Uma Abordagem Econômica do Modelo Regulatório Brasileiro Bernardo Mueller CERME – Centro de Estudos de Regulação de Mercados Universidade de Brasília

“Se o Brasil ainda precisa pôr fim à diferença em relação aos países da OCDE, há uma necessidade de assegurar que as agências sejam colocadas para funcionar…” Pag. 11.

Esta palestra: Fatos estilizados e teoria sobre a relação entre instituições e crescimento. Hipóteses alternativas. Evidência sobre impacto de instituições sobre crescimento. Instituições e governança regulatória. Impacto de governança sobre performance econômica. Análise do caso brasileiro.

Produto Interno Bruto Real per capita USA Australia Great Britain Netherlands France Sweden Germany Japan Argentina South Africa Mexico Brazil Botswana Egypt Indonesia Zimbabwe Bangladesh Fonte: Penn World Tables.

Convergência Teoria econômica esperaria uma convergência entre paises ricos e pobres. Retornos decrescentes ao capital; Vantagens do segundo movedor. Na literatura não há consenso sobre a existência de convergência.

Dispersão do PIB per capita entre 110 países. Convergência -  Dispersão do PIB per capita entre 110 países. X.X. Sala-i-Martin 1996. The Economic Journal.

 - convergência Condicional Barro. 2001. AEA Papers and Proceedings.

Medidas de ‘Instituições’na Literatura Corrupção (-) Eficiência burocrática (+) Instabilidade política (-) Liberdade econômica (+) Religião freqüentar igreja (-) acreditar no Céu e Inferno (+) Democracia (?) Capital Social (+) Confiança Social (+) Diversidade étnica e linguística (-) Origem do sistema legal (common law) Governança (+) Rule of Law (+) Freios e Contrapesos (+)

Determinantes das Instituições História, geografia, religião, recursos naturais Dotação Institucional Forma de governo (democrático vs ditatorial), relações executivo-legislativo, independência do judiciário, capacidade da burocracia, regras eleitorais, etc Exógeno Mecanismos de Governança Desenho da agência, autonomia, transparência, processo decisório, formas de participação, controle e accountability Variável de escolha dos Formuladores de políticas Incentivos Regulatórios Tipo de tarifa (preço-teto vs. custo de serviço), padrões de qualidade, obrigações de universalização, leilões etc. Variável de escolha dos Formuladores de políticas Performance econômica Acúmulo de capital e crescimento.

Causas do Crescimento Econômico de Longo Prazo Poupança. Acumulação de fatores. Tecnologia. Inovação. Educação. Capital Humano.

Causas do Crescimento Econômico de Longo Prazo Poupança. Acumulação de fatores. Tecnologia. Inovação. Educação. Capital Humano. causas próximas

Causas Fundamentais do Crescimento Econômico de Longo-Prazo Geografia; Cultura; Sorte; Instituições.

Latitude e PIB per capita, 1995. Acemoglu, Robinson e Johnson, 2004.

Latitude e PIB per capita, 1995. Oiapoque ou Chuí Acemoglu, Robinson e Johnson, 2004.

PIB per capita e Geografia

Cultura Cultura determina valores, crenças e preferências de indivíduos e sociedades, tendo assim um impacto direto sobre performance econômica. Pode haver múltiplos equilíbrios de instituições, e cultura pode determinar qual equilíbrio se realiza. Weber (1930), origens da industrialização na Europa ligado à Reformação Protestante e Calvinismo. Trabalho duro, economia e poupança.

Proteção média contra risco de expropriação 1985-1995 e PIB per capita, PPP, 1995 Acemoglu, Robinson e Johnson, 2004.

Proteção média contra risco de expropriação 1985-1995 e PIB per capita, PPP, 1995 Acemoglu, Robinson e Johnson, 2004.

PIB per capita na Korea do Norte e do Sul, 1950-98 Acemoglu, Robinson e Johnson, 2004.

‘Rule of Law’ e Crescimento Econômico Rodrik, 2002.

