Mendes,M.,Miranda, R.B. E Cossio, F.B. Consultoria Legislativa do Senado Federal, Textos para Discussão 40, abril/2008 Transferências intergovernamentais.

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1 Mendes,M.,Miranda, R.B. E Cossio, F.B. Consultoria Legislativa do Senado Federal, Textos para Discussão 40, abril/2008 Transferências intergovernamentais no Brasil: diagnóstico e proposta de reforma

2 Brasil 2006: Transferências governamentais somaram 8% do PIB, representando 73% das receitas correntes dos municípios e 26% das receitas correntes dos estados

3 Composição da receita  Governos estaduais: têm uma dependência de transferências inferior à média dos países organizados em três níveis de governo A arrecadação tributária é bastante significativa e tem participação na receita total que supera a de países de alta renda como Canadá e EUA  Municípios: arrecadação muito baixa e peso das transferências muito elevado

4 Estados (1998) Brasil Tributos: 62% Transferências: 25% Outras receitas: 13% Média exceto Brasil Tributos: 38% Transferências: 46% Outras receitas: 16%

5 Munic ípios (1998) Brasil Tributos: 20% Transferências: 65% Outras receitas: 15% Média exceto Brasil Tributos: 40% Transferências: 30% Outras receitas: 30%

6 Estados  Roraima, Amapá e Acre: transferências representavam (2006) quase 80% da receita total  Os 15 estados mais dependentes pertencem às regiões Norte e Nordeste

7 Municípios  A alta dependência de transferências é generalizada  Nos municípios com até 50 mil habitantes (88% do total de governos locais) a dependência em relação às transferências supera 80% da receita total

8 Características desejáveis das transferências governamentais 1) Autonomia para concepção e execução das políticas pelos governos subnacionais  Governos locais têm melhores condições de priorizar as políticas de acordo com a necessidade dos cidadãos  O custo para o governo central obter as informações relevantes sobre as necessidades locais pode ser muito alto

9 Subsidiarity principle O desenho e a implementação das políticas públicas devem ser feitos pelo nível de governo mais baixo capaz de atingir os objetivos desejados, considerados os ganhos de escala e a absorção das externalidades envolvidas

10 2) Accountability Capacidade de monitoramento imperfeita das ações do governo pela população Quanto maior a accountability maior o controle sobre os governantes e maior o monitoramento na aplicação dos recursos públicos

11 3) Redistribuição regional  Governos subnacionais funcionariam como agentes do governo central, recebendo recursos e encarregando-se da implementação de políticas redistributivas em âmbito local

12 Problemas com a redistribuição regional 1)Num contexto de baixa accountability, pode haver apropriação pelas elites locais 2)A renda média ou o grau de desenvolvimento humano regional como proxy para o nível de renda é um indicador pouco acurado 3)Implantação bem sucedida de programas federais de transferência direta a indivíduos

13 Redistribuição regional  Transferência de recursos de estados com menor custo marginal de financiamento público para outros com maior custo marginal ajudaria a obter uma distribuição ótima da carga tributária dentro da federação  Redistribuição regional de recursos mediante transferências implicaria uma perspectiva de redução das desigualdades ao longo do tempo

14 4) Redução do hiato fiscal Hiato fiscal: diferença entre o custo do conjunto de bens e serviços públicos necessários e economicamente viáveis em uma determinada cidade e a capacidade local de financiamento dessa despesa para um dado nível de custo marginal de financiamento Mecanismos de transferência que têm com objetivo suplementar as verbas devem se preocupar com a capacidade de arrecadação dos governos locais e com a demanda economicamente viável por bens e serviços públicos

15 5) Flexibilidade para a absorção de choques Quanto mais flexível for o sistema de transferência, maior será a sua capacidade para acomodar choques, porém maior será o espaço para sua manipulação política

