Recife, 27-28 novembro 2008 Jeroen Klink ENTRE AS EXTERNALIDADES NEGATIVAS E A MOBILIZAÇÃO DE ATIVOS TERRITORIAIS – CONSTRUINDO GOVERNANCAS PARA AS ÁREAS.

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1 Recife, 27-28 novembro 2008 Jeroen Klink ENTRE AS EXTERNALIDADES NEGATIVAS E A MOBILIZAÇÃO DE ATIVOS TERRITORIAIS – CONSTRUINDO GOVERNANCAS PARA AS ÁREAS METROPOLITANAS SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO REGIONAL E GOVERNANÇA METROPOLITANA - RECIFE

2 Recife, 27-28 novembro 2008 Introdução conceitual – O dilema da ação coletiva na cidade polícentrica O arcabouço teórico incompleto acerca da dinâmica das áreas metropolitanas As áreas metropolitanas como laboratórios de gestão territorial – o mosáico das experiências internacionais O cenário brasileiro - convivência de modelos e reestruturação mais recente Provocações para o debateObjetivos

3 Recife, 27-28 novembro 2008 A gestão do espaço policéntrico O dilema da ação coletiva nas áreas metropolitanas

4 Recife, 27-28 novembro 2008

5 o Retomada do tema nos debates teóricos e nas discussões no âmbito das agências multilaterais/bilaterais de fomento – OCDE, BID, BM, Canadá etc. o Proliferação de novas experiências (novo regionalismo EUA, novo ciclo de experimentação na Europa, Canadá, AL- C, África do Sul no cenário pós-apartheid) Não trata-se de um problema isolado...

6 Recife, 27-28 novembro 2008 Esfera federal – Geração de conhecimento - Estudos do Mcidades/Min.Int.Nac./Ass.Fed. Lei do Consórcio Público Foco do PAC nas regiões metropolitanas CAF – diálogo inter-federativo Tambem no Brasil ha uma retomada do tema

7 Recife, 27-28 novembro 2008 Retomada do tema metropolitano – sob outras bases? – p.ex. nos Estados de Minas, Pernambuco, Parana, São Paulo Novo Ativismo estadual

8 Recife, 27-28 novembro 2008 Teorias tradicionais não incorporam de forma satisfatória a complexidade da dinâmica metropolitana A ACADEMIA PROPORCIONA UM ARCABOUÇO TEÓRICO INSUFICIENTE

9 Recife, 27-28 novembro 2008 Macroeconomistas e a economia do setor público (dicotomia – inflação – desenvolvimento; federalismo fiscal ) – dinâmica territorial/múltiplas escalas territoriais de poder? Teorias funcionalistas – direito/administração pública – redes sociais ? Poder constituinte? Teoria dos jogos/public choice (escolha pública) – concorrência predatória entre as cidades Algumas vertentes teoricas mais tradicionais

10 Recife, 27-28 novembro 2008 E os modelos mudam no decorrer do tempo… NÃO HÁ UM MODELO ÚNICO DE GOVERNANÇA METROPOLITANA

11 Recife, 27-28 novembro 2008 Formal x informal Supra-municipal (do perfil federativa ou nao) versus intermunicipal Setorial versus territorial Ha várias formas para classificar os modelos

12 Recife, 27-28 novembro 2008 Eficiência Efetividade Eqüidade Voz, legitimidade política, Participação e flexibilidade E para avalia-los…..

13 Recife, 27-28 novembro 2008 A complexidade da avaliação

14 Recife, 27-28 novembro 2008

15 o O modelo forte – Madrid o A articulação metropolitana em países com tradição de centralização - Londres e Marseille o Exemplos federais– EUA e Canada o Flexibilidade e pragmatismo – Ruhr/Alemanha o O tema metropolitano no processo de reconstrução da nação – Cidade de Cabo A regiao metropolitana como laboratorio de gestão - Alguns Exemplos emblemáticos

16 Recife, 27-28 novembro 2008 o Comunidade Autônoma (CA) – província – resultado do processo de descentralização parcial no período pós-Franco; o CA como ator chave no jogo metropolitano; o Área metropolitana quase coincide com a área funcional => resultados bons em termos da disponibilidade de macro-infra-estrutura (transporte etc.) Madrid – O modelo forte de governança contestado por dentro

17 Recife, 27-28 novembro 2008 M Governança Contestada o Cidade central reivindica papel mais estratégico o Concorrência por funções entre cidade e CA– desenvolvimento, ciência e tecnologia, uso e ocupação do solo etc. o Falta de participação e voz no modelo centralizado?

