Transferências intergovernamentais no Brasil: diagnóstico e proposta de reforma Mendes,M.,Miranda, R.B. E Cossio, F.B. Consultoria Legislativa do Senado.

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1 Transferências intergovernamentais no Brasil: diagnóstico e proposta de reforma Mendes,M.,Miranda, R.B. E Cossio, F.B. Consultoria Legislativa do Senado Federal, Textos para Discussão 40, abril/2008

2 Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE)  Transferência da União para todos os estados  Obrigatória, incondicional, sem contrapartida e redistributiva  21,5% da arrecadação pela União do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados deve ser destinada ao FPE  Destes recursos 85% são distribuídos entre os estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e os 15% restantes entre os estados das regiões Sul e Sudeste  Os coeficientes individuais de cada estado foram estabelecidos no Art. 2º da Lei Complementar nº 62 de 1989.

3  Até 1989, os coeficientes do FPE tiveram por base os critérios estabelecidos nos art. 88, 89 e 90 do Código Tributário Nacional, segundo os quais 5% dos recursos devem ser distribuídos proporcionalmente à superfície dos Estados e do Distrito Federal e 95% proporcionalmente ao coeficiente individual de participação, formado pelo produto dos fatores representativos da população e do inverso da renda per capita. Estes coeficientes eram calculados anualmente pelo Tribunal de Contas da União.  Em seguida novos critérios foram estabelecidos no Anexo da LC n.º 62 de 1989. Esses foram obtidos a partir de ajustes nos critérios até então vigentes, de modo a aumentar a parcela destinada aos Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste para 85%, sendo o adicional distribuído de forma desigual entre as unidades da Federação destas regiões, beneficiando aquelas que no período em questão apresentavam menor coeficiente.

4 Coeficiente FPE RegiãoEstado Res. 235/1988 TCU - Válido para o exercício de 1989 Anexo LC 62/1989 Norte Rondônia2,16352,8156 Acre2,62703,4210 Amazonas2,18502,7904 Roraima1,90902,4807 Pará4,72256,1120 Amapá2,62003,4120 Tocantins3,33604,3400 Total da Região19,563025,3717 Nordeste Maranhão5,74157,2182 Piauí3,32054,3214 Ceará7,05857,3369 Rio Grande do Norte3,20454,1779 Paraíba3,67004,7889 Pernambuco6,39606,9002 Alagoas3,19004,1601 Sergipe3,18604,1553 Bahia9,46259,3962 Total da Região45,229552,4551 Centro-Oeste Mato Grosso do Sul1,47351,3320 Mato Grosso2,55302,3079 Goiás3,14502,8431 Distrito Federal0,76350,6902 Total da Região7,93507,1732 N, NE e CO 72,727585,0000 Sudeste Minas Gerais7,95454,4545 Espírito Santo1,54701,5000 Rio de Janeiro4,24351,5277 São Paulo3,94601,0000 Total da Região17,69108,4822 Sul Paraná4,24002,8832 Santa Catarina1,88001,2798 Rio Grande do Sul3,46152,3548 Total da Região9,58156,5178 S, SE27,272515,0000

5  De acordo com a LC n.º 62 de 1989, os coeficientes fixados deveriam ser aplicados apenas nos exercícios de 1990 e 1991. A partir de 1992, os critérios deveriam ser estabelecidos em lei específica. No entanto, na ausência de tal lei, os coeficientes mantiveram-se inalterados até 2013, seguindo o art. 2º, §3º, da LC n.º 62 de 1989.

6 Aspectos positivos e negativos  Autonomia subnacional: alta  Independência de fatores políticos: alta  Accountability : baixa  Flexibilidade para absorção de choques: baixa  Internalização de externalidades: baixa

7 Aspectos positivos e negativos  Redução do hiato fiscal Não parece ser um objetivo a ser perseguido pelo FPE  Redução das desigualdades regionais Principal fator de redistribuição dos recursos: reserva de 85% do Fundo para as regiões N, NE e CO. Este critério tem um problema de focalização da redistribuição: as regiões N e NE apresentam um perfil relativamente homogêneo e baixo desenvolvimento, mas a região CO possui estados em acelerado processo de crescimento econômico e o DF  Eficiência da gestão e responsabilidade fiscal FPE representa parcela importante da receita corrente de alguns estados (Roraima, Amapá, Acre, Tocantins), colocando-as em valor muito superior à média da receita corrente estadual para todo o Brasil Evidência de que o FPE sobrefinancia esses estados

8 FPE Em 24 de fevereiro de 2010, o STF declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei Complementar no. 62, de 1989, que disciplinam o rateio do FPE, mantendo sua vigência até 31 de dezembro de 2012. Como os coeficientes em vigor são fixos, o STF entendeu que eles não promovem o equilíbrio socioeconômico entre os estados, como requerido pela Constituição.