16 6) Internalização das externalidades 7)Independência de fatores políticos e responsabilidade fiscal  Existência de transferências pode reduzir o interesse dos governos em explorar suas bases tributárias próprias  Sistema de transferências muito aberto às ingerências políticas dificulta a boa administração fiscal e cria mecanismos de resgate para os governos subnacionais  Transferências incondicionais que aportem recursos excessivos para os governos subnacionais podem induzir o baixo controle da qualidade do gasto público

17 Taxonomia das transferências quanto à condicionalidade a) Transferências incondicionais redistributivas  Não têm sua aplicação vinculada a nenhum benefício específico  Os critérios de repartição são de acordo com a população, a renda per capita, etc..., não se considerando na fórmula o local onde o imposto foi arrecadado FPM e FPE

18 b) Transferências incondicionais devolutivas Os recursos devem ser entregues ao governo subnacional onde ocorreu a arrecadação, ao invés de serem distribuídos de acordo com uma fórmula que leva em conta outros fatores demográficos ou sócioeconômico Repasse do ICMS aos municípios ou da arrecadação do imposto territorial rural pela União

19 c) Transferências condicionais voluntárias Acordos e convênios d) Transferências condicionais obrigatórias SUS e Fundeb

20 Taxonomia das transferências quanto às contrapartidas a) Sem contrapartida Transferências realizadas sem exigência de contrapartida financeira por parte dos governos receptores

21 b) Com contrapartida Às contribuições realizadas pelo governo doador devem corresponder aportes do governo receptor em uma proporção preestabelecida

22 c) Transferências equalizadoras Aquelas nas quais se busca estabelecer um valor mínimo a ser utilizado para cada governo local em um determinado programa ou ação SUS e Fundeb

23 Fundo de Participação dos Municípios (FPM)  Transferência redistributiva, paga pela União a todos os municípios  Incondicional, obrigatória e sem contrapartida  Constituição estabelece que 23,5% da arrecadação pela União dos impostos de renda e sobre produtos industrializados sejam destinados ao FPM  Dividido de acordo com a população e com o inverso da renda per capita

24 FPM : três partes I – Capitais de estado 10% II – Municípios do interior 86,4% III – Reserva para municípios de grande população 3,6% FPM Reserva – criada para atenuar a desvantagem dos municípios mais populosos, em função do viés no cálculo da parcela II

25 FPM - Capitais  Fator representativo da população, baseado no percentual da população de cada capital em relação à população de todas as capitais.  Fator representativo do inverso da renda per capita de cada estado.

26 Participação da população da capital no somatório da população de todas as capitais Participação Coeficiente Até 2% 2,0 Mais de 2% até 2,5% 2,5 Mais de 2,5% até 3% 3,0 Mais de 3% até 3,5% 3,5 Mais de 3,5% até 4% 4,0 Mais de 4% até 4,5% 4,5 Mais de 4,5% 5,0

27 Inverso do índice relativo à renda per capita do estado onde se situa o município Índice inverso Fator Até 0,0045 0,4 Acima de 0,0045 até 0,0055 0,5 Acima de 0,0055 até 0,0065 0,6 Acima de 0,0065 até 0,0075 0,7 Acima de 0,0075 até 0,0085 0,8 Acima de 0,0085 até 0,0095 0,9 Acima de 0,0095 até 0,0110 1,0 Acima de 0,0110 até 0,0130 1,2 Acima de 0,0130 até 0,0150 1,4 Acima de 0,0150 até 0,0170 1,6 Acima de 0,0170 até 0,0190 1,8 Acima de 0,0190 até 0,0220 2,0 Acima de 0,0220 2,5

28 Fórmula de cálculo do montante a ser transferido a cada município Ve = (0,1*FPM*CPe*CIRPe)/[Se(CPe*CIRPe)] Ve=valor a ser recebido pela capital do estado e FPM=valor total a ser distribuído pelo FPM CPe=coeficiente relativo da população da capital do estado e em relação ao total da população de todas as capitais CIRPe=coeficiente relativo ao inverso da renda per capita do estado e Se(CPe*CIRPe)=somatório dos coeficientes de todas as capitais