Índice de Freios e Contrapesos Num Estado C&B Index 1999-2002 C&B Index 2003-2006 1 Rio Grande do Sul 0.813 1.000 2 Distrito Federal 0.775 Rio de Janeiro 0.728 3 0.684 São Paulo 4 Mato Grosso do Sul 0.619 0.671 5 0.569 0.585 6 Santa Catarina 0.555 0.545 7 Espírito Santo 0.530 Minas Gerais 0.519 8 Pernambuco 0.509 0.506 9 Rondônia 0.501 0.483 10 0.426 Bahia 0.454 11 0.414 Paraná 0.402 12 Mato Grosso 0.390 Goiás 0.400 13 Sergipe 0.389 0.377 14 0.387 0.345 15 0.378 0.318 16 Amazonas 0.299 0.315 17 Amapá 0.271 Ceará 0.258 18 0.248 0.247 19 Pará 0.227 0.242 20 Paraíba 0.207 Alagoas 0.183 21 Acre 0.198 0.161 22 Tocantins 0.189 0.159 23 0.186 0.146 24 Piauí 0.088 0.059 25 Rio Grande do Norte 0.032 Roraima 0.049 26 0.023 Maranhão 0.043 27 0.000 0.029 Média 0.367 Desvio Pad. 0.222 0.240

Índice de Freios e Contrapesos (1999-2002)

National Justice Council (CNJ) Variáveis usadas para criar o índice de Freios & Contrapesos Num. Name Description Source 1 Regulatory Agencies Regulatory Governance Index. Measures governance of state and federal reg. agencies in Brazil based on survey data. States with no agency at the time of the studied were set at 0.53 (avg. of other states). Data for 2004/2005. Correa, Melo, Mueller and Pereira (2006). 2 Judiciary* Index composed of three variables using principal component analysis: i) an efficiency index calculated through nonparametric efficiency frontiers; ii) ratio of number of cases tried over cases opened. iii) number of new cases opened per 100,000 inhabitants. i) Swengberger, 2006, pg 79. ii) Ministério da Justiça. 2004. Diagnóstico do Poder Judiciário. iii) CNJ Indicadores Estat. da Justiça Estadual 2005, pg.278, 2004. 3 Public Prosecutors* i) Expenditures with public prosecutors per resident; ii) Number of prosecutors per 100,000 residents. iii) Number of staff per 100,000 residents. Sadek and Lima (2006). 4 Audit Office An index of the level of activity in each state’s Audit Office (TCE). Melo and Pereira (2006). 5 National Justice Council (CNJ) Number of procedures initiated in each state by the CNJ (agency that serves as a watchdog over the Judiciary) divided by state GDP (divided by 100,000). Data for 2006. Corregedoria Nacional de Justiça. 2006 6 Media Percent of all media concession in each state are not in the hands of politicians. [1] Santos, S. S. e Capparelli. 2005 7 Civic Community index An index of Civic Community in the states constructed by principal component analysis using (i) voter turnout (1990-2006), (ii) voto de legenda (1990-2006), and (iii) nonprofit sectors workers per capita (ABONG-IBGE 2002 study). Timothy Powers.

Determinantes das Instituições História, geografia, religião, recursos naturais Dotação Institucional Forma de governo (democrático vs ditatorial), relações executivo-legislativo, independência do judiciário, capacidade da burocracia, regras eleitorais, etc Exógeno Mecanismos de Governança Desenho da agência, autonomia, transparência, processo decisório, formas de participação, controle e accountability Variável de escolha dos Formuladores de políticas Incentivos Regulatórios Tipo de tarifa (preço-teto vs. custo de serviço), padrões de qualidade, obrigações de universalização, leilões etc. Variável de escolha dos Formuladores de políticas Performance econômica Acúmulo de capital e crescimento.

Como medir a qualidade da governança e os seus efeitos?

Por que criar índices? Muitas variáveis econômicas, sociais e políticas são facilmente mensuráveis: lucro, produção, votos, pessoas, consumo, emprego, etc. Outras não são facilmente quantificáveis: liberdade, confiança, respeito às leis, religião, cultura, governança, etc. As tentativas de explicar fenômenos econômicos/sociais/políticos com base somente nas primeiras tem tido sucesso limitado. Isto tem gerado a necessidade de quantificar o segundo conjunto de variáveis. Uma forma de fazer isto são índices.

Índices de Governança e Instituições •Bribe Payers Index •Civil Liberties Index •Consensus Democracy Index •Control of Corruption Index •Corporatism Index •Democratization Index •Economic Freedom Index •Employment Laws Index •Freedom Index •Freedom and Governance Index •Governance Index (Knack and Kugler) •Government Effectiveness Index •Legal Formalism Index •Opacity Index •Openness Index •Peace and Order Index •Political Rights Index •Political Stability (Kaufmann et al.) •Press Freedom Index •Property Rights Index •Public Institutions Index •Regulatory Quality Index •Rule of Law Index-Freedom House •Rule of Law Index-Kaufmann et al. •Social and Institutional Capacity Index •Voice and Accountability Index Human development project: http://humandevelopment.bu.edu/index.cfm

Rule of Law Index The Rule of Law Index combines several indicators that measure the extent to which agents have confidence in and abide by the rules of society. Kaufmann, D., A. Kraay, and M. Mastruzzi. 2003. Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002. World Bank, World Bank Policy Research Working Paper 3106. Available at: http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters2001.htm.

