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PublicouBrian Castilhos de Sequeira Alterado mais de 8 anos atrás
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Painel III – Construindo eficiência nas políticas públicas por meio de evidências Marco de Gastos de Médio Prazo (MGMP) Roland Clarke Banco Mundial
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O que são políticas públicas baseadas em evidências? Elaboração de políticas baseadas em evidências poderia incluir: Avaliação empírica dos resultados dos programas O uso de experimentos e pilotos comparando uma população tratada com grupos de controle antes de plena implementação A análise detalhada dos fatores que afetam o desempenho (por exemplo, a educação) Fornecimento de uma justificação clara e suposições sobre os custos das novas políticas 2
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Exemplos da Austrália (mas talvez relevantes para o Brasil) Benefícios fiscais para pesquisa e desenvolvimento funcionam como uma recompensa para a pesquisa que as empresas teriam feito de qualquer maneira. Incentivos oferecidos pelos estados para atrair investimentos tinham um impacto negativo a nível nacional e em muitos casos não beneficiou o estado de recepção. A redução do número de crianças em sala de aula não melhora a qualidade da educação. Porém, o focus no desempenho individual dos professores, com incentivos para o bom desempenho, é efetivo na melhora da qualidade da educação. 3
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O que é o MGMP? É um processo estruturado e interativo baseado em estratégias setoriais, com custos estimados, acordados com os recursos disponíveis num período de 3 ou 4 anos. O processo leva informação suficiente para o governo (gabinete do presidente) para tomar decisões sobre prioridades viáveis e "trade-offs", dada a disponibilidade de recursos. Trata-se de decisões de política transparente e consistente, e Benefícios no primeiro ano de aplicação são limitados. A implementação integral normalmente demora de 5 a 10 anos, e o sistema e os processos precisam expandir-se gradualmente enquanto a cultura e o conhecimento necessários são criados. O MGMP não é um documento ou uma projeção, mas um processo de decisão que abrange todo o governo. MGMP Envelope fiscal de cima para baixo Custos dos programas e políticas de médio prazo de baixo para cima
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O qué é a relação entre o MGMP e políticas públicas baseadas em evidências? MGMP é um processo através do qual os políticos concordam em aceitar um conjunto de regras de decisão para garantir que as políticas públicas adotadas sejam consistentes com os recursos disponíveis. O processo requer em algum ponto uma escolha entre “trade- offs”, o que implica abandonar ou modificar algumas políticas existentes ou adoptar novas políticas. Assim, um MGMP requer um acordo sobre as regras para a tomada de decisões da políticas, o que precisaria incluir estimativas de custos das políticas e idealmente uma análise de seus benefícios com a evidência (para ambas as políticas novas e existentes). 5
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Principais Componentes de um MGMP EtapasCaracterísticas Marco Fiscal de Médio Prazo (MGMP) Pode ser gerado internamente ou imposto externamente. A presunção é que um MFMP gerado internamente fornece uma base macro-fiscal para a formulação do orçamento; um MFMP imposto externamente pode ou não servir de base para a formulação do orçamento. Marco Orçamentário de Médio Prazo (MOMP) O MOMP especifica tetos de gastos para as agências executoras baseado num compromisso entre disponibilidade de recursos como indicado pelo MGMP (“top-down”) e a necessidade de recursos para financiar planos de gastos dos setores (“bottom-up”). Marco de Desempenho de Médio Prazo (MDMP) O MDMP muda o foco de atenção, para produtos, resultados e performance de programas / agência executora.
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Melhorar a situação fiscal; Melhorar a alocação de recursos inter-setorial por meio da conexão entre políticas públicas, planejamento e orçamento; Melhorar desempenho dos programas; Maior credibilidade da tomada de decisões orçamentárias; Maior responsabilização política pelos resultados das despesas públicas em virtude de um processo de tomada de decisões mais legítimo; Uso mais eficiente do dinheiro público por meio da entrega do serviço com desempenho esperado e menor custo. Por que adotar um MGMP?