18 Recife, 27-28 novembro 2008 Centralidade do governo nacional no tema metropolitano – GLC (anos 60 - 80) e retomada da GLA com Blair Londres – Demanda por maior participação e competitividade em estruturas institucionais centralizadas

19 Recife, 27-28 novembro 2008 o Transporte o Desenvolvimento econômico e posicionamento global de Londres o Uso e ocupação do solo Maior transparência do modelo de governança

20 Recife, 27-28 novembro 2008 o Rivalidade premier e prefeito (tensão Blair – Livingstone) o Dependência de fontes de financiamento Mas o governo central continua firme e forte...

21 Recife, 27-28 novembro 2008 E a GLA não cobre a área Funcional.....

22 Recife, 27-28 novembro 2008 Experimentação com sistemas de cooperação num contexto histórico de concorrência acirrada Marseille – Aix – Buscando governanças intermunicpais cooperativas na metrópole mediterânea

23 Recife, 27-28 novembro 2008 o Convivência do circuito administrativo e político no processo de descentralização o Contratos de gestão como elo entre os dois circuitos o Mas, no período 1980-2000 inegavelmente há a existência de um vácuo metropolitano Sistema francês - tradicionalmente centralizado

24 Recife, 27-28 novembro 2008 Marseille – Aix Diferenças Intra- metropolitanas acentuadas 60-70 - Decadência da cidade de Marseille 70-80 – Fos- Martiges Oeste – Crise das plantas industriais tradicionais ( Aix – Les Milles, Rousset – Setores high Tech (Anos 90)

25 Recife, 27-28 novembro 2008 Iniciativas do governo nacional – mediadas pela esfera meso (regional, departamental) em prol de um grau maior de coordenação entre comunes Até 2000 – ausência de cooperação num modelo de governança metropolitana dominado pelo governo nacional

26 Recife, 27-28 novembro 2008 o Papel do consenso entre prefeitos antes de transferir atribuições para a comunité urbaine (p.ex. transporte; resíduos sólidos; Desenvolvimento); o Incentivos financeiros para o processo de consorciamento – lei Chevènement (eliminação da guerra tributária, premiação para a criação de consórcios) Após 2000 - Duas mudanças recentes nas regras do jogo das comunidades urbanas....

27 Recife, 27-28 novembro 2008 o Surgimento de múltiplas redes de cooperação (horizontais e verticais); o Repactuação de políticas entre escalas – redistribuição e alocação Conseqüentemente - Transformações no cenário:

28 Recife, 27-28 novembro 2008 Anos 70 – Agenda Complexa de reestruturação na presença de passivos ambientais Ruhr - Coordenação territorial por projetos....

29 Recife, 27-28 novembro 2008  IBA: participaram o Estado, os Municípios, Empresas, Sindicatos e Associações da Sociedade Civil  Meta: Revitalização Social e Ecológica da Região

30 Recife, 27-28 novembro 2008 IBA - Catalizador, Intermediador e facilitador Resultado 1989 - 1999: 5 bil. DM, 2/3 público, 1/3 privado

31 Recife, 27-28 novembro 2008 Toronto e Montreal Canada – duas experiencias de forte contestação

32 Recife, 27-28 novembro 2008 Rivalidade entre a província e a região metropolitana TORONTO

33 Recife, 27-28 novembro 2008 1953: Cidade de Toronto e 12 municípios metropolitanos; Sistema indireto de eleição do conselho metropolitano 53-98: redução de 13 para 6 cidades & eleição direta dos conselheiros (1988); Avaliação do sistema – funcionamento razoavel (coordenação de serviços, redução de crescimento sub-urbano etc.) Ate 1998 – Modelo “federativo” de governanca metropolitana

