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Quando o Superfaturamento é legal ...

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Apresentação em tema: "Quando o Superfaturamento é legal ..."— Transcrição da apresentação:

1 Quando o Superfaturamento é legal ...
OBRA PÚBLICA? TRANSPARÊNCIA: ZERO! Quando o Superfaturamento é legal ... Mário César Lopes Júnior Perito Criminal Federal SETEC/SR/PF/AL 1

2 CURRÍCULO RESUMIDO Engenheiro Civil pela Universidade Federal de Alagoas (1992). Mestre em Engenharia de Estruturas pela Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo (1996). Professor Assistente da Escola de Engenharia Civil da Universidade Federal de Goiás (1996 a 2002). Perito Criminal Federal da Polícia Federal (desde 2002). Curso de Engenharia de Custos, Prof. Paulo Dias, IBEC (2003). Autor de SUPERCUSTO: O Lado Sistêmico do Superfaturamento de Obras Públicas, VI SAEC (2014). Prêmio Engenheiro de Custos do Ano concedido pelo Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos – IBEC (2016). 2

3 ROTEIRO DA APRESENTAÇÃO
Um Pouco Sobre os Bastidores do Trabalho. 11 Fatos Sobre Orçamentação de Obras Públicas que Todos Deveriam Saber. Algumas Contribuições dos Órgãos de Controle. Conclusões. 3

4 UM POUCO SOBRE OS BASTIDORES DO TRABALHO
4

5 Como Tudo Começou ... Informação 039/2014-SETEC/SR/DPF/AL, de 28/04/14. Anexo de 12 páginas. Considerações sobre o uso do termo “superfaturamento”. 5

6 ALGUNS QUESTIONAMENTOS
Preço de Mercado Preço de Mercado > Preço Contratual >> Preço Real; (Referência, “Teto”) (Pago) (Execução) (Varejo) (Varejo) (Atacado) Por que usar custos unitários (varejo), principalmente para obras de grande porte? A referência é absoluta? Apenas um Teto? Qual é o Preço Real da obra? (Custo, LO%, BDI etc) Que “mercado” é esse? Há 2 mercados? Reserva de mercado? 6

7 ALGUNS QUESTIONAMENTOS
2. Regime de empreitada; Regime inadequado a pouco (ou nenhum) conhecimento dos custos. Por que é adotado de forma exclusiva? Por que se permite a aditivação? Por que se utiliza um custo superestimado (teto)? 7

8 ALGUNS QUESTIONAMENTOS
3. Limitações metodológicas: A) Margem de erro orçamentário - Norma de orçamentação? - “Números mágicos” 8

9 ALGUNS QUESTIONAMENTOS
3. Limitações metodológicas: B) SINAPI válido também no interior? SINAPI 9

10 ALGUNS QUESTIONAMENTOS
4. Falta de tipificação penal; - Questionamentos internos e externos. 10

11 O Teorema de Chicó Livro: SUASSUNA, A. O Auto da Compadecida. 11a Ed. Rio de Janeiro, Agir, 1975. Filme: Direção: Guel Arraes, País: Brasil, Ano: 2000, Duração: 104min, Distribuição: Columbi TriStar. 11

12 VI SAEC (2014) 12

13 Opções Patologia das Construções (Inspeção Predial) em Obras Públicas;
Estudo de Caso de Corrupção Sistemática em Alagoas; Aspectos pouco discutidos do Superfaturamento de Obras Públicas. 13

14 PUBLICAÇÃO Supercusto: o lado sistêmico do superfaturamento de obras públicas. Total de 110 páginas. Publicação: dezembro de 2014. Hipótese: Uma parcela significativa do Superfaturamento é sistêmica. 14

15 O Encontro Entre Três Filósofos e um Engenheiro
Sócrates ( a.C.) O que você entende por superfaturamento? Platão ( a.C.) O mercado é o que parece? Aristóteles ( a.C.) Como funciona o sistema? (*)(**) 15

