Mestre Virgílio Miguel Machado O ORDENAMENTO TURÍSTICO NO DIREITO DO PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO I Simpósio Internacional Direito do Turismo ESTGL 3 de Outubro de 2008 Mestre Virgílio Miguel Machado

OS PROBLEMAS(I) Planeamento e ordenamento turístico? Como defini-los? Quais são as suas características? Constituem sistemas ou modelos susceptíveis de definição e enquadramento jurídico? Que indicadores desse planeamento e/ou ordenamento podem ser apresentados no Direito ? São objecto de monitorização e controle? Quais as projecções do planeamento e ordenamento turístico no Direito Português? O ordenamento jurídico nacional potencia e permite efectividade ao planeamento e ordenamento turístico? f) Que técnicas, instrumentos ou ferramentas são compatíveis com tal efectividade? g) Que planificação turística é compatível com uma visão sustentável do ordenamento do território? Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

OS CONCEITOS Inconveniência numa definição normativa ( confusão de conceitos com resultados ( Ex: correcta localização das actividades, equilibrado desenvolvimento sócio-económico, valorização da paisagem -artº 66 nº 2 alínea b) da CRP). b) Preferência por uma noção doutrinal ( planeamento e ordenamento como actividades politicas (Gunn,2002) que se ocupam com a presença, distribuição e disposição no território de instrumentos que conferem capacidade de influenciar ou condicionar o desenvolvimento e bem-estar dos seus habitantes( Zoído,2001). c) Necessidade de integração da planificação e ordenamento turístico na planificação geral do desenvolvimento ( nº III b) da Carta do Turismo e Código do Turista aprovados pela OMT em 12/26.09.1985) e desta na defesa do ambiente e qualidade de vida (artº 90º da CRP). d) Qualidade de vida e defesa do ambiente como conceitos directores do planeamento e ordenamento ( ex: missão fundamental do Estado (artº 9 d);objectivo do ordenamento do território e dos Planos (artºs 66º nº 2 alínea b) e 90º e incumbência prioritária do Estado) no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável. ( artº 81º alínea a) todos da CRP ). Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

OS MODELOS DE PLANIFICAÇÃO Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008 Estratégica Normativa Sem carácter vinculativo, de conteúdo flexível; une objectivos ambientais, territoriais e económicos. Sectorial Estruturas de projectos e produtos para protecção/valorização de um sector de actividade. De cumprimento obrigatório e carácter vinculativo, nível de concretização directo e imediato. Territorial Coordenação de politicas sectoriais na base de um território aglutinante . Económica Física Impulso de relações de comercialização, intercâmbio, compra e venda e consumo de serviços( território - suporte). Integração e sistematização funcional de relações humanas com meio ambiente através de infra-estruturas e usos do solo(território – factor de localização e produção). Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O SISTEMA DE TURISMO(I) Espaços ou transacções são ou serão turísticas se forem reconhecidas como tais por um determinado Poder que as integra e lhes dá sentido num determinado ambiente físico, social ou económico (..Todos os espaços são susceptíveis de serem turísticos..(Vera,1997)…A função turística traduz-se na capacidade de atrair visitantes através de recursos de diverso tipo(Ivars,2003)). Turismo supera distinções entre solo rural e urbano, congrega planificação sectorial e territorial ,opera tanto no plano físico como económico com elementos ora vinculativos, ora estratégicos , consoante opções políticas dos processos de planeamento e desenvolvimento(sobrevivência do ajustável). c) Turismo é complexo, envolvendo diversas dimensões(solo edificável, atractivos naturais ou culturais, qualidade ambiental) que obrigam a uma necessidade imperiosa de eficiência na gestão dos processos necessários à deslocação e permanência dos visitantes. d) Sucesso do planeamento turístico dependerá da capacidade do legislador em instituir sistemas de práticas eficientes de coordenação horizontal dos planos sectoriais , de coordenação vertical dos distintos níveis e escalas de planeamento, superação de conflitos de competências, técnicas de alinhamento entre interesses públicos( comissões mistas, conferências) e destes com interesses privados( contratos, convénios) ou com criação de organizações específicas. Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O SISTEMA DE TURISMO(II) A IMPORTÂNCIA DAS ORGANIZAÇÕES AldeAAAAldeament ESPAÇO ORGANIZAÇÕES (Exemplo) SISTEMA VANTAGENS Complexo Turístico Integrado Aldeamento Turístico. Concessionário Jogo. Porquê ? Resolução problemas colectivos (ex : segurança, vigilância, recolha de lixos) Destino Turístico Local Municipios Turísticos (Espanha) Estâncias classificadas (França) O quê ? Liderança nas missões, atribuições e competências. Ordenamento/ Promoção Sub-regional ou Regional Parques Naturais Regionais (França) Comarcas Turísticas Como? Contrato e recursos próprios. Onde? Território físico/ simbólico.

