A Regulação do Sector Portuário

Apresentação em tema: "A Regulação do Sector Portuário"— Transcrição da apresentação:

1 A Regulação do Sector Portuário
Agradecimentos Organizadores escolha do tema – dia europeu do mar Painel Audiência Miguel Sequeira Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P. SEMINÁRIO CPC, Lisboa 20 de Maio de 2010

2 Final do Sec XX: Transição de um “Estado Social”, fortemente intervencionista para um “Estado Regulador” numa lógica de economia de mercado, baseada na iniciativa privada e na concorrência Regulação como forma a corrigir as falhas de mercado (regulação económica), bem como de garantir outros interesses sociais (regulação social da economia), e de aumentar a eficiência da economia. O Estado Regulador, caracterizado pela adopção de figuras jurídico-privadas no âmbito da organização e actuação administrativas, surgiu nos finais do Século XX, tendo sucedido ao Estado Social, fortemente intervencionista. O Estado Regulador, tendo como fundamento a economia de mercado, baseada na iniciativa privada e na concorrência, não esquece que a desintervenção estadual depende da regulação pública, por forma a corrigir as falhas de mercado (regulação económica), bem como a garantir outros interesses sociais (regulação social da economia), como forma de aumentar a eficiência da economia.

3 Nos mercados onde se verifica a existência de concorrência efectiva, a garantia do bom funcionamento do mercado assenta no controlo ulterior do comportamento dos agentes económicos. Nos mercados em que há necessidade de regulação económica o acompanhamento do comportamento dos agentes económicos pertence ao regulador sectorial. Nos mercados onde se verifica a existência de concorrência efectiva, a ausência de regulação económica transfere de forma natural a garantia do bom funcionamento do mercado para controlo ulterior do comportamento dos agentes económicos. Por outro lado, nos mercados em que há necessidade de regulação económica, e em que esta é criada e aplicada pela entidade de regulação sectorial, o acompanhamento do comportamento dos agentes económicos pertence ao regulador sectorial.

4 Regulação económica e a defesa da concorrência:
Modelos alternativos, em que o primeiro é subsidiário do segundo visando o mesmo fim: maior eficiência na afectação de recursos existentes. Por conseguinte, a regulação económica e a defesa da concorrência, sendo modelos alternativos, em que o primeiro é subsidiário do segundo, visam o mesmo fim: a maior eficiência na afectação de recursos existentes.

5 No sector portuário a concorrência entre privados também é vista como forma de prevenir eventuais abusos monopolísticos e incrementar a economia. Ao IPTM, no âmbito dos seus poderes de actuação, cabe identificar os mercados relevantes no sector portuário que apresentam características de concorrência efectiva e os que exigem a utilização de regulação económica. No sector portuário também se considera a concorrência entre privados como a melhor forma de prevenir eventuais abusos monopolísticos e incrementar a economia. E, nesse sentido, o regulador sectorial, o IPTM, no âmbito dos seus poderes de actuação, deverá identificar quais os mercados relevantes no sector portuário que apresentam características de concorrência efectiva e quais os que exigem a utilização de regulação económica.

6 A intervenção da iniciativa privada na construção e exploração de instalações portuárias, em Portugal, tem seguido uma trajectória similar à verificada noutros países. A intervenção da iniciativa privada na construção e exploração de instalações portuárias, em Portugal, tem seguido uma trajectória similar à verificada noutros países.

7 Após um período de grande envolvimento privado no desenvolvimento dos portos, interrompido nas primeira décadas do Século XX, devido às convulsões mundiais´, os terminais de serviço público, mantiveram-se ainda durante décadas sob responsabilidade dos órgãos do Estado, a quem competia a respectiva construção e exploração. Após um período de grande envolvimento privado no desenvolvimento dos portos, interrompido nas primeira décadas do Século XX, devido às convulsões mundiais que levaram à falência das concessionárias, nos anos 40 do Século XX, a legislação portuária portuguesa permitia aos investidores privados desenvolverem as suas próprias instalações, de uso privativo, o que sucedeu especialmente nos portos de Lisboa e Setúbal. Os terminais de serviço público, porém, mantiveram-se ainda durante décadas sob responsabilidade dos órgãos do Estado, a quem competia a respectiva construção e exploração.