Regulatory Quality Index The Regulatory Quality Index includes measures of the incidence of market-unfriendly policies such as price controls or inadequate bank supervision, as well as perceptions of the burdens imposed by excessive regulation in areas such as foreign trade and business development. Kaufmann, D., A. Kraay, and M. Mastruzzi. 2003. Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002. World Bank, World Bank Policy Research Working Paper 3106. Available at: http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters2001.htm.

Índice de Governança The authors use nine indicators to construct an aggregate index of governance: the regulation of entry, contract enforcement, contract intensive money, international trade tax revenue, budgetary volatility, revenue source volatility, telephone wait times, phone faults, and the percentage of revenues paid to public officials in bribes, as reported in surveys of business firms. Knack, Steve and Mark Kugler. 2002. Constructing an Index of Objective Indicators of Good Governance. PREM Public Sector Group, World Bank. Available at: http://www.bellanet.org/indicators/docs/2ndGen.Index(11.05.02).doc?ois=yes&template=blank.htm.

Índices de Governança Regulatória Outros índices de governança regulatória: NERA/Asian Development Bank. (1998). Governance and Regulatory Regimes for Private Sector Infrastructure Development, ADB RETA5758-REG, Manila, Philippines. Gutiérrez, L. (2003). “Regulatory Governance in the Latin American Telecommunications Sector”.

Amostra 1 ANATEL Federal Telcom 2 ANA Water 3 ANEEL Electricity 4 ANTAQ Water Transport 5 ANTT Land Transport 6 ANP Petroleum 7 AGR GO S,W,E,Tr 8 AGERGS RG Tr,R,E,other 9 ARTESP SP Transport 10 ASEP RJ G,S,T,R 11 CSPE G,E 12 AAGISA PB W,S,I 13 AGEEL E,G 14 AGEPAN MS E,G,Tr 15 AGERBA BA Tr,R,E,G 16 ARCE CE E,G,S,Tr 17 ARSAL AL E,G,Tr,S 18 ARSEP RN 19 ARPE PE W,E,G,Tr

Questionário 18 páginas, 106 perguntas. Respondidas por membros do alto escalão das agências. Esta informação é a matéria prima que é transformada em um índice entre 0 e 1.

Sub-índices Autonomia Processo decisório Instrumentos de decisão Controle e Accountability

Autonomia

Comparação das dimensões para a ANATEL

Comparação das dimensões para a ANEEL

Índice de Governança Regulatória Limitações: Subjetividade do critério de quantificação. Erros de mensuração. Respostas estratégicas. Cuidados ao interpretar o índice: Não confundir governança com performance.

Determinantes das Instituições História, geografia, religião, recursos naturais Dotação Institucional Forma de governo (democrático vs ditatorial), relações executivo-legislativo, independência do judiciário, capacidade da burocracia, regras eleitorais, etc Exógeno Mecanismos de Governança Desenho da agência, autonomia, transparência, processo decisório, formas de participação, controle e accountability Variável de escolha dos Formuladores de políticas Incentivos Regulatórios Tipo de tarifa (preço-teto vs. custo de serviço), padrões de qualidade, obrigações de universalização, leilões etc. Variável de escolha dos Formuladores de políticas Performance econômica Acúmulo de capital e crescimento.

Mapeando de Governança para Performance Econômica “Regulatory Governance and Sector Performance: Methodology and Evaluation for Electricity Distribution in Latin America” Luis ANDRES, José Luis GUASCH, and Sebastián LOPEZ AZUMENDI, October 2007.

Mapeando de Governança para Performance Índice de governança regulatória e medidas de performance para 19 países da América Latina. Duas bases de dados: (i) The World Bank Performance Database (World Bank, 2007) com dados de 250 companhias de eletricidade privadas e publicas; (ii) The Electricity Regulatory Governance Database.