9 Propostas  Desde que o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a inconstitucionalidade do sistema de rateio do FPE, foram protocolados no Congresso Nacional 23 projetos de lei sobre o referido tema. Destes, onze foram apresentados por senadores e doze por deputados federais.  Propostas técnicas  Proposta Confaz  Proposta da Comissão de Especialistas

10 ProjetoSituação Senado PLS 240/2013 de 18/06/2013 Aprovado pelo Senado em 26/06/2013 após a aprovação com emendas pela Câmara dos Deputados. PLS 18/2013 de 05/02/2013 Na Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo, aguardando relator. PLS 220/2012 de 27/06/2012 Na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, aguardando relator. PLS 114/2012 de 23/04/2012 Projetos tramitam em conjunto. Em 2012, o Senador Walter Pinheiro relator dos projetos na Comissão de Assuntos Econômicos votou pela rejeição dos PLS 289, 744 e 761 de 2011 e 35, 89, 100 e 114 de 2012, e pela aprovação do PLS 192 de 2011 na forma apresentada pela emenda substitutiva. Ainda em 2012, o Senador Vital do Rêgo emite parecer e apresenta substitutivo na Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo de igual teor ao do Senador Walter Pinheiro. Em 10/04/2013, o parecer do Senador Walter Pinheiro foi aprovado pelo Senado em turno suplementar sem emendas. Porém, em 12/06/2013, o projeto é rejeitado pela Câmara dos Deputados. Em 18/06/2013, é apresentado o PLS 240/2013, com teor bastante semelhante ao Substitutivo do PLS 192/2011. Aprovado no Senado e na Câmara, o projeto aguarda sansão da Presidente desde 27/06/2013. PLS 100/2012 de 17/04/2012 PLS 89/2012 de 10/04/2012 PLS 35/2012 de 01/03/2012 PLS 761/2011 de 21/12/2011 PLS 744/2011 de 16/12/2011 PLS 289/2011 de 25/05/2011 PLS 192/2011 de 27/04/2011 Câmara dos Deputados PLP 266/2013 de 16/04/2013 Designação recebida pelo Substitutivo do PLS 192/2011, aprovado pelo Senado e enviado à Câmara. Projeto rejeitado em 12/06/2013. PLP 223/2012 de 14/11/2012 Retirado pelo autor em 04/06/2013 PLP 217/2012 de 31/10/2012 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. PLP 160/2012 de 10/04/2012 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. PLP 152/2012 de 21/03/2012 Retirado pelo autor em 04/06/2013 PLP 137/2012 de 27/02/2012 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. PLP 135/2012 de 15/02/2012 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. PLP 129/2012 de 07/02/2012 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. PLP 107/2011 de 09/11/2011 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. PLP 97/2011 de 05/10/2011 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. PLP 582/2010 de 02/06/2010 Arquivado em 13/06/2013 em face da rejeição do PLP 266/2013, o qual tramitava apensado. De igual teor ao PLS 192/2011, pois ambos os projetos foram apresentados por Vanessa Grazziotin PC do B/AM como deputada e depois como senadora. PLP 565/2010 de 30/03/2010 Retirado pelo autor em 04/06/2013 PLP 50/1999 de 17/06/1999 Parecer PRL 1 da Comissão de Finanças e Tributação pela rejeição do projeto em 28/03/2001. Sem resultado sobre a votação do parecer. De acordo com Rocha (2011, p.9), o projeto foi rejeitado na CCJC por má técnica legislativa, mas ainda tramita por estar apensando a vários outros projetos.