16 11 FATOS SOBRE A ORÇAMENTAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS QUE TODOS DEVERIAM SABER
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17 1. Obra Pública, mas Pode Chamar de “Caixa-Preta da Mãe Joana”
“Todo poder emana do povo, e em seu nome é exercido”(CF, 1967). “Não existe essa coisa de dinheiro público, existe o dinheiro dos pagadores de impostos” (Margaret Thatcher). Existe Transparência? LEGISLATIVO CONTRIBUINTE OBRA PÚBLICA ADMINISTRAÇÃO ÓRGÃOS DE CONTROLE GRANDES EMPRESAS 17

18 2. Superfaturamento de Obras Públicas Tem Potencial Para Desestabilizar a Economia
Fonte: CBIC (2013) Fonte: IBGE (2016). Total: R$ 5,904 Tri Construção: R$ 325,08 Bi 18

19 Estimativa do Superfaturamento nas Obras Públicas: de 15 a 35%.
Fonte: Luciano Coutinho (BNDES, 2015). Estimativa do Superfaturamento nas Obras Públicas: de 15 a 35%. PIB da Construção: R$ 292,6 Bilhões (2013) (43,71%) 19

20 Superfaturamento de obras públicas é suficientemente relevante para desestabilizar a economia?
Estimativa inicial: R$ 21 a R$ 50 Bilhões anuais. (0,36%) a (0,84%) do PIB. ECONOMIA CONSTRUÇÃO OBRAS PÚBLICAS Imagem: 20

21 3. A Engenharia de Obras Públicas Está sob o Domínio da Lei
21

22 Definição do Regime de Contratação
LEI 8883, de 08/06/1994: Decorrido um ano, todos os artigos da Lei 8666 que tratavam do regime de obra por administração foram vetados (6º,VIII,C; 10,II,C; 10,§ e 40,XII). LEI 9648, de 27/05/1998. Permitida a fixação de preço máximo. Vedados: preço mínimo, critério estatístico e faixa de variação em relação a preço de referência. DECRETO 7983, de 08/04/2013. Definição do total a ser pago ao contratado no ato da celebração do contrato. Como é possível quem não executa conseguir orçar? 22

23 Possibilidade de Aditivação
LEI 8666, de 21/06/1993: Alteração permitida de até 25% em obras, serviços ou compras e de até 50% em reformas, mantendo-se o equilíbrio econômico-financeiro. Equilíbrio é inerente ao regime de obra por administração. Elimina-se o risco do regime de empreitada para o contratado. Cria-se a possibilidade de geração artificial de aditivos (jogos de planilha). Diminui-se a importância da precisão orçamentária. 23

24 Adoção de controle referencial, atenuado e redundante
LEI 8429, de 02/06/1992: Dano ao erário quando o preço está acima do preço de mercado. Tornou-se o conceito tradicional de superfaturamento. O Preço já deveria estar limitado no regime de empreitada. LEI 8666, de 21/06/1993; Fraude é elevar “arbitrariamente” o preço. Fraude é onerar “injustamente” a proposta ou a execução do contrato. LDO 2003 (LEI 10524, de 25/07/2002) a LDO 2013 (LEI 12708, de 17/08/2012). Custos unitários (SINAPI/SICRO) podem ser ultrapassados em condições “especiais”, “devidamente justificadas” em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário. 24

25 Adoção de Custo Direto Referencial Superestimado
LDO 2003 (LEI 10524, de 25/07/02) a LDO 2013 (LEI 12708, de 17/08/12): Custo unitário ≤ mediana do SINAPI ou tabela do SICRO. DECRETO 7983, de 08/04/2013: Custo unitário obtido em sistema de referência ou pesquisa de mercado. Custo unitário ≤ mediana do SINAPI. Utilização de custo unitário implica em superestimativa do custo. Licitações não conseguem (na prática) reduzir o custo de mercado para o custo real. Adoção do “preço de mercado” como referência. Adoção de sistema de referência é adequada ao regime de obra por administração, onde existe reequilíbrio periódico do contrato. MUNDO REAL MUNDO DE REFERÊNCIA 25