8 Com o pacote legislativo de 1993 ficou estabelecido o modelo de concessões do serviço público de movimentação de cargas (também aplicável com as devidas adaptações aos terminais de uso privativo), ainda em vigor, e que permite que quase 90% da carga movimentada nos portos portugueses o seja em terminais concessionados. Apenas nos anos 70 e 80 do Século XX, começaram a ser delineadas novas políticas públicas que permitiam aos privados assumirem riscos mais elevados na exploração de terminais de serviço público, incluindo na construção ou melhoramento das infra-estruturas e superstruturas. Em resultado disso, surgiu a primeira concessão, em regime de serviço público, no terminal de contentores de Alcântara, no porto de Lisboa. Com a publicação do pacote legislativo de 1993 ficou estabelecido o modelo de concessões do serviço público de movimentação de cargas (também aplicável com as devidas adaptações aos terminais de uso privativo), ainda em vigor hoje, e que permitiu que quase 90% da carga movimentada anualmente nos portos portugueses o seja em terminais concessionados.

9 Do controlo e exploração dos portos pelo Estado, sucede actualmente o modelo “landlord” e o papel regulador do Estado. Este modelo assenta na prestação de serviços portuários por privados, temperado pelo papel do regulador, por forma a garantir o cumprimento de obrigações de serviço público, designadamente através do controlo das tarifas e da manutenção da concorrência inter/intra portos em parâmetros de razoável eficácia. Do controlo e exploração dos portos pelo Estado, sucede actualmente o modelo “landlord” e o papel regulador do Estado. Este modelo assenta na prestação de serviços portuários por privados temperado pelo papel do regulador, por forma a garantir o cumprimento de obrigações de serviço público, designadamente através do controlo das tarifas e da manutenção da concorrência inter/intra portos em parâmetros de razoável eficácia.

10 O projecto da Lei dos Portos apostava na consolidação do modelo de gestão landlord port, definindo-o como o modelo que: “assenta na manutenção dos portos comerciais principais sob a titularidade pública e a atribuição de áreas da sua exploração comercial à iniciativa privada, em regime de serviço público ou de uso privativo, podendo o financiamento e a execução das infra-estruturas ser da responsabilidade pública ou privada, cabendo ao Estado directa ou indirectamente, designadamente através do IPTM, IP, e das respectivas AP, exercer funções de autoridade, de supervisão e superintendência, de coordenação, de controlo e promoção geral do porto, assegurando um conjunto de serviços base.” De referir que o projecto da Lei dos Portos apostava na consolidação do modelo de gestão landlord port, definindo-o como o modelo que “assenta na manutenção dos portos comerciais principais sob a titularidade pública e a atribuição de áreas da sua exploração comercial à iniciativa privada, em regime de serviço público ou de uso privativo, podendo o financiamento e a execução das infra-estruturas ser da responsabilidade pública ou privada, cabendo ao Estado directa ou indirectamente, designadamente através do IPTM, IP, e das respectivas AP, exercer funções de autoridade, de supervisão e superintendência, de coordenação, de controlo e promoção geral do porto, assegurando um conjunto de serviços base.”

11 Com efeito, os portos portugueses são detidos e geridos pelo Estado, contudo os serviços portuários são desenvolvidos por empresas privadas, ao abrigo de contratos de concessão, precedidos de concurso público. Com efeito, os portos portugueses são detidos e geridos pelo Estado, contudo os serviços portuários são desenvolvidos por empresas privadas, ao abrigo de contratos de concessão, precedidos de concurso público.

12 Considerando o modelo existente no sector portuário, é desejável que se equacionem intervenções reguladoras do Estado, como forma de aumentar a eficiência da economia portuária. A concorrência em mercado aberto impõe que se tomem medidas para a criação de condições para uma maior concorrência do sistema portuário nacional. Considerando o modelo existente no sector portuário, é desejável que se equacionem intervenções reguladoras do Estado, como forma de aumentar a eficiência da economia portuária.

13 As Orientações Estratégicas para o Sector Marítimo-Portuário determinaram a partir de 2007 um conjunto de medidas de reestruturação institucional do sector marítimo-portuário e de optimização das infra-estruturas existentes tendo em vista a dinamização da competitividade dos portos e a modernização do sector, das quais se destacam o alargamento das competências do IPTM. E, nesse sentido as Orientações Estratégicas para o Sector Marítimo-Portuário determinaram a partir de 2007 um conjunto de medidas estruturais de reestruturação institucional do sector marítimo-portuário e de optimização das infra-estruturas existentes tendo em vista a dinamização da competitividade dos portos e a modernização do sector, das quais se destacam o alargamento das competências do IPTM, em matéria de regulação económica portuária, operado através do Decreto-Lei n.º 146/2007, de 27 de Abril, diploma que procedeu à sua reestruturação, e complementado pelos seus Estatutos estabelecidos pela Portaria n.º 544/2007, de 30 de Abril.