11 Regra nova foi finalmente aprovada em 26 de junho de 2013.  PLS 240/2013, estabelece os seguintes critérios para a repartição do FPE: até 31 de dezembro de 2015, serão mantidos os atuais coeficientes individuais de participação; a partir de 1º de janeiro de 2016, cada estado receberá valor igual ao montante distribuído em 2015, corrigido pela variação acumulada do IPCA e por 75% da variação real do PIB nacional do ano anterior ao ano considerado para base de cálculo, e o montante excedente será distribuído de acordo com os coeficientes individuais de participação obtidos a partir da soma dos fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita, cada um com peso 0,5.  Manutenção dos atuais coeficientes vai contra a decisão inicial do STF, podendo a nova lei ser alvo de ações de inconstitucionalidade por parte de estados descontentes com a proposta.

12 Marco regulatório do setor de petróleo  Emenda Constitucional nº 9/95: quebrou o monopólio estatal na exploração e refino de petróleo no Brasil  Núcleo da mudança institucional: substituição do monopólio estatal pelo regime de concessões, no qual empresas privadas podem participar de atividades de exploração e produção de petróleo e gás  Direitos de concessão: são alocados a partir de leilões conduzidos pela Agência Nacional do Petróleo (ANP), criada no bojo da alteração do marco regulatório.  1997: Congresso Nacional aprovou a Lei nº 9478/97 – conhecida como “Lei do Petróleo”. Além de estabelecer todo o marco regulatório do setor, esta lei criou mecanismos mais fortes de indenização a municípios/estados produtores de recursos hidrocarbonetos e/ou por eles afetados

13 Marco regulatório do setor petróleo  Governo precisou reformular os mecanismos de extração da renda petroleira – conhecidos como Benefícios Governamentais – já que a União é a proprietária constitucional dos recursos hidrocarbonetos no subsolo e na plataforma continental brasileira.  Artigo 45º da Lei do Petróleo (nº 9478/97) prevê quatro modalidades destes benefícios: i) Bônus de Assinatura; ii) Royalties; iii) Participações Especiais e iv) Taxa de Ocupação e Retenção da área.  Royalties e Participações Especiais são obrigatórios em todos os contratos de concessão.  Bônus de Assinatura é o lance vencedor das rodadas de licitação  Taxa de Ocupação e Retenção representa uma espécie de “aluguel” pela alocação da área.  Os recursos destas duas últimas modalidades são destinados ao Tesouro Nacional

14 Marco regulatório do setor petróleo  O núcleo do sistema de Benefícios Governamentais do petróleo é dado pelos instrumentos (ii) e (iii). Royalties: compensação financeira mensal à União incidente sobre o valor total da produção de óleo e gás. Em geral, a alíquota deste tributo é de 10% sobre o valor da produção, avaliada de acordo com um preço de referência calculado com base em uma cesta de tipos internacionais de petróleo ou gás. Participações especiais: compensações extraordinárias ao governo resultantes de casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade, com relação a cada campo de uma área de concessão. A apuração deste imposto é feita pela aplicação de alíquotas progressivas, variando entre 0 e 40%, sobre a receita líquida da produção trimestral, de acordo com uma regra complexa que leva em conta a profundidade do campo, a idade e o volume de produção.

15 Marco regulatório do setor petróleo  Lei 9478: também ampliou o conjunto de possibilidades para o investimento dos royalties por parte dos municípios.  Lei anterior (7527/86): autorizava as prefeituras a aplicarem estas receitas somente em investimentos em energia, meio ambiente, saneamento e rodovias.  Nova lei: não estabelece nenhum vínculo específico e, os royalties podem ser destinados a quaisquer investimentos, vedando-se apenas o pagamento de dívidas e da folha de salários.

16 Compensações financeiras por exploração de recursos naturais  Obrigatórias, incondicionais e sem contrapartida.  Parcialmente devolutivas pois são associadas a algum tipo de atividade econômica exercida nos estados/municípios ligada à exploração de recursos naturais.  Parte mais significativa (87%) relacionada à indústria do petróleo.

17  Racionalidade: estados e municípios onde se exerce a atividade extrativa deveriam ser compensados na tentativa de equilibrar os interesses da geração presente e das gerações futuras.  Destinação entre 50% e 90% para governos subnacionais parece exagerada.

