Monitoramento Analítico como Ferramenta para Aprimoramento da Gestão de Programas Sociais Paulo de Martino Jannuzzi ENCE/IBGE e SEADE.

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1 Monitoramento Analítico como Ferramenta para Aprimoramento da Gestão de Programas Sociais Paulo de Martino Jannuzzi ENCE/IBGE e SEADE

2 Tem havido em esforço crescente em M&A no Brasil nos últimos 20 anos
Ampliação da agenda, escopo e escala das Políticas Sociais, instituída na Constituição de 1988 Potencializado pela pressão e controle social crescente (Imprensa, mov. Sociais etc) Viabilizado por mudanças institucionais importantes - Reforma da Adm. Pública, para foco nos resultados - Descentralização da ação governamental - Emponderamento dos órgãos de controle (TCU, Min.Público etc) - Recuperação da capacidade de gestão no setor - Aumento do número de servidores, mais qualificados

3 Tem se ampliado Pesquisas e Estudos Avaliativos voltados às diferentes etapas do Ciclo de Políticas e Programas Avaliação de desenhos de implementação Avaliação ex-ante de demandas Tipologia de pesquisas de avaliação segundo maturidade do programa ( Peter Rossi 2004) Avaliação de processos Avaliação custo-efetividade Avaliação de resultados e impactos

4 Há muitas iniciativas para melhoria da captação e disseminação de informação para Formulação
Fontes e Pesquisas Públicos-alvo (Censo Demográfico, Pesquisas amostrais. Cadastros e registros de programas) Agentes implementadores ( MUNIC, pesq. Inst. ) Participação social (MUNIC, pesq. Inst. ) Avaliação de desenhos de implementação Avaliação ex-ante de demandas Avaliação de processos Avaliação custo-efetividade Avaliação de resultados e impactos

5 Tem se reconhecido a importância de se rever e discutir os desenhos e lógicas de implementação dos programas Avaliação de desenhos de implementação Avaliação ex-ante de demandas Pesquisas de avaliação Análise Institucional da Política Análise da Lógica de Intervenção do Programa Avaliação de processos Avaliação custo-efetividade Avaliação de resultados e impactos

6 Tem se reconhecido a importância de utilização de diferentes abordagens metodológicas conjugadas
Unidades de análise Produtos Serviços prestados Públicos-alvo Gestores Técnicos atendentes Instituições prestadoras de serviços Municípios Estados Outros Ministérios Avaliação de desenhos de implementação Pesquisas de avaliação Abordagens qualitativas (Observação, Entrevistas, Grupos de Discussão) Abordagens quantitativas (Amostras intencionais, probabilísticas, desenhos quase-experimentais) Avaliação ex-ante de demandas Avaliação de processos Avaliação custo-efetividade Pesquisas encomendadas Avaliações do TCU Auditorias da CGU Pesquisas do IBGE e outras instituições Avaliação de resultados e impactos

7 Tem se reconhecido a importância de utilização de diferentes abordagens metodológicas conjugadas
Triangulação Triangular significa abordar o objeto de pesquisa a partir de mais de uma técnica diferente de investigação ou sujeitos a entrevistar, como linhas não paralelas na forma de um triângulo cercando o objeto de pesquisa ao centro.

8 Plano de Avaliação Formativa do Programa Seguro-Desemprego (Benefício SD, Intermediação de MO, Qualif.Profissional) Pesquisa qualitativa Pesquisa quantitativa Pesquisa em bases de dados Oficinas Regionais 81 Grupos focais em todos os estados da Federação Entrevistas em profundidade com 292 agentes em todos estados da Federação Pesquisa documental – CPUs, PROESQs e relatórios em geral Pesquisa de opinião com 1990 empregadores em 17 estados Pesquisa de opinião com 1999 trabalhadores em postos do SINE em 44 municípios Pesquisa de opinião com beneficiários do SD em 109 municípios RAIS, SIGAE, CAGED, Base de Gestão e IBGE 6 Oficinas de Avaliação Participativa em 5 regiões (duas no Nordeste) Pesquisa de opinião com 2039 egressos do PNQ 2007 em 90 municípios 388 supervisores e entrevistadores envolvidos na pesquisa de opinião Análise da Arquitetura do Sistema de Informações Estudos de caso 8 8

9 Experiência em M&A no MDS- O papel da SAGI

10 Em que pese todo o esforço, há um certo desencanto com a Avaliação...
As metodologias de avaliação de programas sociais têm sido objeto de severas críticas. Basicamente, afirma-se que, na prática, as avaliações não subsidiam o processo decisório porque seus resultados são inconclusivos, inoportunos e irrelevantes. Inconclusivos em função das próprias limitações deste tipo de estudo, inoportunos devido à morosidade do processo avaliativo e irrelevantes, porque não respondem às demandas informacionais de todos os agentes sociais afetos à intervenção (COTTA 1998, p.118).