14 A reestruturação do IPTM, elemento chave do novo modelo de reorganização institucional do sector, e visou, no essencial: No domínio marítimo, aumentar a eficiência e eficácia da sua intervenção como Administração Marítima; No domínio portuário, o afastamento progressivo da gestão directa de portos e a focalização em funções de: Assessoria ao Governo em matérias do sector, com relevo para as questões regulamentares e para a definição de políticas; Planeamento estratégico; Supervisão do sector; Entidade reguladora; A reestruturação do IPTM apresentou-se como um dos elementos chave do novo modelo de reorganização institucional do sector, e visou, no essencial: No domínio marítimo, aumentar a eficiência e eficácia da sua intervenção como Administração Marítima; No domínio portuário, o afastamento progressivo da gestão directa de portos e a focalização em funções de: Assessoria ao Governo em matérias do sector, com relevo para as questões regulamentares e para a definição de políticas; Planeamento estratégico; Supervisão do sector; Entidade reguladora; Entidade gestora dos portos que ainda permaneçam na sua jurisdição.

15 O IPTM tem por missão regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e planeamento do sector marítimo-portuário, além de supervisionar e regulamentar as actividades desenvolvidas no sector. O IPTM tem por missão regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e planeamento do sector marítimo-portuário, além de supervisionar e regulamentar as actividades desenvolvidas no sector.

16 Capacidade de actuação
Para uma intervenção reguladora eficaz é essencial a verificação de dois princípios fundamentais, os quais determinarão a maior ou menor eficácia e eficiência da sua intervenção : Informação Capacidade de actuação Para uma intervenção reguladora eficaz é essencial a verificação de dois princípios fundamentais, os quais determinarão a maior ou menor eficácia e eficiência da sua intervenção : Informação Capacidade de actuação

17 As funções de regulação de económica portuária do IPTM têm como base legal os seguintes diplomas:
Decreto-Lei n.º 146/2007, de 27 de Abril – Lei Orgânica do IPTM Portaria n.º 544/2007, de 30 de Abril – Estatutos do IPTM Diplomas complementares: Regime do Sistema Tarifário dos Portos do Continente Regimes de Prestação de Serviços Portuários (pilotagem, reboques, operação portuária, trabalho portuário, portos de recreio) Código dos Contratos Públicos (regime das concessões de obras públicas, de serviços públicos e de exploração do domínio público) As novas funções de regulação de económica portuária do IPTM têm como base legal os seguintes diplomas: Decreto-Lei n.º 146/2007, de 27 de Abril – Lei Orgânica do IPTM Portaria n.º 544/2007, de 30 de Abril – Estatutos do IPTM Diplomas complementares: Regime do Sistema Tarifário dos Portos do Continente Regimes de Prestação de Serviços Portuários (pilotagem, reboques, operação portuária, trabalho portuário, portos de recreio) Código dos Contratos Públicos (regime das concessões de obras públicas, de serviços públicos e de exploração do domínio público) 17

18 Instrumentos regulatórios
(artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 146/2007) Emissão de normas, regulamentos e instruções Emitir instruções vinculativas de simplificação e harmonização tarifária e determinar a correcção das irregularidades na actividade tarifária das administrações portuárias; Propor medidas que conduzam à harmonização de procedimentos, indicadores e instrumentos de gestão das administrações portuárias; Aprovar medidas e boas práticas que conduzam à aplicação harmonizada do sistema tarifário; Definir requisitos gerais para o acesso, o exercício e a manutenção nas actividades e na prestação de serviços portuários; Orientações e regulamentos de enquadramento dos auxílios do Estado. Instrumentos regulatórios (artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 146/2007) Emissão de normas, regulamentos e instruções Emitir instruções vinculativas de simplificação e harmonização tarifária e determinar a correcção das irregularidades na actividade tarifária das administrações portuárias; Propor medidas que conduzam à harmonização de procedimentos, indicadores e instrumentos de gestão das administrações portuárias; Aprovar medidas e boas práticas que conduzam à aplicação harmonizada do sistema tarifário; Definir requisitos gerais para o acesso, o exercício e a manutenção nas actividades e na prestação de serviços portuários; Orientações e regulamentos de enquadramento dos auxílios do Estado.