34 Recife, 27-28 novembro 2008 Proposta para a criação de uma estrutura única – fusão forçada das cidades; Discurso – redução de custos, economia de escala; Agenda paralela da fusao: Tensões políticas (consolidação como estratégia de diluir o poder da cidade metropolitana) GOVERNO HARRIS

35 Recife, 27-28 novembro 2008 A agenda metropolitana absorve e alavanca uma serie de conflitos mais amplos associados a relação do Quebec com a federação canadense MONTREAL

36 Recife, 27-28 novembro 2008 Antes de 2001 – Modelo federativo de Gestão Metropolitana (Comunidade Urbana) 2001 – Partido Quebec – Consolidação forçada de 28 municípios – MMC (engloba 82 municípios) Discurso: Eqüidade, eficiência, estratégia econômica na globalização Presença de uma agenda política paralela 2003 – Liberal Party ganha eleições – inicia contra-reforma 2004 – referendum para recriação de municípios metropolitanos (15 dos 22 municípios com referendum se separam novamente); Resultado - Sistema complexo e contestado de governança UMA SINTESE DA DIALECTICA….

37 Recife, 27-28 novembro 2008 Cultura Metropolitana mais competitiva/ausência de estruturas metropolitanas consolidadas=> regionalismo funcional Remete à discussão mais conceitual dos anos 1920 – Escola Reformista X Escolha Pública EUA – MODELO FRACO DE ORGANIZAÇÃO METROPOLITANA

38 Recife, 27-28 novembro 2008 A fragmentação institucional, a exclusão socio-espacial e a degradação ambiental fazem com que o tema metropolitano seja re-colocado na agenda. New regionalism/smart Growth etc. - Retomada do tema Metropolitano nos EUA

39 Recife, 27-28 novembro 2008 Pactuação metropolitana num contexto de intensos conflitos (raciais e socioeconômicos) Conflitos Intra e supra- metropolitanos – (centroX periferia ; provinciaX Cidade de Cabo) Cidade de Cabo – Africa do Sul

40 Recife, 27-28 novembro 2008 Região metropolitana como espaço de contestação/negociação de conflitos Formas de resolução de conflitos – top down, negociação, pactuação, bottom-up Time Out - Modelos? – Variedade de mecanismos para a pactuação de redes e negociação de conflitos

41 Recife, 27-28 novembro 2008 Não há solução fácil - Limites e Potencialidade dos modelos

42 Recife, 27-28 novembro 2008 Efetividade X Ausência de voz/descentralização incompleta/contestação interna Duplicação de funções – Madrid Volatilidade institucional – incerteza e falta de transparência (Montreal/Toronto/Cidade de Cabo) Modelo forte/imposto

43 Recife, 27-28 novembro 2008 o Minimiza conflitos entre nível meso-municipal X A província corre o risco de ser “engolida” pela aliança entre governo nacional-local (Amsterdam-Roterdão – cidades-estrelas) o Por outro lado – casos bem sucedidos => Marseille/Stuttgart: Conscientização acerca do papel da Europa das Regiões o Consciência acerca do papel das escalas – papel de redistribuição para a esfera nacional Nível Regional mediador

44 Recife, 27-28 novembro 2008 Resultados concretos/pragmatismo X ausência de uma perspectiva territorial/cidade- metropolitana/fragmentação setorial/descontinuidade (e.g EUA/IBA – Alemanha; Londres) Modelo mais fraco Regionalismo funcional/Projetos

45 Recife, 27-28 novembro 2008 Soluções funcionalistas impostas de cima para baixo não se sustentam O papel do poder constituinte na RM – modelos mais abertos de articulacao metropolitano HIPÓTESES A SEREM DESENVOLVIDAS NAS PESQUISAS

46 Recife, 27-28 novembro 2008  Resultado do pacto metropolitano não está pré-definido, mas surge a partir de um processo de negociação de conflitos, no âmbito de uma estratégia multi-escalar.  A própria produção de escalas representa um processo socioeconômico e político – o tema de governança metropolitana não está dissociado deste contexto HIPOTESES A SEREM DESENVOLVIDAS NAS PESQUISAS