11 Alguns fatores que contribuem para o desencanto
Complexidade do objeto Problemas sociais são complexos e multi-causais, Públicos-alvo bastante distintos e dispersos Parte significativa dos programas são muito recentes Natureza diversa das “entregas” – benefícios monetários, produtos, serviços Complexidade do contexto de operação dos programas, envolvendo articulação entre setores da Política Social, entes federativos e entidades público-privadas

12 Alguns fatores que contribuem para o desencanto
Desconhecimento sobre o estágio de Avaliabilidade dos Programas - Antecipação de avaliações externas de natureza mais de auditoria - Medição de resultados e impactos em detrimento de avaliações de desenho da intervenção ou do processo de implementação, mais voltados ao aprimoramento do programa Avaliação de programas têm sido realizadas por equipes com boa experiência em Análise de Macro-Políticas, Conjuntura Social ou projetos de pesquisa acadêmicos, mas sem muita experiência ou conhecimento na implementação real de programas. sem a interdisciplinaridade exigida Gestores e técnicos mais como expectadores do que protagonistas, encarando M&A mais como espasmos ou estorvos avaliativos do que como ferramentas para aprendizado e aprimoramento dos programas

13 Alguns fatores que contribuem para o desencanto
Gestores e técnicos mais como expectadores do que protagonistas, encarando M&A mais como espasmos ou estorvos avaliativos do que como ferramentas para aprendizado e aprimoramento dos programas Deficiência na estruturação ou inexistência de Sistemas de Monitoramento de Programas, que possam aportar subsídios analíticos para a gestão Demandas cotidianas de gestão conspiram contra a disseminação de uma cultura em M&A

14 Desafio: Enfoque multidisciplinar e maior envolvimento das equipes dos programas nas atividades de M&A Garcia, 2001, 17-18)

15 Desafio: Integração de Sistemas de Monitoramento e Pesquisas de Avaliação
Monitoramento e avaliação são processos analíticos organicamente articulados, que se complementam no tempo, com o propósito de subsidiar o gestor público de informações mais sintéticas e tempestivas sobre a operação do programa –resumidas em painéis ou sistemas de indicadores de monitoramento – e informações mais analíticas sobre o funcionamento desse, levantadas nas pesquisas de avaliação.

16 Desafio: Integração de Sistemas de Monitoramento e Pesquisas de Avaliação
M&A de programas compõe-se de ferramentas Sistemas de Monitoramento Pesquisas de Avaliação subentende um lógica da intervenção desenho pode ser obj de avaliação vale-se de dados já coletados envolve em geral coleta primária busca dispor de indicadores informação qualitativa e quantitat. na forma de Painéis gerenciais relatório de avaliação, respondendo ou Painéis analíticos mérito da demanda - recursos e insumos desenho e institucionalidades - processos e produtos dificuldades da implementação - resultados e impactos resultados e impactos - qualidade, produtividade custo-efetividade Aprimoramento da Gestão do Programa

17 Estrutura lógica de um Painel de Monitoramento

18 Monitoramento Gerencial e Monitoramento Analítico
Monitoramento gerencial: acompanhamento das ações, em suas diferentes fases, para orientar a tomada de decisão visando a prestação dos serviços e cumprimento de prazos e metas previstos no programa  Sistemas informatizados, planilhas de controle  Muito intensivo em dados, estruturados ou não  Subentende a lógica de encadeamento de ações  Prazos e metas são os parâmetros de avaliação

