POLANYI, K. The Great Transformation. New York: Beacon, WALLACE, J.; WILLIAMSON, I. Building land markets Land Use Policy Vol 23, pp , 2006 Grato! Vitor Bukvar Fernandes

Terra x desenvolvimento Reflexão: é possível comparar o Brasil nesse esquema? –Inexistência de “restos feudais” (Caio Prado Jr) - não se pode falar de campesinato no Brasil (já começa sua história de colonização sob capitalismo comercial) –Último país a proibir regime escravo, controle e exclusão da mão de obra rural (ex: massacre das Ligas Camponesas, indígenas, etc), burguesia “fraca”. Aproxima-se da modernização conservadora (estilo Alemanha)?

CONSIDERAÇÕES FINAIS Possível solução? Governança policêntrica da terra, inspirada no trabalho da nobelista Elinor Ostrom, como saída viável para o caso brasileiro: Resumo do conceito - condições necessárias: a)exercício ativo de diversas opiniões e preferências (ideias ou métodos de como conduzir algo são atualmente implementados por pelo menos um centro de decisão) b)compatibilidade de incentivos ou alinhamento entre regras e incentivos (as regras são consideradas úteis pelos agentes sujeitos a elas e as consequência das regras são relativamente transparentes) c)camadas autônomas de decisão (os diferentes centros de decisão podem tomar decisões operacionais autônomas)

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