47 Recife, 27-28 novembro 2008 Necessidade de superar falsas dicotomias – (formalXinformal; processo X produto; legitimidade funcional X legitimidade política; re- territorialização – des-territorialização) HIPOTESES A SEREM DESENVOLVIDAS NA PESQUISA

48 Recife, 27-28 novembro 2008 Path Dependency – Convivência de vários mecanismos e paradigmas de governança metropolitana – Consórcios, modelos estadualizados, Inovações pontuais (Câmaras, Agências à la ABC etc.) O CENÁRIO BRASILEIRO

49 Recife, 27-28 novembro 2008 Os consórcios não representam um fenômeno recente – Busca por coordenação setorial

50 Recife, 27-28 novembro 2008 REGIÕES METROPOLITANAS:

51 Recife, 27-28 novembro 2008 o Democratização o Descentralização o Crise Fiscal o Surgimento dos novos atores sociais ANOS 80 - UM MODELO QUE VEM SE ESGOTANDO

52 Recife, 27-28 novembro 2008 MESMO ASSIM, HÁ UMA SEGUNDA FASE NESTE MODELO...(PATH DEPENDENCY?)

53 Recife, 27-28 novembro 2008 o E em várias RMs (particularmente “nos latecomers como RMC” ) ocorre um transbordamento intenso de crescimento urbano por fora dos limites administrativos da cidade central o Mas a organização, gestão e financiamento das regiões metropolitanas não assume papel central na agenda brasileira Enquanto isso, quadro de reestruturação produtiva intensa afeta as regiões metropolitanas brasileiras

54 Recife, 27-28 novembro 2008 o P.ex. ABC Paulista – Consórcio multi- setorial, Câmara Regional e Agência de Desenvolvimento o Necessidade de profissionalização e superar a fase de planejamento MAS HOUVE TAMBÉM INOVAÇÃO SOCIO- INSTITUCIONAL (QUE HOJE COMEÇA A ENFRENTAR OS SEUS LIMITES)

55 Recife, 27-28 novembro 2008 Multiplicidade de mecanismos para a coordenação metropolitana/regional pode representar uma oportunidade no processo de repactuação federativa.... PERSPECTIVAS

56 Recife, 27-28 novembro 2008 o A partir de processos voluntários – não representa camisa de força (experiência internacional) o Potencialidade de aglutinar uma gama ampla de atores, escalas e mecanismos de governança – flexibilidade o Perspectiva concreta para desencadear um processo endógeno de aprendizagem a partir de instituições e modelos de governança existentes – learning by doing ; o Plano de rateio como elo entre planejamento e gestão compartilhada – montagem de uma engenharia financeira detalhada facilita parcerias com agências de fomento e bancos O Consórcio Público representa um elemento chave e moderno para avançar no processo de repactuação federativa

57 Recife, 27-28 novembro 2008 Nao substitui visão estratégica e protagonismo - Exemplo da inercia do consórcio do ABC no cenário pós - 2004 Mecanismos horizontais de cooperação não proporcionam soluções simples para as disparidades intra-metropolitanas – redistribuição) Mas a lei nao basta

58 Recife, 27-28 novembro 2008 Paraná - Curitiba => percepção do esgotamento do modelo Curitiba Minas – re-pactuação a partir de uma aproximação entre o prefeito e o governador – e.g. uso e ocupação de solo metropolitano Natal – Parlamento Metropolitano – Planejamento Estratégico - Fórum de discussões Estado de São Paulo – RMBS – Fundo metropolitano Etc. Ao mesmo tempo, re-tomada do tema na esfera estadual

59 Recife, 27-28 novembro 2008 Cresce o custo de oportunidade associado à ausência de um arcabouço institucional para nortear a gestão, financiamento e organização das regiões metropolitanas....E a necessidade de desencadear processos de aprendizagem coletiva COBRANÇAS PARA MELHORAR A GOVERNANÇA METROPOLITANA AUMENTARÃO