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MGMP é introduzido antes que os procedimentos básicos de orçamento estejam em prática; Processos excessivamente complexos e detalhados que sobrecarregam a capacidade administrativa; A ideia de que o MGMP é simplesmente um documento ou um conjunto de estimativas plurianuais; A visão de que o MGMP é um processo separado do orçamento; Pouca ou nenhuma atenção é dada ao aspecto político do processo do MGMP – e a liderança política não está preparada. Porém.. Benefícios nem sempre se concretizam:
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Papeis e Responsabilidades EntidadePré-MTEFPós-MTEF Governo Aprovação do orçamento anual Aprovação dos planos de desenvolvimento Aprovação da política fiscal Definição de prioridades políticas estratégicas Estabelecimento de limites máximos por setor / prioridades Resolução de conflitos e de trade-offs em programas baseados em evidências Ministério da Fazenda Elaboração do documento orçamentário "Gerenciamento" de receitas, de dinheiro, de dívida, de gastos Elaboração do orçamento de investimento Desenvolvimento de estimativas Desensolvimento de opções de políticas fiscais Revisão/contestação de propostas de gastos Gerenciamento de processos orçamentários Outros Ministérios Administração do orçamento Administração de atividades Desenvolvimento de estratégias setorais, de políticas e de programas de investimento Availação de programas, de desempenho e de resultados Gerenciamento de gastos e de programas TCU Auditoria financeira e de desempenho Auditorias financeiras e de desempenho Auditoria de qualidade da avaliação de programas Auditoria do realismo dos pressuspostos do processo orçamentário Representação estilizada da trocar de papeis
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Formalmente não, porém os blocos principais para seu desenvolvimento, sim. O Plano Plurianual (PPA), formulado no primeiro ano do Governo, define os principais objetivos e programas do novo Governo. Pode ser alterado anualmente, portanto as alocações orçamentarias multianuais não têm impacto direto sobre o orçamento anual. O Brasil possui um MGMP?
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Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): define receita, gastos e metas fiscais para um período de 3 anos, como um MGMP. Porém, a conexão entre o PPA e os orçamentos anuais não foi completamente bem sucedida; Prioridades e alocação de recursos definidos no PPA não necessariamente se refletem nos orçamentos anuais.
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Como chegar ao MGMP? Problemas identificados: – Articulação e coordenação dos planos entre si, e ao orçamento – Pluri- anualidade do planejamento vs. orçamentos anuais – Qualidade das estimativas de receitas e despesas de médio prazo – Falta de um orçamento anual acreditável – Definição de estruturas orçamentárias (classificação do plano e do orçamento) – Integração da avaliação de impacto ao processo de planejamento e de definição do orçamento 12
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Como chegar ao MGMP? - 2 Soluções sugeridas: – Uma melhor coordenação entre os ministérios do Planejamento e da Fazenda; – Orçamentos plurianuais ou marcos plurianuais para um orçamento anual; – Aperfeiçoamento das técnicas de previsão de receitas e de despesas - incluindo custos associados aos fluxos de investimento; – Classificação única do orçamento e do plano - colaboração entre Fazenda, Planejamento e Ministérios setoriais; – Utilização de avaliações de impacto para eliminar programas ineficazes; 13
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Estas soluções parecem razoáveis , mas são enganosas ou parciais, porque todos os problemas envolvem questões de economia política, prestação de contas e atribuição de responsabilidades e funções 14
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Economia Política do orçamento O problema de coordenação é: como fornecer incentivos e capacidade aos ministérios para gerar as informações necessárias para os Ministérios do Planejamento e da Fazenda elaborarem programas, planos e o Orçamento num único processo? Os planos devem ser realistas, eficazes, eficientes e consistentes com os recursos, e em conformidade com as prioridades do governo e cidadãos; Para consistência plurianual, os orçamentos anuais devem ter regras claras para vincular-se às previsões; Não há uma técnica confiável para estimar receitas - geralmente o problema é político: superestimar para aumentar gastos ou subestimar para gastar superávits fora do processo orçamentário; Classificação não é apenas uma questão técnica, mas sim de definir responsabilidades para alcançar resultados; Eliminar os programas ineficazes requer vontade e um marco institucional fortes para superar as forças políticas que apoiam os programas existentes. 15
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Como conciliar o orçamento anual com o MGMP? O orçamento anual é derivado diretamente do MGMP e as decisões são consistentes com os recursos disponíveis nos próximos 2 ou 3 anos. Um dos benefícios do processo (bem implementado) é que se exclui o financiamento de ações que criarão pressões insustentáveis no futuro. Portanto, os Ministérios podem confiar que os programas iniciados terão continuidade (se forem eficazes). 16
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Conclusões Caminhar na direção de um MGMP é tanto um exercício político quanto técnico Ele pode conferir aos políticos as informações necessárias para um processo coerente de tomada de decisões e permitir escolhas racionais tendo em vista os recursos disponíveis O processo de definição de alocações é interativo e não pode ser completamente formalizado Os benefícios, no primeiro ano de implementação, provavelmente serão limitados A implementação completa pode levar de cinco a dez anos e o sistema deve se expandir gradualmente à medida que a cultura e o conhecimento são gerados O uso de políticas baseadas em evidências tem que ser parte do processo orçamentário para gerar os incentivos necessários Um MGMP não é um documento, mas um meio de estruturar o processo de tomada de decisão. Logo, só será bem sucedido se for visto como um processo envolvendo o governo como um todo e não simplesmente como um exercício de planejamento Portanto, temos de ser cautelosos, pacientes e modestos. 17
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Muito obrigado 18
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