19 Instrumentos regulatórios (cont.)
(artigos 4.º e 7.º da Portaria n.º 544/2007) Observação do funcionamento dos mercados Criação e gestão de uma base de dados com informação actualizada sobre os serviços portuários; Criação de um Registo Geral das Empresas Prestadoras de Serviços Portuários; Divulgação de informação sobre os respectivos desempenhos. Instrumentos regulatórios (cont.) (artigos 4.º e 7.º da Portaria n.º 544/2007) Observação do funcionamento dos mercados Criação e gestão de uma base de dados com informação actualizada sobre os serviços portuários; Criação de um Registo Geral das Empresas Prestadoras de Serviços Portuários; Divulgação de informação sobre os respectivos desempenhos. 19

20 Instrumentos regulatórios (cont.)
(artigo 16.º do DL n.º 146/2007 e artigo 7.º da Portaria n.º 544/2007) Controlo do acesso a actividades e mercados de serviços portuários Apreciação dos processos de concessão ou de renovação, propostos pelas administrações Portuárias, sempre que os mesmos estejam sujeitos à intervenção da tutela; Licenciamento de empresas de trabalho portuário; Fixação de requisitos gerais para o acesso e manutenção das actividades e na prestação de serviços; Decisão sobre licenciamento de empresas em certas actividades; Intervenção nos processos de concessão à iniciativa privada de serviços. Instrumentos regulatórios (cont.) (artigo 16.º do DL n.º 146/2007 e artigo 7.º da Portaria n.º 544/2007) Controlo do acesso a actividades e mercados de serviços portuários Apreciação dos processos de concessão ou de renovação, propostos pelas administrações Portuárias, sempre que os mesmos estejam sujeitos à intervenção da tutela; Licenciamento de empresas de trabalho portuário; Fixação de requisitos gerais para o acesso e manutenção das actividades e na prestação de serviços; Decisão sobre licenciamento de empresas em certas actividades; Intervenção nos processos de concessão à iniciativa privada de serviços. 20

21 Instrumentos regulatórios (cont.)
(artigo 16.º do DL n.º 146/2007 e artigo 7.º da Portaria n.º 544/2007) Monitorização e controlo dos tarifários ou de rentabilidade das entidade reguladas Análise, apreciação e aprovação anual das propostas de regulamentos de tarifas de cada uma das administrações portuárias. Fiscalização dos prestadores de serviços Acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos contratos de concessão dos serviços portuários, sem prejuízo das competências das administrações portuárias nesta matéria. Instrumentos regulatórios (cont.) (artigo 16.º do DL n.º 146/2007 e artigo 7.º da Portaria n.º 544/2007) Monitorização e controlo dos tarifários ou de rentabilidade das entidade reguladas Análise, apreciação e aprovação anual das propostas de regulamentos de tarifas de cada uma das administrações portuárias. Fiscalização dos prestadores de serviços Acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos contratos de concessão dos serviços portuários, sem prejuízo das competências das administrações portuárias nesta matéria. 21

22 Outros Instrumentos regulatórios Outros Instrumentos regulatórios
(artigo 3.º do DL n.º 146/2007 e artigo 5.º da Portaria n.º 544/2007) Intervenção do IPTM na coordenação da elaboração do Plano Nacional Marítimo-Portuário Análise dos planos anuais e plurianuais de investimentos elaborados pelas Administrações Portuárias Outros Instrumentos regulatórios (artigo 3.º do DL n.º 146/2007 e artigo 5.º da Portaria n.º 544/2007) Intervenção do IPTM na coordenação da elaboração do Plano Nacional Marítimo-Portuário Análise dos planos anuais e plurianuais de investimentos elaborados pelas Administrações Portuárias

23 No âmbito das novas funções de regulação económica do IPTM, destacam-se as relacionadas com a regulação de tarifas, das concessões portuárias e da observação do mercado portuário: Aprovação dos tarifários das Administrações Portuárias; Acompanhamento das concessões portuárias de serviço público (em articulação com as Administrações Portuárias e com o GPERI); 1 Estudos de concepção do Observatório do Mercado Portuário e do Registo das Empresas Prestadoras de Serviços Portuários. No âmbito das novas funções de regulação económica do IPTM, destacam-se as relacionadas com a regulação de tarifas, das concessões portuárias e da observação do mercado portuário: Aprovação dos tarifários das Administrações Portuárias; Acompanhamento das concessões portuárias de serviço público (em articulação com as Administrações Portuárias e com o GPERI); 1 Estudos de concepção do Observatório do Mercado Portuário e do Registo das Empresas Prestadoras de Serviços Portuários. 1 Está prevista a criação da Unidade de Acompanhamento das Parcerias e Concessões (UAPC) 1 Está prevista a criação da Unidade de Acompanhamento das Parcerias e Concessões (UAPC)

