Responsabilidade civil do Estado 1. Conceito Responsabilidade civil do Estado é a obrigação de reparar os danos causados por seus agentes, no exercício.

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1 Responsabilidade civil do Estado 1. Conceito Responsabilidade civil do Estado é a obrigação de reparar os danos causados por seus agentes, no exercício de suas funções. Divide-se em contratual e extracontratual.

2 Responsabilidade contratual é aquela decorrente de contratos firmados entre a Administração Pública e particulares. Suas conseqüências estão previstas no próprio instrumento contratual. A responsabilidade extracontratual ou aquiliana é aquela decorrente de danos causados a pessoas com as quais o Estado não tem nenhuma relação especial.

3 2. Teorias No decorrer da história, foram adotadas diversas teorias a respeito desse tema. As principais são tratadas a seguir.

4 2.1 Primeira fase: da irresponsabilidade A primeira delas foi a teoria da irresponsabilidade, segundo a qual o Estado não responde pelos danos causados por seus agentes. Essa teoria foi utilizada durante o absolutismo, no qual o poder monárquico não poderia ser questionado.

5 Nos termos do ditado corrente na Inglaterra, "the king can do no wrong" (o rei não pode fazer nada de errado, em tradução livre). A única possibilidade do prejudicado era responsabilizar o agente público que havia causado o dano.

6 Tal solução era iníqua, pois, além da dificuldade da descoberta do agente público causador do prejuízo e da necessidade de provar a existência de dolo ou de culpa (uma vez que a responsabilidade individual é sempre subjetiva), era bastante provável que o agente não possuísse capital suficiente para o pagamento da indenização.

7 2.2 Segunda fase: da responsabilidade civilística Ao fim do absolutismo, evoluiu-se para a teoria dos atos de império e os atos de gestão. Atos de império são aqueles, regidos pelo Direito Público, em que o Estado age com supremacia sobre os particulares, sendo unilaterais, ou seja, independentes da vontade do administrado.

8 Atos de gestão são aqueles em que o Estado está em posição de igualdade com os administrados, pois não impõe sua vontade sobre ele. São bilaterais e regidos pelo Direito Privado ou mesmo pelo Direito Público.

9 De acordo com essa teoria, somente os atos de gestão seriam passíveis de responsabilização estatal. Os atos de império, decorrentes da supremacia estatal, seriam imunes a ela. Nesses casos, somente seria possível responsabilizar o agente público que causou o dano. A essa teoria aplicam-se as mesmas críticas da anterior, uma vez que os atos de império formam a quase totalidade daqueles praticados pelo Estado.

10 2.3 Terceira fase: da responsabilidade publicística Seguiu-se a teoria da culpa do serviço (falta do serviço ou culpa administrativa), segundo a qual o Estado poderia ser responsabilizado se houvesse culpa do serviço, sintetizada nas seguintes hipóteses: "o serviço funcionou mal, não funcionou ou funcionou atrasado". Assim, a responsabilidade estatal pela primeira vez incide sobre todos os atos da administração pública.

11 O prejudicado deveria apenas provar que o dano foi causado por um serviço prestado de forma inadequada, em uma situação na qual o Estado poderia ter agido de forma diversa. Essa solução é bem mais justa que as anteriores, mas ainda requeria do prejudicado a difícil, às vezes impossível, prova da culpa do serviço.

12 Finalmente, a responsabilidade extracontratual do Estado passou a ser considerada sob o prisma da responsabilidade objetiva, baseada na teoria do risco. De acordo com a mesma, basta que o prejudicado prove o nexo de causalidade entre o seu prejuízo e a conduta da administração pública. Não é preciso mais a prova da culpa, requisito da teoria anterior. Essa teoria divide-se em duas vertentes:

13 a) teoria do risco administrativo: admite causas de exclusão da responsabilidade do Estado - culpa exclusiva da vítima ou de terceiro, caso fortuito e força maior; b) teoria do risco integral: não admite a existência de causas de exclusão da responsabilidade. De acordo com ela, o Estado sempre responde pelos danos causados por seus agentes.

14 3. Responsabilidade extracontratual do Estado na Constituição Federal 3.1 Danos causados por agentes públicos O art. 37, § 6°, da CF, dispõe que: "as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

15 Implicitamente, adotou-se a teoria do risco administrativo (responsabilidade objetiva), desde que obedecidas as seguintes condições:

16 a) ato praticado por pessoa jurídica de direito público (autarquias e, em determinados casos, fundações) ou por pessoa jurídica de direito privado (determinadas fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e entidades privadas). As primeiras são sempre responsabilizadas objetivamente. As últimas somente podem sofrer essa responsabilização se exercerem serviços públicos;

17 b) danos causados por atos de seus agentes, quando estiverem atuando no exercício de sua função pública.

18 Por exclusão, a responsabilidade subjetiva deve ser adotada nos seguintes casos: a)atos praticados por agentes de pessoas jurídicas de direito privado que não prestem serviços públicos; b) omissões das entidades públicas em geral (desobediência ao dever de agir). De acordo com o STF (RE-AgR 481110), os seguintes elementos caracterizam a responsabilidade civil do Estado:

19 "Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o ‘eventus damni' e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputável a agente do Poder Público que tenha, nessa específica condição, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal."