29 FPM - Interior  Os 86,4% do FPM distribuídos para os demais municípios (não capitais) são divididos conforme o coeficiente de participação fixado a partir da quantidade de habitantes de cada município

30 Faixa da população Coeficie nte Faixa da população Coeficie nte Faixa da população Coeficien te Faixa da população Coeficien te Até 10.1880,6 30.565- 37.356 1,671.317-81.5042,6 120.049- 142.632 3,6 10.189- 13.584 0,8 37.357- 44.148 1,881.505-91.6922,8 142.633- 156.216 3,8 13.585- 16.980 1,0 44.149- 50.940 2,091.693-101.8803,0Acima 156.2164,0 16.981- 23.772 1,2 50.941- 61.128 2,2 101.881- 115.464 3,2 23.773- 30.564 1,4 61.129- 71.316 2,4 115.465- 129.048 3,4

31 Divisão do FPM-Interior por estados AC 0,2630 AM 1,2452 AP 0,1392 PA 3,2948 RO 0,7464 RR 0,0851 TO 1,2955 Etc...

32 Fórmula de cálculo da distribuição do FPM-Interior Vie = (0,864*FPM*CPie*te)/SeCPie Vie=valor a ser recebido pelo município i situado no estado e FPM=valor total a ser distribuído pelo FPM te=participação do estado e no FPM-Interior CPie=coeficiente relativo à população do município i situado no estado e SeCPie=somatório de todos os coeficientes dos municípios do estado e

33 Fórmula de cálculo da distribuição do FPM- Reserva Vir=(0,036*FPM*CPir)/Sr(CPir*CIRPei) Vir=valor a ser recebido pelo município i participante da reserva FPM=valor total a ser distribuído pelo FPM CPir=coeficiente relativo à população do município i em relação ao total da população dos municípios participantes da reserva Sr(CPir*CIRPei)=somatório de todos os coeficientes dos municípios participantes da reserva

34 Aplicação prática dos critérios  TCU calcula anualmente os coeficientes. Pode haver mudanças na participação relativa de cada estado em função da sua taxa de crescimento populacional ou de alterações na posição relativa da renda per capita do seu estado em relação ao restante do país  IBGE estima a população de cada município e informa ao TCU. O IBGE também informa ao TCU os dados mais recentes disponíveis da renda per capita estadual

35 Aspectos positivos e negativos do FPM  Autonomia subnacional: grande, uma vez que a transferência não é vinculada  Independência de fatores políticos : grande uma vez que é definida por uma fórmula  Flexibilidade para absorção de choques: caráter pró-cíclico na prática

36  Redistribuição regional: Forte viés em favor dos municípios menos populosos (cota mínima fixada para municípios até 10.188 habitantes) Privilégio aos pequenos reduz a capacidade de direcionar recursos para os menos desenvolvidos (baixa correlação entre tamanho da população e o IDH)

37 Olhar para o resultado líquido (valores recebidos do FPM menos valores pagos em impostos que formam o FPM) Gasparini e Miranda (2006) :municípios de São Paulo e Rio de Janeiro são perdedores líquidos Perfil redistributivo: principais beneficiários são o Norte e Nordeste

38 Questão: transferências a municípios devem ser utilizadas como instrumento de redução de desigualdades regionais?

39 Transferências a municípios como instrumento de redução de desigualdades regionais: dificuldades  Municípios de uma mesma região podem apresentar grandes disparidades de desenvolvimento e de capacidade fiscal  Investimento em infra-estrutura, fundamental para o desenvolvimento regional, não deve ser atribuído aos governos municípios  Outros instrumentos para a redução das desigualdades regionais  Programas bem sucedidos de transferência de renda

40  Hiato fiscal: Perfil dos maiores beneficiários do FPM: apresentam, em média, características de municípios com demanda viável por serviços públicos não complexos e de menor custo: pequena população, baixa densidade populacional, baixa taxa de crescimento da população e baixo grau de urbanização O inverso ocorre com os municípios com menor receita de FPM