24 De referir que, as Administrações Portuárias, nos termos dos seus estatutos e dos regimes jurídicos em vigor para certas actividades portuárias (v.g. serviço público de movimentação de cargas, reboques, pilotagem ...), e relativamente aos portos sob sua jurisdição, também são entidades reguladoras. De referir que, as Administrações Portuárias, nos termos dos seus estatutos e dos regimes jurídicos em vigor para certas actividades portuárias (v.g. serviço público de movimentação de cargas, reboques, pilotagem ...), e relativamente aos portos sob sua jurisdição, também são entidades reguladoras. 24

25 Destaca-se, em especial, a regulação inerente aos contratos de concessão ou às licenças, em que as Administrações Portuárias são concedentes ou licenciadoras, detendo poderes de: Emissão de normas, regulamentos e instruções; Monitorização da actividade das concessionárias/empresas licenciadas; Controlo do acesso a actividades e mercados; Monitorização e controlo de tarifários; Fiscalização dos prestadores de serviços portuários; Aplicação de contra-ordenações em caso de infracção. Destaca-se, em especial, a regulação inerente aos contratos de concessão ou às licenças, em que as Administrações Portuárias são concedentes ou licenciadoras, detendo poderes de: Emissão de normas, regulamentos e instruções; Monitorização da actividade das concessionárias/empresas licenciadas; Controlo do acesso a actividades e mercados; Monitorização e controlo de tarifários; Fiscalização dos prestadores de serviços portuários; Aplicação de contra-ordenações em caso de infracção. 25

26 Contudo, a aplicação destes instrumentos devem ser hoje articulados com o IPTM, em virtude das suas novas competências em matéria de regulação das concessões e, em geral, das actividades portuárias. Contudo, a aplicação destes instrumentos devem ser hoje articulados com o IPTM, em virtude das suas novas competências em matéria de regulação das concessões e, em geral, das actividades portuárias. 26

27 Competitividade Portuária … algumas dificuldades
Factura Portuária A evolução da factura portuária (custo total de passagem de navios e cargas pelos portos, correspondente ao somatório das facturas parcelares dos prestadores de serviços e das autoridades portuárias) é matéria de primordial atenção. Apesar do esforço para ao longo das últimas décadas combater a excessiva factura portuária, com sucesso, embora parcial, o valor da factura tem sido pressionado por novos factores decorrentes da aplicação do código ISPS, dos sistemas de gestão de resíduos e monitorização ambiental. Competitividade Portuária Enunciação de algumas dificuldades Factura Portuária A evolução da factura portuária (custo total de passagem de navios e cargas pelos portos, correspondente ao somatório das facturas parcelares dos prestadores de serviços e das autoridades portuárias) é matéria de primordial atenção para o regulador, sendo de relevar algumas medidas políticas, legislativas, técnicas e administrativas, que ao longo das últimas décadas visaram combater a excessiva factura portuária, com sucesso, embora parcial. 27

28 Competitividade Portuária … algumas dificuldades (cont.)
Custo da mão-de-obra Um factor sobejamente referenciado como afectando a competitividade portuária é o excessivo custo da mão-de-obra (que representa em muitos segmentos de mercado mais de 50% do total da factura portuária), atribuindo-se muitas vezes ao regime do trabalho portuário a fonte de tais excessos. Competitividade Portuária Enunciação de algumas dificuldades (cont.) 28

29 Competitividade Portuária Enunciação de algumas dificuldades (cont.)
Condicionalismos e Desafios O quadro regulatório ainda incompleto, nomeadamente, nos domínios das questões do trabalho e operação portuária, do tarifário e das concessões O IPTM continua orientar uma parte dos seus recursos limitados, na gestão directa de um elevado número de portos, nas suas multifacetadas dimensões Existem algumas zonas de incerteza ao nível das regras comunitárias aplicáveis aos mercados portuários São escassos os exemplos de regulação económica portuária, nos Estados da UE e em países terceiros, que permitam sustentar com exemplos bem sucedidos as práticas nacionais A regulação económica portuária é matéria ainda não completamente sedimentada, o que constitui um desafio acrescido para o IPTM Competitividade Portuária Enunciação de algumas dificuldades (cont.) 29

30 (Há necessidade de regulação nos portos? Em que moldes?)
Apesar dos condicionalismos, a regulação portuária veio para ficar sendo necessário dar-lhe maior coerência sistémica e aumentar a confiança dos agentes económicos na prática da regulação. Competitividade Portuária Enunciação de algumas dificuldades (cont.) 30

31 A Regulação do Sector Portuário
MUITO OBRIGADO! Agradecimentos Organizadores escolha do tema – dia europeu do mar Painel Audiência Miguel Sequeira Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P. SEMINÁRIO CPC, Lisboa 20 de Maio de 2010