18 Beneficiário Até 5%Acima 5% TerraMarTerraMar Estado produtor703052,522,5 Município produtor20301522,5 Municípios afetados10 7,5 Ministério da Marinha 20 15 Fundo Especial 10 7,5 Ministério da Ciência e Tecnologia 25 : Destino das receitas de royalties no Brasil (%) – em vigor até 2012

19 Destino das receitas de Participações Especiais no Brasil (%) – em vigor até 2012 Beneficiário(%) Ministério das Minas e Energia 40 Ministério do Meio Ambiente 10 Estado produtor ou confrontante 40 Município produtor ou confrontante 10

20  Critérios vigentes até 2012 para a partilha dos royalties e das participações especiais: fortes assimetrias na distribuição; beneficiavam um conjunto restrito de municípios de alguns estados – notadamente Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte e Espírito Santo.  Essas receitas eram designadas às localidades segundo dois critérios fundamentais: i) a caracterização do município como produtor ou confrontante com áreas produtoras localizadas na plataforma continental; ii) a caracterização do município como afetado por atividades ligadas à indústria do petróleo, notadamente embarque, desembarque e transporte de óleo e gás.

21  Receita corrente dos beneficiários das compensações é 130% maior do que a dos demais municípios. Não só o valor da compensação é alto como esses municípios tem uma participação mais elevada no ICMS. Esses municípios também não se saem mal na receita de FPM (eles têm população abaixo da média e, por isso, são privilegiados por essa transferência)  Forte concentração de municípios da região Sudeste entre os maiores beneficiários (petróleo no RJ e exploração mineral e usinas hidrelétricas em MG)  24,3% das rendas petrolíferas devidas a municípios são pagos a um único município: Campos de Goytacazes – RJ e os 10 maiores beneficiários dessas rendas detém 64% do total distribuído.

22 Pontos positivos e negativos das compensações financeiras  Por serem não condicionais, obrigatórias e sem contrapartida concedem ampla autonomia aos governos subnacionais.  Por terem critérios de partilha fixados em lei apresentam alta independência de fatores políticos.  Não atendem ao critério de redistribuição regional: seguindo a concentração geográfica dos recursos, os municípios beneficiados formam grupos geograficamente concentrados e passam a constituir clusters de municípios de elevada receita.

23 Pontos positivos e negativos das compensações financeiras  A partilha deveria ser feita de acordo com o grau de incidência das externalidades negativas em cada estado ou município, mas os recursos acabam se tornando um “maná”.  Baixa flexibilidade para absorção de choques: caráter procíclico. Compensações financeiras ampliam, em vez de reduzir, a dependência dos governos subnacionais em relação às atividades extrativas.  Accountability: como parte significativa dos recursos recebidos constitui verdadeiro “maná”, com custo marginal próximo de zero, a accountability é bastante baixa.

24 Pontos positivos e negativos das compensações financeiras  Baixa accountability e concentração de elevadas somas em poucos municípios gera abundância fiscal com efeitos negativos sobre a responsabilidade fiscal e a gestão eficiente. Projetos públicos de baixo retorno social passam a ser executados porque o custo marginal de financiamento dos beneficiários de compensações financeiras é muito baixo. Literatura tem várias evidências de que há má aplicação dos recursos nos municípios que são os principais beneficiários de compensações financeiras.  Não parecem colaborar com a redução do hiato fiscal.

25  Regras de distribuição de royalties de petróleo começaram a ser contestadas no Congresso em 2010 durante os debates do novo marco regulatório que criou o regime de partilha para exploração de petróleo na camada pré-sal.  A assimetria na distribuição dos recursos, somadas às novas perspectivas abertas pelo pré-sal, geraram intensa pressão política pela alteração dos critérios de distribuição.  Final de 2012, o Congresso aprovou nova legislação.

26 Mudanças nas normas que regulam a relação entre a União e os investidores privados no setor de petróleo Alterações em duas dimensões: i) Novo regime jurídico para as novas áreas a partir de 2010 (Lei nº 12.351/2010), substituindo os contratos de concessão pelo regime de partilha, segundo o qual a União se mantém proprietária do recurso extraído, remunerando a empresa produtora de acordo com o volume produzido (custo em óleo); ii) Nova distribuição federativa das receitas do petróleo, no sentido de gerar uma distribuição mais simétrica entre estados e municípios.