41 Maiores beneficiários do FPM apresentam receitas correntes per capita muito superiores às dos menos beneficiados pelo FPM: R$1.126,00 contra R$472,00. O sistema de transferências mais do que compensa a diferença na capacidade tributária dos dois grupos O FPM não cumpre sua função de reduzir o hiato fiscal

42  Gestão eficiente e responsabilidade fiscal Ao privilegiar excessivamente os municípios com população pequena, o FPM induziu comportamento estratégico por parte de muitos municípios que se subdividiram em vários municípios para elevar suas receitas per capita 1982: 3.941 municípios 2007: 5.561 municípios Aumento de 41%

43 48% dos municípios tem menos de 10 mil habitantes Divisão endógena aos critérios de distribuição das transferências : o que ocorreu foi um movimento em direção à criação de municípios com menos de 10 mil habitantes, enquadráveis na cota mínima do FPM

44 Consequências negativas dessa distorção para a responsabilidade fiscal e para a eficiência da gestão 1) Motivação rent-seeking da criação de municípios 2) Perda de escala na produção de bens públicos, elevação dos custos fixos e duplicação ou multiplicação de redes de prestação de serviços 3) Não exploração da base tributária e baixo incentivo para controlar custos ou evitar projetos de baixo retorno social

45  Accountability : baixa  Internalização de externalidades Por ser uma transferência incondicional sem contrapartida, o FPM não é um instrumento adequado para cumprir esse tipo de função, mais adequada para transferências condicionais e com contrapartida

46 Recomendações  Para que o FPM se torne um instrumento efetivo de redução do hiato fiscal deve-se passar a utilizar como critério de partilha, tanto indicadores de baixa capacidade fiscal local como critérios que apontem para forte pressão de demanda por serviços públicos Indicadores de demanda: taxa de crescimento da população, densidade demográfica, etc... Indicadores de capacidade fiscal: índice de arrecadação de tributos federais por município

47  Separar uma parte dos recursos do FPM que seriam entregues a municípios que obtivessem classificação de risco positiva por uma agência privada de rating como forma de incentivar a gestão eficiente e a responsabilidade fiscal

48 Transferências do ICMS  25% da receita de ICMS arrecadado por cada estado deve ser transferida aos municípios. Do volume total transferido, ¾ devem ser destinados ao município onde se originou a arrecadação e ¼ deve ser partilhado de acordo com legislação do próprio estado  Transferência incondicional, obrigatória, sem contrapartida, em que ¾ do total é devolutiva e ¼ segue um sistema de redistribuição desvinculado do local onde houve a arrecadação

49 Aspectos positivos e negativos  Autonomia subnacional: grande uma vez que é incondicional  Independência de fatores políticos: grande uma vez que os critérios são fixados em lei  Flexibilidade para absorção de choques Caráter pró-cíclico

50  Internalização de externalidades  Accountability Sendo majoritariamente baseada no nível de atividade local, pode ser mais bem estimada pelo eleitor do que a transferência do FPM, bem como identificada como recurso fiscal gerado na economia local

51  Redistribuição regional Municípios com maior IDH recebem maiores transferências per capita Não se pode esperar que uma transferência devolutiva tenha impacto redistributivo regional: ela tende a beneficiar os locais mais dinâmicos, onde ocorre maior produção e consumo de bens tributados pelo ICMS

52  Incentivos à gestão eficiente e à responsabilidade fiscal Incentivo à multiplicação de municípios: todo distrito municipal que abriga uma atividade econômica de forte arrecadação de ICMS tem incentivo para se transformar em município

53  Redução do hiato fiscal Grandes beneficiários do ICMS: municípios pequenos e desenvolvidos Esses municípios tendem a ter o menor hiato fiscal: não tem escala suficiente nem problemas gerados por alta densidade populacional que exijam serviços de alto custo (demanda) e seu grau de desenvolvimento indica que há capacidade tributária local maior que nos demais municípios

54 Se o ICMS fosse cobrado no destino não haveria concentração das transferências uma vez que o consumo de bens e serviços tributados pelo imposto é mais disperso espacialmente do que a sua produção