1 POLÍTICAS ORÇAMENTÁRIAS E GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS Curso- Seminário Políticas orçamentárias e gestão pública por resultados Brasília, 25 a 28 de.

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2 1 POLÍTICAS ORÇAMENTÁRIAS E GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS Curso- Seminário Políticas orçamentárias e gestão pública por resultados Brasília, 25 a 28 de julho de 2006 Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Nações Unidas

3 2 PANORAMA DA GESTÃO PÚBLICA Parte A: AS FINANÇAS PÚBLICAS visão de conjunto receitas públicas gasto/despesa público descentralização fiscal dívida pública resultado público e ciclo macroeconômico Parte B : AS INOVAÇÕES ORÇAMENTÁRIASS regras macro-fiscais políticas contra-cíclicas transparência, sistemas e passivos contingentes participação cidadã e orçamento gestão pública por resultados

4 3 Comparações internacionais: evolução do gasto público do governo geral 1, 1970-2005, em % do PIB Fonte: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países da OCDE; FMI e CEPAL para América Latina. Apresenta-se a média simples para União Européia e América Latina. 1/ Para América Latina a cobertura é governo central.

5 4 A composição do gasto na União Européia (% do PIB) Source: Commission services. Note: Countries included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.

6 5 União Européia: tamanho do setor público e distribuição de renda Source: Commission services. Notes: figures are for 1998. Inequality of income distribution is measured as the ratio between the top (highest income) 20% of a member's state population and the bottom (poorest) 20% of the member's state population. Size is measured as cyclically-adjusted primary expenditure in 1998.

7 6 Receitas tributárias e taxas de crescimento Source: Commission services. Note: Total revenues as a percentage of GDP and real growth rate are averages 1998-2002.

8 7 O controle do gasto público :sete arranjos institucionais na OCDE... Regras macro-fiscais e orçamento plurianual Parâmetros macroeconômicos prudentes Técnicas de agregação do orçamento Transparência Técnicas modernas de gestão financeira (base competência) Flexibilidade gerencial Gestão por resultados

9 8 Introdução da medição de resultados Fuente: Teresa Curristine, Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending, Antigua Guatemala, Octubre 2005.

10 9 USO DA INFORMAÇÃO DE DESEMPENHO PARA ELIMINAR PROGRAMAS, CORTAR GASTOS OU DETERMINAR SALÁRIOS Indicadores de desempenho §Eliminar programas: 4% §Cortar gastos:10% §Determinar salários: 11% Avaliações §Eliminar programas : 11% §Cortar gastos:15% §Determinar salarios: 5% Fuente: Teresa Curristine, Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending, Antigua Guatemala, Outubro 2005.

11 10 Principais tendências na OCDE §A maioria dos países utilizam uma combinação das avaliações com indicadores de desempenho §75% dos países incluem metas de desempenho nos documentos orçamentários §66% relacionam desempenho com salários §75% informam do desempenho ao público e ao legislativo

12 11 Dois princípios para um pacto fiscal... §Estabilidade macroeconômica (níveis elevados de crescimento e emprego) "Somos tão racionais, nós criamos uma aparência de sermos prudentes financistas, preocupados em não aumentar a carga financeira para posteridade, que não podemos escapar dos problemas do desemprego. " (Keynes). A s dívidas e os déficits são como os pecados: moralmente reprováveis, mas difíceis de evitar" ( Robert Eisner). §Responsabilidade (sustentabilidade, evitar cargas tributarias crescentes)

13 12... Alguns problemas adicionais na América Latina (de difícil solução) I.O pecado original II.O pecado fiscal (políticas assimétricas) III.A crônica debilidade das receitas tributárias IV.O viés do otimismo V.A qualidade do gasto

14 13 América Latina: Receita e Gastos do Governo Central 1950-2003, Média Simples, % do PIB Fonte: OXLAD para série 1950-1989, CEPAL para série 1990-2003

15 14 A dívida pública na América Latina 1990-2005 Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial.