Índice de governança regulatória com seus sub-índices. ERGI AUTONOMY TRANSPARENCY ACCOUNTABILITY TOOLS Position Score Argentina 7 0.80 6 0.85 8 0.71 10 0.83 Barbados 0.76 0.82 4 0.59 Bolivia 3 0.84 1 0.91 5 0.78 Brazil 2 0.87 0.79 0.90 Chile 18 0.56 19 0.57 12 0.63 16 0.50 0.52 Colombia 9 0.75 0.67 0.8 Costa Rica 0.74 D. Republic 0.51 Ecuador 17 0.60 0.70 15 0.65 13 0.40 El Salvador 0.86 0.81 Guatemala 0.62 0.93 Honduras 0.53 14 0.54 0.37 Jamaica 0.72 0.68 Mexico Nicaragua 11 0.66 Panama Peru T & T 0.88 0.92 0.97 Uruguay 0.69 Source: LAC Electricity Regulatory Governance Database. The World Bank. 2007. Extracted from Andres et al. (2007b).

Resultados Econométricos Efeito da variação de um desvio padrão do ERGI 8.7% 9.1% 7.5% 8.7% 10% 10% 5.7%

Instituições Regulatórias no Brasil “Com referência às agências, o primeiro desafio tem sido operar como organismos autônomos dentro do ambiente político a fim de prover confiança e transparência para o setor privado e para a sociedade civil. O estabelecimento da autonomia das agências, no contexto de um debate de políticas públicas mais amplas, tem sido acompanhado de muitas discussões e contradições.” Relatório OCDE sobre a Reforma Regulatória: BRASIL Fortalecendo a governança para o crescimento. Pg. 9.

Instituições Regulatórias no Brasil Logo no início do primeiro mandato o Governo Lula: (i) propôs uma nova lei para regulamentar o funcionamento das agências regulatórias que continha o potencial de severamente reduzir sua autonomia e capacidade de resistir pressões do Executivo.

Instituições Regulatórias no Brasil (ii) pressionou para a saída do presidente da ANATEL.

Instituições Regulatórias no Brasil (iii) desafiou e reverteu a decisão da ANATEL de manter o indexador estabelecido por contrato na formula de reajuste das tarifas de telefonia.

Restrições e Salvaguardas Institucionais Evolução dos três casos: O processo de escolha de conselheiros foi ‘normalizado’. Nova lei das agências foi amplamente discutida, modificada e atenuada. Mudança do índice foi revertida.

Restrições e Salvaguardas Institucionais “Os debates do último ano levaram a modificações significativas nos contratos de gestão inicialmente propostos. Com o passar dos anos, a perspectiva das normas também se modificou. O ambiente atual também tem tido menos risco regulatório, conforme ilustrado pelos recentes leilões das rodovias em outubro de 2007.” Relatório OCDE sobre a Reforma Regulatória: BRASIL Fortalecendo a governança para o crescimento. Pg. 10.

Restrições e Salvaguardas Institucionais “Há uma compreensão cada vez maior acerca da necessidade de aumentar a transparência e a responsabilização dentro do sistema, de introduzir novas ferramentas de desempenho regulatório e de fazer os ajustes necessários no sistema judiciário. Também existe, apesar de todo o recente debate político, um consenso nacional crescente ... acerca das funções e papéis da regulação.” Relatório OCDE sobre a Reforma Regulatória: BRASIL Fortalecendo a governança para o crescimento. Pg. 10.

Conclusões Instrumentos regulatórios, governança e instituições políticas estão intimamente ligados e têm impactos cruciais sobre performance econômica. No Brasil esta configuração tem evoluído no sentido de prover um ambiente onde salvaguardas contra o oportunismo e incentivos para investimento e consumo estejam cada vez mais aprimoradas.

O Processo Regulatório Ministério Público Burocracia e outras Agências Judiciário Suprema Corte TCU Executivo Agência Reguladora Firmas e Investi-dores Eleitores Congresso e Comissões Outros Grupos de Interesse Consumi-dores Imprensa

O Processo Regulatório Ministério Público Burocracia e outras Agências Judiciário Suprema Corte TCU Executivo Agência Reguladora Firmas e Investi-dores Eleitores Congresso e Comissões Outros Grupos de Interesse Consumi-dores Imprensa

O Processo Regulatório Ministério Público Burocracia e outras Agências Judiciário Suprema Corte TCU Executivo Agência Reguladora Firmas e Investi-dores Eleitores Congresso e Comissões Outros Grupos de Interesse Consumi-dores Imprensa

O Processo Regulatório Ministério Público Burocracia e outras Agências Judiciário Suprema Corte TCU Executivo Agência Reguladora Firmas e Investi-dores Eleitores Congresso e Comissões Outros Grupos de Interesse Consumi-dores Imprensa