O SISTEMA DE TURISMO(III) A centralidade do conceito de “recursos turísticos” ( bens/ coisas materiais ou imateriais naturais ou não que por sua natureza ou circunstâncias são capazes de gerar correntes turísticas(…)-artº 2º nº 3 da Lei 6/1994,de Ordenación del Turismo-Pais Basco). O inventário e classificação dos recursos turísticos( natureza, valor e capacidade dos recursos turísticos); A identificação das condições de uso desses recursos, protecção e promoção ( com inclusão de zonas de protecção e preservação do meio ambiente); A identificação de áreas adequadas para a implantação turística, com indicação da tipologia de alojamento e infra-estruturas adequadas. A necessidade de integração em Planos superiores (Planos Territoriais, Planos Estratégicos, Planos Ambientais) de forma a alcançar coerência com o sistema e obtenção do máximo proveito (eficiência). A formulação de critérios quantitativos que fixem capacidade acolhimento zonas turísticas e de critérios qualitativos próprios de uma oferta turística actualizada e competitiva; A imposição de estruturas homogéneas (parâmetros e standards urbanísticos, regulação de usos residenciais e limitação superfície urbanizada) que configurem a existência de um sistema de planificação. Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O SISTEMA DE TURISMO(IV) h) A necessidade de instrumentos , tais como: H1) Sistemas de informação, com registo geral de empresas, actividades e estabelecimentos turísticos e outros dados estatísticos; H2) Sistemas de monitorização, com previsão de indicadores multidisciplinares de carácter ambiental, social ou económico que sustentem avaliações objectivas da capacidade de acolhimento dos destinos; H3) Instrumentos económicos e de gestão (medidas de carácter económico, fiscal, administrativo, laboral) para incentivo a programas de qualidade ou renovação da oferta turística; H4) Instrumentos de regulação e controlo, para previsão de novas modalidades qualificadas e competitivas de oferta turística, eliminação de oferta ilegal e meios suficientes de fiscalização; H5) Instrumentos organizativos, com previsão de organismos técnicos e instrumentos jurídicos (convénios, mesas sectoriais, conferências de serviços) permanentes ou ocasionais para circulação de informação qualificada entre organismos públicos e entidades privadas; H6) Instrumentos de formação, para continuada especialização técnica da mão de obra em colaboração com entidades públicas e privadas ( Lei 19/2003,de 14.04.2003-Directrizes de Ordenamento e Turismo das Canárias). Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