16 15 Dívida P ú blica e Resultado Primário, 2004 (Governo Central, em % do PIB)

17 16 O efeito bola de neve Diferencial entre taxa de juros e taxa de crescimento

18 17 Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más. II. O viés pró-cíclico da política fiscal América Latina, 1990-2001

19 18 II. O dividendo do crescimento: O que fazer com as receitas não previstas? Bélgica: todos as receitas provenientes de um crescimento superior ao da tendência serão integralmente destinados para reduzir a dívida pública Peru: Os recursos dol Fundo de Estabilização Fiscal (o superávit fiscal que registre o setor público ao final do exercício anual) serão destinados ao pagamento da dívida quando superarem 2% del PIB Equador: 70% da receita do Fondo de Estabilización, Inversión y Reducción del Endeudamiento Público - FEIREP serão utilizados para recomprar dívida e cancelar passivos com o Instituto Equatoriano de Seguridade Social IESS Chile: As receitas não previstas do cobre vão para al Fondo de Compensación de los Ingresos del Cobre - FCC, cujos únicos destinos são a acumulação de reservas e o pré-pagamento da dívida externa

20 19 III. Comparação da carga tributária (em % do PIB) Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2003. Países del sudeste asiático, Government Finance Statistics (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2004, excepto Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, que son del 2003; México, que son del año 2000 y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

21 20 III. Receita Tributária e PIB por habitante, 2003 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de México y Panamá corresponden al año 2000 y las de Uruguay al 2002.

22 21 III. Receita Fiscal e PIB por habitante, 2003 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos fiscales incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de Uruguay corresponden al año 2002.

23 22 II. Produtividade do IVA na América Latina, 2004 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual; b/ La cifra promedio de la Unión Europea corresponde al año 2003.

24 23 Média Taxa de VariaçãoDesvio padrão Receitas tributárias PIBRelação Receitas tributárias PIBRelação Argentina (1994-2004) 3.31.32.615.46.92.2 Bolivia (1991-2004) 10.33.43.013.32.06.6 Brasil (1995-2004) 4.82.12.39.72.83.4 Chile (1991-2004) 7.95.61.410.53.92.7 México (1991-2004) 3.62.91.210.23.72.8 Perú (1993-2004) 6.14.41.410.64.42.4 III. O viés de otimista

25 24 III.Erros de projeção no processo orçamentário Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

26 25 III. O hiato entre formulação e execução orçamentária RECEITAS PREVISTAS Meta da dívida Taxa de crescimento PIB Taxa de juros real DÉFICIT SUSTENTÁVEL GASTO PROGRAMADO Controle do gasto Programação/Contingenciamento Eficiência/eficácia DÉFICIT EFETIVO

27 26 IV.A qualidade do gasto público na América Latina e o Caribe... Resultados global e primário Pagamento de juros da dívida pública e investimento público.

28 27 1: juros da dívida pública 2:consumo público, salários, aposentadorias e pensões 3: habitação, exclusão, família e crianças, desemprego 4: educação, políticas ativas de emprego, saúde, pesquisa e desenvolvimento, infra-estrutura IV. Para uma melhor qualidade do gasto

29 28 IV. Para uma melhor qualidade do gasto El objetivo es más bien evitar el gasto público pro-cíclico… Clasificadores generalesProteção Social 1. Serviços públicos gerais 2. Defesa 3. Ordem pública e Segurança 4. Assuntos Econômicos 5. Proteção Ambiental 6. Habitação e serviços comunitários 7. Saúde 8. Recreação, cultura e religião 9. Educação 10. Proteção social 1. Enfermidades e incapacidade 2. Terceira idade 3. Sobrevivência 4. Família e crianças 5. Desemprego 6. Habitação social 7. Exclusão social 8. Outros