27 2012: Congresso Nacional aprova a Lei nº 12.734/2012  Alterações substantivas no destino dos royalties e participações especiais de todos os contratos de concessão e de partilha, tanto os novos quanto os em andamento.  Implicação da nova legislação: forte e progressiva perda de receita de estados e municípios produtores, notadamente Rio de Janeiro e Espírito Santo. O núcleo da mudança foi a criação de dois fundos especiais destinados a transferir parte das receitas, até então concentrada em poucas unidades da federação, para todos os estados e municípios brasileiros, com as mesmas regras de rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). A União também passou a abocanhar parcela destas rendas que, na legislação anterior, era destinada a alguns fundos dos Ministérios das Minas e Energia, do Meio Ambiente e da Marinha.

28 Lei nº 12.734/2012 introduziu alterações na Lei nº 9478/97 (que rege os contratos de concessão) e na Lei nº 12.351/2010 (que rege os contratos de partilha)  Estabeleceu critérios para a distribuição dos royalties e participações especiais provenientes dos contratos de partilha, válidos para as áreas do pré-sal.  Para tais contratos, a alíquota de royalties será de 15% sobre o valor bruto da produção, sem incidência das participações especiais.  Cerca de 50% dos recursos são destinados a estados e municípios nos termos das regras de rateio do FPE e do FPM, respectivamente.  Também a União, de forma geral, passa a ser beneficiária de royalties e participações especiais, abocanhando 15% da receita da produção em terra e 22% da produção offshore.  Consequência: estados e municípios produtores e/ou confrontantes apresentam participação menor do que nas regras vigentes para as áreas convencionais até 2012.

29 Destino dos royalties do petróleo - Contratos de Partilha BeneficiárioTerraMar Estado produtor/confrontante2022 Município produtor/confrontante105 Municípios afetados52 Fundo Especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal, conforme regras do rateio do FPE 2524,5 Fundo Especial, a ser distribuído entre os municípios, conforme regras do rateio do FPM 2524,5 União1522

30  Lei de 2012 também introduziu alterações substanciais na distribuição de royalties do petróleo nos contratos já em vigor, o que tentou ser evitado, sem sucesso, pelo governo federal.  As alterações em relação à legislação anterior se deram na distribuição das receitas de royalties oriundas de produção offshore e são as seguintes: a) Os estados produtores e/ou confrontantes tiveram sua participação reduzida de 30% para 20% na parcela correspondente a até 5% da produção e de 22,5% para 20% na parcela que excede 5%; b) Os municípios produtores e/ou confrontantes viram sua participação cair de 30% para 17% no primeiro caso e de 22,5% para 17% no segundo; municípios afetados também foram penalizados, com redução de 10% para 3% na receita da parcela até 5% e de 7,5% para 3% no que excede esse valor; c) União, estados e municípios passaram a deter 60% das receitas, sendo 20% para cada ente federativo. 

31  Nova legislação estabeleceu limites mais estreitos para aplicação dos recursos provenientes das rendas do petróleo. As receitas dos Fundos Especiais devem ser investidas nas “áreas de educação, infraestrutura social e econômica, saúde, segurança, programas de erradicação da miséria e da pobreza, cultura, esporte, pesquisa, ciência e tecnologia, defesa civil, meio ambiente, em programas voltados para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas, e para o tratamento e reinserção social dos dependentes químicos” (art. 50-F, Lei 12.734/2012).

32 Conclusão  Espírito das novas regras : extrair recursos dos entes federativos mais beneficiados pela legislação de 1997 e distribui-los de forma mais homogênea para todos os estados e municípios brasileiros, reproduzindo as regras de rateio definidas pelos Fundos de Participação de Estados e Municípios.  Concentração maior de recursos nas mãos da União, não apenas em decorrência da introdução do regime de partilha nas áreas do pré-sal (já que o governo federal irá repartir o excedente em óleo dos novos contratos), mas também pela transferência de recursos antes destinados a fundos ministeriais para a União como um todo.  A participação do governo federal deve crescer até 2020, sobretudo nas receitas de participações especiais. Como consequência mais visível, haverá fortes perdas orçamentárias para municípios e estados produtores e/ou confrontantes, sobretudo no Rio de Janeiro e no Espírito Santo.

33  A ministra Carmem Lúcia, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu (18/03/2013) medida cautelar suspendendo as novas regras de redistribuição dos royalties do petróleo, atendendo reivindicação dos Estados produtores.  Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo -Estados produtores de petróleo- entraram com quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade (Adin) no STF contra a lei aprovada no Congresso que retira parte de seus recursos e da União provenientes dos royalties para dividi-los de forma mais igualitária entre todos os Estados brasileiros.