OS PROBLEMAS EM PORTUGAL(II) Os sistemas jurídicos de planeamento e ordenamento do território potenciam os sistemas de turismo? O Direito Português efectiva organizações no eixo dos processos de planeamento e desenvolvimento turístico? c) Poder-se-à defender a existência de uma verdadeira planificação turística em Portugal? d) Tal planificação existe em todos os níveis espaciais (resort, local, regional, nacional) ? e) O modelo de planeamento e de ordenamento do território em Portugal (com repercussões no turístico) leva implícito o principio constitucional do desenvolvimento sustentável? Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O DIREITO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E URBANISMO(I) O Turismo é considerado instrumento de política sectorial (Plano com incidência territorial) vinculando as entidades públicas competentes para a elaboração e aprovação de planos municipais, devendo ser assegurada a compatibilidade entre os mesmos e indicação das formas de adaptação dos planos municipais em vigor (artº 9º nº 3 e 10º nº 3 da LBPOT e 25º nº 1 e 35º nº 2 alínea a) do RJIGT). b) Os Planos Sectoriais estabelecem a expressão territorial da politica sectorial definida e obrigam a identificar e ponderar nos diversos âmbitos, os planos, programas e projectos com incidência na área a que respeitam, considerando os que já existem e que se encontrem em preparação, por forma a assegurar as necessárias compatibilizações (artº 36º alínea c) e 38º nº 3 do RJIGT). c) Planos de Ordenamento Turístico serão então Planos Estratégicos que ilustram modelos de ordenamento , reservando-se o detalhe da sua implementação nos planos municipais. … todavia… Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O DIREITO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E URBANISMO(II) d) Os princípios da hierarquia mitigada (compatibilização com planos pré-existentes - artº 20º nº 2 do RJIGT) e de contra-corrente (ratificação pelo Governo dos PDM's que implicam a possibilidade de derrogação de planos de nível espacial superior regionais ou sectoriais -artº 23º nº 1 da LBPOT e 80º nº 1 do RJIGT) sem controlo de planos de urbanização ou pormenor; A flexibilização da iniciativa por particulares de elaboração, alteração ou revisão de planos de urbanização/ pormenor e a prevalência dos planos sectoriais sobre planos regionais (artº 6-A e 23º nº 5 do RJIGT) FEREM DE MORTE Princípios de unidade do ordenamento territorial (derrogação pelo projecto e impulso das opções municipais) e de coordenação de planificações sectoriais (à excepção dos PEOT's); Princípios de hierarquia normativa dos Planos; c)Princípios de vinculação plano urbanísticos a planos supra-municipais ( ex: Turismo) com ausência de coordenadas de sustentabilidade e desenvolvimento do potencial físico e económico turístico do território a escalas mais alargadas ( ex: litoral, montanha). V. Machado ESGTLamego-3-10.2008

O DIREITO DO PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TURISMO (I) Enquadramento geral Existência de 2 Planos de Ordenamento Turístico - POT's (da Madeira - D.L.R. nº 2/2002,de 22.08.2002 e dos Açores - D.L.R. nº 38/2008/A, de 11.08.2008); Previsões comuns: Criação de novas tipologias de empreendimentos turísticos; Definição de limites e distribuição por áreas ou ilhas da capacidade de camas; Relatórios com Estratégias de Desenvolvimento; c) Previsões específicas: Na Madeira (Aspectos físicos e urbanísticos dos empreendimentos -artºs 11º a 15º);Nos Açores (Normas sobre novos espaços de organização territorial (ex: espaços específicos de vocação turística)-artº 8º a 13º; d) Derrogação pela lógica do projecto e à escala municipal dos POOT's (ex: suspensão do POOT da Madeira para a cidade do Funchal e quanto à distribuição de camas(D.L.R. nº 12/2007,de 16.04.2007); e) Planeamento turístico à escala local e na lógica do projecto , do complexo turístico e do contrato de concessão (ex: PIN's +- Projectos de Interesse Nacional de Importância Estratégica -D.L. nº 284/2007,de 17.08.2007;Aldeamentos Turísticos, Jogo) que investem organizações privadas com poder significativo em parcelas do território. Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O DIREITO DO PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TURISMO (II) Enquadramento geral e) Inexistência de organizações públicas turísticas nos eixos dos processos de ordenamento turístico (Ex: Áreas Regionais de Turismo não têm qualquer intervenção no planeamento e ordenamento do território (D.L. nº 67/2008,de 10.04.2008); f) Inexistência de sistemas de gestão turística locais nos processos de planeamento e ordenamento nos municipios (Ex: contratualização Estado/Municípios de uma funcionalização turística do território); Ordenamento Turístico incipiente e confiado a áreas parcelares do território (ilhas onde os Governos Regionais têm fortes interesses sectoriais na área do Turismo), sem expressão relevante em territórios onde se justificaria (ex: Algarve) , constatando-se que o âmbito municipal constitui a peça essencial do funcionamento do modelo de ordenamento fortemente dependente de perspectivas de desenvolvimento urbanístico ; h) Administração Pública Turística (Ex: Instituto de Turismo de Portugal) confiada a uma perspectiva sectorial do Turismo, sem qualquer papel relevante nos processos de ordenamento do turismo. Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O DIREITO DO PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TURISMO (III) OS VENCEDORES E PERDEDORES-DADOS Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008 NATUREZA IMPORTÂNCIA CONCESSÃO JOGO 10 Zonas Prorrogação do prazo das concessões (2020 e 2023) Estado arrecada 256 milhões € D.L. 275/2001 ALDEAMENTOS TURÍSTICOS 12.813 camas no Algarve em 2005 (95,3% do total nacional). Crescimento de 1250% em 20 anos (1980-2000)-INE ZONAS DE CAÇA TURISTICA 803 em 2006.Crescimento de 25% ano ( desde 1990)- DGRF (M. Agricultura)-artº30 nº2 D.L. nº 202/2004). CONCESSÃO TERMAS Lic. Construção - C. Municipal. Lic. Funcionamento - M. Saúde Concessão-4 Ministérios -artº 3º nº 2 D.L.142/2004).