26 4. Não se Aplica a Engenharia de Custos em Obras Públicas
Ramo recente da Engenharia, focado no aspecto CUSTO da obra ou serviço. Compreende a minuciosa elaboração de orçamentos e a atuação desde a concepção do empreendimento, verificando sua viabilidade técnico-econômica, mas estendendo-se à gerência e controle de sua execução. Área essencialmente multidisciplinar, englobando: Administração, Arquitetura, Contabilidade (de Custos), Direito e Engenharia. Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos ( ENGENHARIA DE CUSTOS Planejamento Orçamentação Execução Concepção Viabilidade Custos Preço Gerência Controle 26

27 Teoria Orçamentária “Só quem executa consegue orçar com precisão”. 27

28 Teoria Orçamentária (Obras Públicas)
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29 5. Regime de Contratação é Híbrido
Preço Regime Licitação OBS Risco Fixo (Quant.) (P. Unit.) Empreitada Preço Global Serviços B Integral Anteprojeto: Adm Proj. Básico: Adm Serviços Fornec. Inst. A Contratação Integrada (Turn Key, RDC) Anteprojeto: Adm Proj. Básico: Cont. A- Semi-Fixo Empreitada Preço Unitário Quant.: Adm C Móvel Obra por Admin. Rem. fixa Alguns riscos D Rem. % limitada E Rem. % E- 2012, "Orçamento e Controle de Preço de Obras Públicas" (BAETA, A . P.), São Paulo, PINI. 29

30 30

31 5. Regime de Contratação (Obras Públicas)
31

32 6. O Conceito Tradicional de Superfaturamento Está Deturpado
Conceito Básico (SUPER + FATURA+ MENTO): “Emissão de fatura para cobrança de um preço excessivo”. Definição correta: verdadeira, clara e breve (DREHER, 1972). Premissas: A referência em relação a qual o excesso é medido é o preço real. Capacidade de estimar corretamente o preço real do bem ou serviço; (*)(*) Bem ou Serviço Orçamento Cobrança (Emissão de Fatura) Excesso Superfaturamento Preço Preço Real Faturamento 32

33 O que acontece se, em vez do preço real, for usado um preço de referência excessivo?
Premissas: Definição de uma referência legal em relação a qual o excesso é medido; Capacidade de estimar corretamente o preço de referência do bem ou serviço. (Crédito da imagem: Edital Caso 1 Caso 2 Caso 3 14 Excesso 12 12 12 Preço de Referência Excesso “oficial” 11 11 Excesso Excesso 9 8 8 8 8 8 Excesso Preço Real Preço Real Preço Real Preço Real Fraude 6 Preço Real Preço Real 33

34 7. Uso do BDI não Elimina a Necessidade de Orçar
Orçamento Real: CD e CI: orçado. CA: estimado (%). IMP: previsto em lei. LO: escolha da empresa. Utilidades distintas: Para a empresa. Para a Administração. CD (Edital) CA BDI · CD CD IMP LO CI PV = CD+CI+CA+IMP+LO CI+CA+IMP+LO = BDI · CD PV = CD(1+BDI) CD (Planilha) PV (Planilha) BDI 34

35 8. Não é Possível Controlar o Lucro Fixando-se o BDI
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36 É possível limitar LO apenas fixando-se o BDI?
Fonte: Lopes Jr., M. C. (2014). 36

37 9. Não é Problema Orçamentário
Risco Orçamentário = Imprevistos e Contingências. Risco Orçamentário NÃO É: Falta de planejamento. Projeto ausente, incompleto ou mal-feito. Inadimplência da Administração. Contrato sem garantias (Risco Legal). Ciclo Vicioso: Administração paga com atraso; Inadimplência justifica superestimar o custo; Margem de lucro adicional compensa o risco legal; Falta de garantias perpetua inadimplência. 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 37

38 Composição do Preço de Venda
Mão-de-obra Custo Direto Materiais Equipamentos Equipes de Supervisão Custo Indireto Canteiro de obras Custo Total Taxas Preço de Venda Impostos Rateio da Adm. Central Custo Financeiro Custos Acessórios Lucro Operacional Imprevistos e Contingências (*)(**) 38

39 10. Preço de Mercado? Não. Preço de (Reserva) de Mercado
Companhia A Companhia B Companhia C ... Obra Pública (Superfaturamento em custeio parcial) Administração “Reserva de mercado” Pode chamar de MATRIX O mercado está aqui! 39