20 A responsabilidade pelos danos causados por atividades nucleares obedece a uma norma específica, o art. 21, XXIII, d, da CF, que dispõe: "a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa". Adotou-se, nesse caso, a teoria do risco integral, com a obrigação absoluta do Estado de indenizar as vítimas.

21 3.2 Direito de regresso O agente público causador do dano pode ser responsabilizado diretamente pelo prejudicado. Porém, mais comum é a responsabilização direta da entidade em que o agente trabalha.

22 Nesse último caso, se a entidade for condenada judicialmente (ou, mesmo, pagar a dívida espontaneamente) sua obrigação é, em sessenta dias, instaurar outra ação judicial, denominada "ação de regresso", visando apurar a responsabilidade do agente causador do dano.

23 Geralmente, a responsabilidade da entidade é objetiva, mas a do agente é sempre subjetiva, ou seja, é indispensável a demonstração da existência de dolo ou de culpa. Na administração pública federal, a ação de regresso é regulada pela Lei 4.619/65.

24 Também é possível que, na ação judicial contra a entidade pública, o agente seja chamado a intervir no processo por meio da denunciação à lide, que consiste em uma ação regressiva realizada no próprio processo original (CPC, art. 70, III).

25 4. Responsabilidade por atos legislativos e judiciais A administração pública, como atividade subordinada à lei, geralmente deve responder pelos danos causados por seus agentes. O mesmo, porém, não acontece, com as funções legislativas e judiciais, nas quais a responsabilização é excepcional

26 O Estado pode ser responsabilizado por danos decorrentes do exercício da função judicial em três casos: a)"o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença" (CF, art. 5°, LXXV); b) condenação criminal anulada por meio do processo de revisão (Código de Processo Penal, art. 630); c) dolo ou fraude do juiz e retardamento indevido do processo (Código de Processo Civil, art. 133).

27 A função legislativa também pode dar origem à responsabilidade estatal, desta vez em três situações: a)leis de efeitos concretos, ou seja, aquelas que são leis apenas no sentido formal, pois atingem uma situação específica. Ex.: lei que libera recursos financeiros extraordinários; b) omissão legislativa, decorrente da falta de regulamentação constitucional no prazo assinalado pelo Supremo Tribunal Federal; c) leis declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal.

28 5. Prescrição do direito de requerer a indenização Em decorrência do princípio da segurança jurídica, existe um prazo para que o prejudicado acione judicialmente o Estado. Esse prazo, denominado de prescricional, está definido no art. 1°-C da Lei 9.494/97:

29 "prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos".

30 6. Casos específicos 6.1 Responsabilidade pelo uso indevido de algemas O STF, por meio da Súmula Vinculante n° 11, determinou que o uso abusivo de algemas é causa de dano moral e, portanto, de responsabilidade civil do Estado: "Só é lícito o uso de algemas em caso de resistência e de fundado receio de fuga ou de perigo à integridade física própria ou alheia, por parte do preso ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob pena de responsabilidade disciplinar civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade da prisão ou do ato processual a que se refere, sem prejuízo da responsabilidade civil do Estado".

31 6.2 Responsabilidade civil do Estado por atos de terceiros Geralmente, não há possibilidade de responsabilização estatal por atos criminosos, uma vez que, apesar da segurança ser um dever do Estado e um direito de todos (CF, art. 144, caput), não há possibilidade de garanti-la de modo absoluto.

32 Porém, o Estado pode ser responsabilizado nos termos da teoria da culpa do serviço, ou seja, se houver a demonstração de que a negligência do Poder Público foi um fator essencial para a consumação do crime. Ex.: crime cometido logo após a fuga de preso da penitenciária.

33 A jurisprudência tem considerado que o Estado é absolutamente responsável por danos ocorridos a pessoas que estiverem custodiadas em estabelecimentos públicos, como escolas, hospitais e presídios. Assim, a morte de um detento, mesmo que não haja participação de agente público no fato, deve ser indenizada pelo Estado.

34 Trata-se, como no caso anterior, de atuação do Estado diretamente propiciatória, ou seja, a despeito do fato não ter sido praticado por um agente público, a atuação anterior do Estado propiciou a ocorrência do fato lesivo. Nesse sentido, a lesão provocada em um estudante de escola pública em outro somente ocorreu porque, anteriormente, a Administração Pública os reuniu no mesmo local. Aqui, a responsabilidade é objetiva.

35 6.3 Responsabilidade por atos terroristas As Leis 10.309/2001 e 10.744/2003 dispõem sobre a assunção pela União de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas ou atos de guerra contra aeronaves de empresas aéreas brasileiras.

36 Não se trata, verdadeiramente, de responsabilidade civil do Estado, uma vez que não há, nesses casos, ação ou omissão imputável a agentes públicos. Há, sim, uma hipótese excepcional de responsabilidade estatal por atos praticados por terceiros.