34  Atualmente, para os contratos anteriores a 3/12/2012, encontra-se em vigor a Lei 9478/97 sem as alterações introduzidas pela Lei 12.734/2012 e, para os contratos após esta data, vale a Medida Provisória 592/2012, ainda pendente de apreciação pelo Congresso. Se o plenário do STF, ao julgar o mérito da Adin, for favorável ao governo do Rio de Janeiro, esta situação passará a vigorar. Caso contrário, valerá a Lei de 2012, que altera o destino dos royalties de todos os contratos.

35 Financiamento da saúde pública e da educação  Baseado em grande medida em transferências condicionais.  Para financiar níveis mínimos de gastos em educação e saúde, estados e municípios são obrigados a “carimbar” uma porcentagem fixa de suas receitas, destinando os recursos a esses setores. Esses recursos são, então, complementados por transferências federais.

36 Saúde  Sistema nacional de saúde, o Sistema Único de Saúde (SUS) que tem como objetivo fornecer cuidados de saúde adequados para toda a população gratuitamente.  Criado na Constituição de 1988.  Organização do SUS: a)Hierarquizada: em níveis crescentes de complexidade. b)Descentralizada: o governo central traça as diretrizes de política e transfere recursos para que estados e municípios as executem.

37 Idéia geral Municípios se encarregam da atenção primária (prevenção, primeiros socorros e procedimentos ambulatoriais e hospitalares de baixa complexidade). Rede estadual e municípios maiores se encarregam dos atendimentos de maior complexidade. Governo Federal: responsável pela política de saúde e coordenação e regulação do SUS.

38 Financiamento Feito com recursos dos três níveis de governo  Estados e municípios devem aportar, no mínimo, 12% e 15% de suas receitas, respectivamente.  Governo federal deve aportar um montante variável de recursos, sendo estes corrigidos anualmente pela variação nominal do PIB.

39 Transferências  Orientadas de forma a garantir um nível mínimo de gasto per capita em cuidados básicos de saúde.  Brasil (2005): Transferências representam 37,3% do financiamento da saúde Recursos próprios representam 62,7% do financiamento da saúde.

40 Transferências no âmbito do SUS :classificação 1) Pagamentos diretos a prestadores de serviços O governo federal remunera diretamente hospitais, médicos, etc...por serviços prestados de acordo com a tabela de pagamentos estabelecida pelo Ministério da Saúde Tendência declinante 2) Transferências intergovernamentais a estados e municípios Permite a estados e municípios contratar e pagar os prestadores de serviços por si próprios De 47% da despesa total de 2001 para 61% em 2006

41 Transferências intergovernamentais podem ser divididas em duas modalidades: 1) Convênios: transferências que respaldam acordos entre o governo federal e os governos estaduais ou municipais, com propósitos específicos e cujas regras são definidas caso a caso, de acordo com a conveniência de cada ação. Condicionais, voluntárias, podendo ou não exigir contrapartida.do estado ou município receptor. 2) Transferências fundo a fundo: mecanismo de repasse automático através do qual o governo federal complementa os recursos municipais e estaduais destinados ao financiamento dos serviços de saúde.

42 Aspectos positivos e negativos das transferências no âmbito do SUS  Independência de fatores políticos Alta independência nas modalidades fundo a fundo: a fórmula de partilha é preestabelecida e transparente. Baixa independência nas transferências de convênios e nas transferências do novo módulo de investimentos: voluntárias e decorrentes de negociações com o Ministério da Saúde.

43  Accountability: baixa nas transferências por convênios.  Transferências fundo a fundo têm baixa flexibilidade na absorção de choques, enquanto as transferências voluntárias de convênios e para investimentos têm maior flexibilidade.  Autonomia sub-nacional: todas as modalidades são limitantes uma vez que são de aplicação condicional em programas preestabelecidos pelo governo. Nas transferências fundo a fundo há uma maior flexibilidade dado que cada estado e município tem liberdade para alocar os recursos dentro de cada módulo em diferentes tipos de ação.

44  Redistribuição regional: forte equalização nas transferências federais dos recursos destinados à saúde por região, embora a região Norte ainda está bem atrás das demais. Tendência de equalização regional dos recursos transferidos não induziu a convergência dos indicadores de saúde Magalhães e Miranda (2005)

45  Gestão eficiente de recursos Migração de pacientes. Interesses político-eleitorais.  Hiato fiscal Critérios orientadores das transferências não são por características de “necessidade de saúde”de cada região.