30 29 IV. Para uma melhor qualidade do gasto Elasticidade dol gasto social (A) Elasticidade do gasto total (B) Relação (A/B) Número de observações Argentina0.910.821.1115 Bolivia2.951.901.55*15 Brasil1.561,161.34*15 Chile0.930.731.2725 Colombia2.122.021.0522 El Salvador1.571.990.799 Guatemala1.840.991.86*25 Honduras1.560.971.61*21 México1.781.581.1315 Paraguay3.313.171.0525 Perú2.411.022.36*15 R. Dominicana1.601.461.1025 Uruguay1.821.641.1115 VenezuelaNS -25 América Latina1.871.501.38

31 30 IV. A composição do gasto no Chile (% del PIB)

32 31 IV.Preferência para o gasto social? §Colombia: El gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación (artículo 350 de la Constitución) l Cláusula final del primer inciso de la definición que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora además de actividades específicas (...) las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. El artículo vigente es de carácter enunciativo, al abrir el espacio a todas las categorías que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. l La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto público social las apropiaciones destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados a estos dos últimos conceptos. §Equador: a Constituição assigna ao menos 30% das receitas correntes a educação §No Brasil a Constituição de 1988 estabelece que Estados e municipios devem aplicar 25% dos recursos n educação. §Costa Rica: financiamento mínimo de 6% del PIB para educação.

33 32 A gestão por resultados na prática Objetivo: Vincular custos, insumos, produtos e resultados, com muitas expectativas por parte dos orgão nacionais de orçamento As reformas na Nova Zelândia tiveram maior enfasis na eficiência que sobre a eficácia, com vínculos pouco claros com as políticas públicas. Hoje, a gestão por resultados preocupa-se com produtos, fácilmente mensurados e controlados. Nossa experiencia indica que ficar nos produtos e indicadores tem-se o risco de se perder nos organismos a preocupação com respeito aos efeitos que os programas deverão ter sobre a sociedade Os resultados são difíceis de medir e de controlar. Há poucos exemplos de organismos que conseguiram uma correta relação entre insumos e produtos, o que era o objetivo principal da gestão por resultados Uma mensagem chave é que é necessário um esforço adicional para o enfoque por resultados

34 33 La gestão por resultados na prática Todos os países da América Latina realizaram reformas na última década…com resultados variáveis Pouca estabilidade política Falta de apoio a nivel nacional Boas experiências sub-nacionais Ambigüidade da missão…

35 34 Orçamentar na América Latina Patologías Quem controla o gasto público? Multiplicidade de atores (FMI, Executivo central, Fazenda, Planejamento e Presidência, Governos sub-nacionais, Congresso, Tribunais de Contas, Controladorías), e o recente uso de regras macro-fiscais. Responsabilidade (controle legal, de procedimentos, contáveis, de resultados..) O Orçamento...se executa? Wildavsky & Caiden (1974): repetitive budgeting In poor countries, we find repetitive budgeting under which budgets are made and remade throughout the year amid endless strategic by-play. Poverty and uncertainty leads them to reprogram funds repeatedly to adjust to the rapidly changing scene… Estudos do BID sobre o policy-making process (PMP)...e se não se executa, os orçamentos anual e plurianual são uma ficção? Uma preocupação común: rigidezes ou vinculações. O orçamento por resultados...tem resultados en materia de eficiência e eficácia?

36 35 7 Dilemas para construir uma institucionalidade para um Orçamento por Resultados 1.Gestão por Resultados ou Orçamento por Resultados? 2.Sistemas de Incentivos aos funcionários: Monetários e/ou Não Monetários? 3.O controle externo e a gestão por resultados: Instrumento de controle ou de melhoramento da gestão? 4.Equilíbrio entre controle político e controle da gestão?

37 36 7 Dilemas para construir uma institucionalidade de Orçamento por Resultados 5.O controle da gestão con uma lógica estratégica: As árvores nos deixam ver os bosques? 6.Gestão por Resultados nos governos locais: pau ou cenoura? 7.Institucionalidade orçamentária centralizada: O passo do Big Brother à autonomia dos gerentes?

38 37 Muito Obrigado... ricardo.martner@cepal.org www.ilpes.cl carlos.mussi@cepal.org

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