40 11. O Paradoxo do Subcusteio Superfaturado
PV CD Subcusteio (custeio parcial) Superestimado PV' (Contrato) CD' (Edital) Preço parcial superestimado Execução Parcial PV PV' PV'' < PV' (Real) < (Contrato) PV'' Superfaturamento ΔPV ΔCD PV' (Contrato) Necessidade de Aditivação 40

41 CONTRIBUIÇÕES DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE
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42 1. O que é Superfaturamento?
Conceito Moderno (SUPERFATURAMENTO): medição de quantidades superiores às efetivamente executadas/fornecidas; deficiência na execução de obras e serviços de engenharia …; preços manifestamente superiores à tendência central praticada pelo mercado; quebra do equilíbrio econômico-financeiro recebimentos antecipados, distorção do CFF, prorrogação injustificada do prazo contratual ou reajustamentos irregulares." 2006, Discussão do PL 6735/2006 (LOPES, A). 2008, "Manual de Perícias de Engenharia” (OLIVEIRA JR., A. et al). 2011, “Superfaturamento de Obras Públicas" (LOPES, A.) “Jogo de Planilha nas Obras Públicas” (SOUZA JR., P. O.). 2016, Lei nº de 30 de Junho de 2016 , Art. 31, § 1º, I e II (TIPO PENAL). 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 42

43 Conceito Necessário (SUPERFATURAMENTO):
“Emissão de uma fatura com preço acima do preço real do bem ou serviço adquirido”. SUPERCUSTO: Custo fictício embutido no preço das obras públicas, correspondente à diferença entre os custos de reprodução e real. Tem origem legal e compõe o SUPERPREÇO. A cobrança pelo superpreço corresponde a um superfaturamento sub-referencial e gera um SUPERLUCRO. 2014, "Supercusto: o lado sistêmico do superfaturamento de Obras Públicas" (LOPES JR., M . C.). 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 43

44 Tipos de Superfaturamento
2014, "Supercusto: o lado sistêmico do superfaturamento de Obras Públicas" (LOPES JR., M . C.). FÍSICO DIMINUIÇÃO DE QUANTIDADE E QUALIDADE Redução do Custo com Manutenção do Preço FRAUDE Custo Fictício (não-executado) embutido no Preço TRIBUTÁRIO SONEGAÇÃO DE IMPOSTOS Redução dos Impostos com Manutenção do Preço CRIME CONTRA A ORDEM TRIBUTÁRIA Imposto Fictício embutido no Preço 44

45 Tipos de Superfaturamento
DESBALANCEA MENTO QUANTITATIVO Aumento do Custo com Aumento do Preço FRAUDE Geração artificial de Aditivos FINANCEIRO (Jogo de Planilha) DESBALANCEA MENTO CRONOLÓGICO Custo e Preço Mantidos FRAUDE Antecipação do Fluxo de Caixa LEGAL (SISTÊMICO) DIMINUIÇÃO DE CUSTO DA PROPOSTA À EXECUÇÃO SUPERCUSTO Redução do Custo com Manutenção do Preço SUPERPREÇO “LEGAL” Custo Fictício (inexistente) embutido no Preço 45

46 2. Como Calcular o Superfaturamento ?
Metodologia de Cálculo: 2008, "Manual de Perícias de Engenharia” (OLIVEIRA JR., A. et al). 2011, “Superfaturamento de Obras Públicas" (LOPES, A.). Modelo Estatístico Para Elaboração de Orçamentos: 2016, “Método Probabilístico Para Orçamento e Detecção de Sobrepreços em Obras de Engenharia“ (SIGNOR, R.). 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 46

47 Método Probabilístico
2016, “Método Probabilístico Para Orçamento e Detecção de Sobrepreços em Obras de Engenharia“ (SIGNOR, R.). 47

48 3. Como o Superfaturamento Ocorre?
2009, "Sobrepreço de Preços de Referência e Conluio – Comparação de Custos Referenciais do DNIT em Licitações Bem-sucedidas”, V SPENG, (LIMA, M.). 48