46 Três problemas centrais a serem resolvidos  Um sistema de compensação financeira para evitar o comportamento free rider de migração de pacientes.  Adoção de critérios de necessidade de saúde para orientar os recursos destinados à atenção básica.  Sistema de premiação pela obtenção de bons resultados.

47 Fundef/Fundeb Constituição: 25% das receitas dos impostos e transferências dos estados e municípios devem ser destinados à educação. 18% no caso do governo federal.

48 Educação  Quantidade de recursos alocados para educação aumentou, mas aumentou também a heterogeneidade das escolas públicas. Municípios ricos, com menor número de alunos, gastavam mais por aluno do que municípios pobres com maior parcela de alunos.  Não havia mecanismos para garantir que os recursos fossem efetivamente gastos com o sistema educacional.

49 FUNDEF (Fundo para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério)  Tinha como objetivo mudar a estrutura de financiamento da educação fundamental.  Desde sua implementação (Jan 1998) e por um período de 10 anos, todos os municípios e estados deveriam gastar 15% de suas receitas exclusivamente com a manutenção e desenvolvimento da sua educação fundamental.

50 FUNDEF 1) Todos os recursos eram inicialmente dirigidos para um fundo comum. 2) Os recursos eram redistribuídos aos estados e municípios em proporção direta ao número de alunos matriculados no ensino fundamental. 3) 60% dos recursos recebidos através do fundo deveriam ser gastos com salários de professores. 4) Uma quantidade mínima de gasto por aluno foi estabelecida e nos casos em que esta quantidade mínima não podia ser alcançada somente com os recursos do fundo, o governo federal complementava.

51 Exemplo  Receita do município (impostos mais transferências): R$100  Constituição de 1988: R$25 para educação, da forma que quisesse  Fundef: “doação” de R$15 para o fundo, recebendo de volta de acordo com o número de alunos matriculados na educação fundamental.  Se recebesse de volta R$15 esses teriam que ser gastos na educação fundamental, sendo R$9 (60% de R$15) teriam que ser gastos em salário de professores.

52 Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação)  Substitui o Fundef  Da creche ao ensino médio  Jan 2007 até 2020  Ampliou a vinculação das receitas de impostos e transferências de 15% para 20%  Além dos recursos de estados e municípios, verbas federais integram a composição do Fundeb, com o objetivo de assegurar o valor mínimo nacional por aluno/ano (R$1.415,97 em 2010) nos casos em que o limite não for alcançado com recursos dos próprios governos

53 Aspectos positivos e negativos das transferências no âmbito da educação  Autonomia sub-nacional: Limitada pelo fato dos recursos serem vinculados.  Accountability A vinculação da expansão dos montantes recebidos à melhoria no desempenho dos alunos fornece um dispositivo prático e rápido de conferência de resultados e de responsabilização.

54  Influência política Regras claras e mecanismos de transferência ligados a informações públicas (resultado da Prova Brasil e estatísticas de repetência), reduz a vulnerabilidade a pressões políticas  Flexibilidade para a absorção de choques Desde 2010 a complementação da União não é mais estabelecida por um montante fixo de recursos, mas vinculada a 10% da contribuição de estados e municípios Mudança da sistemática para o limite contributivo da União pode tornar o Fundeb pró-cíclico.

55  Distribuição regional 2006: As regiões Norte e Nordeste receberam uma proporção menor do Fundef do que seus quocientes nos fundos de participação, o oposto sendo observado nas regiões Sul e Sudeste. Médias de recursos por aluno no Sul e Sudeste são maiores do que as médias das demais regiões, demonstrando uma concentração dos recursos educacionais nas regiões mais desenvolvidas.

56  Hiato fiscal Caráter pouco distributivo não favorece a redução do hiato fiscal.  Responsabilidade fiscal e gestão eficiente Ao fixar parâmetros para a mensuração do desempenho, o fundo permite comparações objetivas entre as produtividades das diferentes unidades. Pode induzir o relaxamento na arrecadação como forma de credenciar o estado a receber transferências federais.

57 Problemas centrais a serem resolvidos  Necessidade de tornar o sistema realmente equalizador.  Necessidade de reestruturar as transferências de modo a tornar maior a disponibilidade de recursos nas regiões mais pobres.