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20 Monitoramento Analítico
Exercício sistemático de análise de séries temporais de indicadores de esforços e de processos-chave da lógica de intervenção implícita de um programa- como indicadores de fluxos de desembolsos financeiros, de realização de atividades-meio, de entrega de produtos e serviços- e de indicadores que permitam inferir os efeitos – resultados e, se possível, impactos- dos programas junto a seus públicos-alvo, tipificados segundo diferentes contextos socioeconômicos de vivência- como municípios ou regiões mais pobres ou mais desenvolvidas, com menor ou maior oferta de infraestrutura de serviços públicos, por exemplo- ou segundo arquétipos das estruturas organizacionais que lhes atendem nos programas- como municípios ou regiões com agentes com menor ou maior capacidade de gestão operacional do programa, ou menor ou maior controle social, maior ou menor integração/articulação entre programas sociais, por exemplo.

21 Monitoramento Analítico
- Painéis de Indicadores - Construção de Indicadores-sintese - Construção de Indicadores relacionais

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23 Escolha dos eixos analíticos: vulnerabilidade do público-alvo e capacidade de gestão do agente implementador Indicador de Capacidade Gestão Indicador de bem estar

24 Escolha dos eixos analíticos: vulnerabilidade do público-alvo e capacidade de gestão do agente implementador Por que minhas “entregas” estão se processando se forma diferente nesses dois contextos? Indicador de Capacidade Gestão Indicador de bem estar

25 Perguntas a serem respondidas por meio de um Painel de Indicadores de Monitoramento Analítico
Como se processam as adesões, convênios e entregas dos programas em municípios mas pobres ? E nos mais ricos ? E nos menos estruturados em termos de gestão ? E nos mais estruturados ? E nos municípios em que se sabe que há ações mais articuladas entre programas ? Enfim, como evoluem os indicadores de esforços nos municípios ? Há algum critério de priorização que justifique tal comportamento ? c) Como evoluem os indicadores de efeitos nos municípios ? d) E os indicadores de contexto ? Alguns deles parecem ser refletir efeitos dos programas ? e) Parece haver algum comportamento inesperado dos indicadores de efeitos em função dos esforços e da lógica de encadeamento ? f) Que informações você pode inferir destas análises para aprimoramento incremental do programa ? g) Que tipo de problema identificado por esses indicadores sugere a necessidade de realização de uma Pesquisa de Avaliação específica ?

26 Desafio: Especificar Painel de Indicadores para Monitoramento Analítico de Programas para uso do Gestor Avaliação de desenhos de implementação Avaliação ex-ante de demandas Painel de Indicadores para Monitoramento Analítico de Programas Avaliação de processos Avaliação custo-efetividade Avaliação de resultados e impactos

27 Exemplos de Painéis de Indicadores de Monitorameto Analítico
Painel de Controle do SIMEC Matriz de Informações Sociais da SAGI/MDS SIM-Trabalho da SERT e Seade/SP SIM-Escolas da Sec.Educ e Seade/SP

28 Etapas para Construção de um Painel de Indicadores

29 Indicadores de Monitoramento como sequências de fotos - filme
Recurso metodológico para “filmar” as atividades, ações e programas promovidas pelo setor público, assim como a mudança social impactada pelos mesmos

30 Princípios relativos à construção do Painel de Indicadores
Os indicadores devem ter interpretação normativa clara Os indicadores devem ser mutuamente consistentes e com importância equivalente Os indicadores devem ser inteligíveis e acessíveis ao gestor Os indicadores devem ser atualizados a partir de fontes de dados já existentes, periodicamente. Indicadores de potenciais impactos podem ser buscados em outros cadastros públicos ou pesquisas do Sistema Estatístico Nacional (Censo 2010 e o Sist.Integrado de Pesquisas Domiciliares)

31 Princípios relativos à construção do Painel de Indicadores
O conjunto de indicadores não pode se pretender exaustivo e deve ser equilibrado entre as dimensões de acompanhamento Os indicadores devem ser organizados por níveis de atuação estratégica-operacional, setorialmente, lógica sintese-análise ou por nível de criticidade para as demais atividades Os indicadores devem permitir evolução dos esforços, processos e efeitos Os indicadores devem privilegiar a sua sensibilidade e especificidade ao programa, ainda que com problemas de validade de constructo ou de cobertura Indicadores devem estar suportados em aplicativos de fácil implementação operacional, que buscam informação em outros sistemas transacionais

32 FIM Obrigado !