O ORDENAMENTO TURÌSTICO NO DIREITO DO PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÒRIO (CONCLUSÕES) O Direito do Planeamento e Ordenamento do Território condiciona o turismo numa planificação sectorial estratégica sem uma verdadeira integração territorial limitando as potencialidades dos sistemas de turismo enquanto sistemas híbridos; Os princípios da hierarquia mitigada e da contra-corrente no Direito do Planeamento e Ordenamento do Território concentram à escala municipal e nos PEOT's alinhamentos entre planificação sectorial e territorial e entre interesses públicos e privados favoráveis à lógica do projecto; Tais princípios não favorecem o ordenamento turístico na integração num sistema territorial mais alargado que seria recomendável (litoral, montanha, rios, rotas, itinerários turísticos, redes de centros históricos, parques naturais),impulsionando a lógica do complexo turístico, do resort à escala do projecto urbanístico e contrariando princípios constitucionais de desenvolvimento sustentável(sem controlo pelo Governo de planos urbanísticos/pormenor); d) A inexistência de organizações públicas nos eixos dos processos de planeamento e ordenamento turístico condiciona a sua efectividade e implantação à escala nacional(tão só nas regiões autónomas) e impulsiona o poder de concessionários (jogo, termas, caça) com prejuízo para os sistemas de turismo; Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

Virgílio Machado O ORDENAMENTO TURÌSTICO NO DIREITO DO PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÒRIO (CONCLUSÕES) e) O ordenamento turístico deve apoiar-se em conhecimentos científicos e técnicos de carácter multidisciplinar que o integrem com eficiência em planos de ordenamento e desenvolvimento territoriais e sectoriais superiores , assim se consagrando coerência e unidade dos sistemas e respeito dos princípios do desenvolvimento sustentável; Os programas de acção territorial que coordenam actuações de entidades publicas e privadas na definição de politicas de ordenamento e urbanismo e execução de instrumentos de planeamento territorial (artº 17º da LBPOTU) podem ser aproveitados com êxito para os sistemas de turismo; g) A existência de organizações específicas nos eixos dos processos de planeamento e desenvolvimento turístico movidas numa lógica de contrato e recursos próprios é vital para a sua efectividade ( Ex: Plano de Desenvolvimento Turístico do Vale do Douro), podendo ser aproveitados com sucesso modelos jurídicos de organizações híbridas de planeamento (Ex: POLIS- Litoral Ria Formosa - D.L. 92/2008,de 03.06.2008). Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

O ORDENAMENTO TURÍSTICO NO DIREITO DO PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÒRIO BIBLIOGRAFIA Gunn, C.A. (2002), Tourism planning-Basics, Concepts, Cases,,4ª edição,Routledge, Londres. Instituto Nacional de Estatística (2006), Estatísticas do Turismo 2005, Lisboa. Ivars, J. (2003), Planificación Turística de los espacios regionales en España, Editorial Síntesis, Madrid. Vera Rebollo (1997) Análisis Territorial del Turismo, Ariel, Barcelona. Vieira,J.M. (2007), Planeamento e Ordenamento Territorial do Turismo,Lisboa,Verbo. Zoido,Naranjo,2001, “La ordenación del territorio a distintas escalas espaciales, in Gil Olcina, A. Y Gómez Mendoza, J. (coord.): Geografía de España, Ariel, Barcelona, pp. 595-618. Virgílio Machado ESGTLamego-3-10.2008

e-mail: virmachado@clix.pt APRESENTAÇÃO VIRGÍLIO MIGUEL RODRIGUES MACHADO Mestre em Gestão e Desenvolvimento em Turismo Equip. Profº Adjunto ESGHT-UNIVERSIDADE DO ALGARVE Coordenador IDTOUR-UNIQUE SOLUTIONS Contacto: Avª 25 de Abril, 12,r/c/dtº e-mail: virmachado@clix.pt Telefone/Fax:282 423209