49 Efeitos Cotação, Escala e Barganha
2010, "Efeito Barganha e Cotação: Fenômenos que Permitem a Ocorrência de Superfaturamento com Preços Inferiores às Referências Oficiais”, XIII SINAOP (SILVA FILHO, L.; LIMA, M.; MACIEL, R.). Efeito Escala: Ganho de eficiência por repetição (aumento da produtividade ou diminuição das perdas). 49

50 Efeito Cotação: Pesquisa de mercado parcial e aquisição pelo menor preço.
5 a 8%. Silva Filho et al (2010); (44 obras do catálogo SINAPI + 4 obras periciadas pela Polícia Federal) 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 50

51 Efeito Barganha: Desconto obtido pela compra no atacado.
10%. Silva Filho et al (2010); Efeitos Cotação e Barganha juntos: 15%. Silva Filho et al (2010). (11 obras: infraestrutura e pavimentação com preço > R$ 4 milhões edificações com preço > R$ 10 milhões) 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 51

52 4. Por que o Superfaturamento Ocorre?
2014, "Supercusto: o lado sistêmico do superfaturamento de Obras Públicas" (LOPES JR., M . C.). CONTRATAÇÃO CONTRATAÇÃO LEGISLAÇÃO “MODERNA” LEGISLAÇÃO VICIADA SUPERCUSTO CONTROLE CONTROLE CONCEITOS CONCEITOS SUPERFATURAMENTO SUB-REFERENCIAL CORRUPÇÃO DO LEGISLATIVO O QUE É? COMO OCORRE? DE QUANTO É? SUPERFATURAMENTO ? POR QUÊ? 2015 FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS GRANDES EMPREITEIRAS 52

53 Resultados Preliminares Apontam Para ...
Efeitos Cotação e Barganha (PF): 15%. Efeito Cartel (TCU): 17%. Aferição do SINAPI (TCU): 18%. Cotação no Fornecedor (CGU): 15-20%. SUPERCUSTO (PF) Preço de Referência Preço Real 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 53

54 CONCLUSÕES 54

55 O Jeitinho Brasileiro de Contratação
Síndrome da caixa-preta: legislação brasileira induz à execução de obras públicas com completo desconhecimento de custo, preço e BDI reais. Ausência ou deficiência de projeto, falta de planejamento e inadimplência da administração são usadas como justificativas para gordura orçamentária. Tais riscos não têm natureza orçamentária. Regime exclusivo híbrido de empreitada com custo superestimado, possibilidade de aditivação e controle redundante, atenuado e referencial. A necessidade de orçar leva à adoção de custo direto referencial varejista e BDI artificial, alienado da empresa contratada e da obra executada. Risco orçamentário minimizado e lucro maximizado para a empresa contratada, combinando-se atributos de ambos os regimes de contratação. 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 55

56 O Jeitinho Brasileiro de Contratação
Criação de uma reserva de “mercado”, um mercado paralelo para execução de obras públicas: preço de varejo na venda, custo de atacado na execução. Custo fictício compõe o preço, criando superfaturamento (superpreço) sub-referencial legal (não é considerado fraude) por redução do custo, e não por aumento do preço. Tem origem na própria legislação brasileira. Superlucro resultante do superpreço não é mérito do empresário, mas sim resultado do sistema. Utilização do “preço de mercado” como referência absoluta (sem reavaliação) e na conceituação de superfaturamento (tradicional) impede a eliminação do superfaturamento. Paradoxo do Subcusteio superfaturado. Apenas uma mudança na legislação permitiria eliminar o problema. 𝑃𝑉= 1+𝐵𝐷𝐼 ⋅𝐶𝐷 56

57 QUANDO O SUPERFATURAMENTO É SISTÊMICO ...
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58 AGRADECIMENTOS Ao CLUBE DE ENGENHARIA, pelo convite.
À Polícia Federal, pelo suporte. Pela atenção, obrigado! Palestra apresentada no IV CONCRESSO DE ENGENHARIA DAS ALAGOAS, promovido pelo CLUBE DE ENGENHARIA, Maceió (AL), em 04/11/2016. A utilização deste material é permitida, desde que citada a fonte: LOPES Jr., M. C. Supercusto: o Lado Sistêmico do Superfaturamento de Obras Públicas. Maceió, Ed. do Autor, 2014. CONTATOS: 58


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