Economia e Gestão do Setor Público Fauzi T Jorge Aula 8 O sistema tributário brasileiro GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas:

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1 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge Aula 8 O sistema tributário brasileiro GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.

2 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge O tema “reforma do sistema tributário” é algo que, recorrentemente, costuma entrar na agenda de debates. O sistema tributário brasileiro está longe de representar um “ótimo de Pareto”, mas está longe, também, de um dado ponto inicial em que todos estejam em uma situação muito ruim. A definição do ponto de ótimo é aquela em que não é mais possível melhorar para todos, porque a melhora de alguém implica prejuízo para outros. Uma reforma, fatalmente, implica melhorar a situação de alguns grupos, em detrimento de outros. Quando se discute o tema “sistema tributário”, está-se discutindo como a renda é dividida em relação a cinco cortes diferentes dessa renda:

3 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge Quanto da renda do setor privado assumirá a forma de lucros e quanto de salários. Corte funcional Que percentual da renda ficará com cada percêntil da população. Corte pessoal Como se distribuem os recursos entre as diversas unidades do país Corte regional Que define a parcela de renda apropriada pelo governo. Governo versus Setor Privado Como a renda do governo latu sensu está dividida entre a união, os estados e os municípios. Corte federativo

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5 Durante o Império, a principal fonte de receitas públicas era o comércio exterior. O imposto de importação chegou a ter uma participação próxima de 2/3 da receita total do setor público. Com a Constituição de 1891, o governo central fica com o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios e telégrafos federais. Aos estados cabia os impostos sobre exportação, imóveis rurais e urbanos, transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, além de taxas de selo e contribuições relativas a seus correios e telégrafos. Tanto a união como os estados tinham poder para criar outras receitas tributárias. Os municípios passaram a ter competência para decretar alguns tributos a partir da Constituição de 1934. As origens do sistema tributário brasileiro

6 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge No período 1946/1960 aumentou a importância relativa dos impostos internos sobre produtos. O Brasil entrou em uma fase em que a tributação sobre bases domésticas passou a ser crescentemente a mais importante, simultaneamente ao início de um processo de desenvolvimento industrial sustentado. No início dos anos 60, os impostos sobre o consumo, sobre vendas e consignações e sobre indústrias e profissões representavam cerca de 40%, 70% e 45% da receita total da União, estados e municípios, respectivamente. As origens do sistema tributário brasileiro (continuação)

7 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge A reforma dos anos 60 O principal aspecto modernizador da reforma foi a mudança da sistemática de arrecadação, priorizando a tributação sobre o valor agregado, em vez de “em cascata” – referente a impostos cumulativos. Em 1967, o Brasil passou a ter um dos sistemas tributários mais modernos do mundo, na época. A adoção do IVA – ainda que sem ter este nome – precedeu o uso desse instrumento tributário na própria comunidade econômica européia, com exceção da França. Os impostos sobre valor agregado criados nesta época foram o IPI e o ICM.

8 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge A reforma dos anos 60 (continuação) Com a reformulação do sistema tributário, os impostos passaram a ser classificados em 4 categorias: Impostos sobre comércio exterior II, IE Impostos sobre o patrimônio e a renda IPTU, IPVA, ITBI, ITR, IR Impostos sobre a produção e a circulação IPI, ICMS, ISTC, IOF, ISS Impostos únicos IUEE, IUCL, IUM Receitas extra-orçamentárias FGTS, contribuições ao INSS

9 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge O PIS/PASEP Para reforçar suas fontes de financiamento, o governo federal criou o PIS – Programa de Integração Social e o PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público. Com estes tributos, diversificou-se a base de incidência das contribuições, estendendo ao faturamento o fato gerador das mesmas. A incidência sobre o faturamento das empresas, apesar de mais ágil em situações de inflação alta, significou um retrocesso do ponto de vista da “modernização” do sistema, visto que constituiu um retorno a formas de tributação “em cascata”.

10 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge 1971 25.21982 26.21993 25.32004 32.7 1972 25.91983 26.91994 27.92005 34.0 1973 25.61984 24.21995 28.02006 34.0 1974 25.11985 23.81996 28.62007 34.4 1975 25.21986 26.51997 28.92008 34.5 1976 25.11987 24.31998 28.92009 33.3 1977 25.61988 23.41999 29.52010 33.5 1978 25.71989 23.72000 33.02011 35.3 1979 24.71990 29.62001 34.02012 35.8 1980 24.41991 24.42002 32.52013 35.9 1981 25.21992 25.02003 31.82014 35.0 E Fonte: Receita Federal e estimativa do Prof. Fauzi T Jorge, em abril.2015 Carga tributária no Brasil (% do PIB)

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16 Fonte: IBPT

17 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge A tendência à elevação da carga tributária ao longo dos anos 1990 decorreu principalmente do aumento da carga de tributos incidentes sobre bens e serviços, explicado em boa parte pelo crescimento da carga de impostos cumulativos, que, do ponto de vista econômico, são de pior qualidade, prejudicando o desempenho do setor produtivo. Crítica à expansão da carga tributária e base de incidência

18 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge A baixa participação da tributação sobre a renda e sobre o patrimônio reflete um viés do governo central na direção de impostos com arrecadação mais fácil, como os que utilizam o faturamento como base de incidência. Apesar de serem de pior qualidade, esses tributos são caracterizados por uma alta produtividade fiscal, principalmente em contextos inflacionários. Além disso, suas receitas não são partilhadas com os estados e municípios, o que explica, em grande medida, a preferência do governo central. Crítica à expansão da carga tributária e base de incidência (continuação)

19 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge Principais impostos e participação por esferas de governo (%) Esferas de governoAntes da Constituição de 1988Depois da Constituição de 1988 FederalEstadualMunicipalFederalEstadualMunicipal A. Federal Imposto de Renda6716175324,522,5 IPI671617433225 Imposto de Importação100 IOF100 B. Estadual ICMS80207525 IUEE305020 IUCL40 20 IUM107020 IUST305020 IUSC100 IPVA50 ITBI50 100 IR Adicional100 C. Municipal ISS100 IPTU100

20 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge OS PROBLEMAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO O nível da carga tributária brasileira é expressivamente superior aos de outros países da América Latina. Por outro lado, quando comparado aos países de renda per capita superior a US$15 mil, o Brasil apresenta-se em patamar inferior, apesar de ter reduzido significativamente essa diferença nos últimos anos. Vale ressaltar que o nível de tributação no Brasil é da mesma ordem do dos Estados Unidos e muito maior do que o japonês. O nível agregado de taxação

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22 OS PROBLEMAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO (continuação) O grau de progressividade da tributação depende da forma como o sistema é estruturado. A tributação sobre a renda das pessoas físicas torna o sistema mais progressivo, tendo em vista que os impostos pessoais podem ser dosados conforme a renda do contribuinte, sendo que a possibilidade de transferência da carga para outros contribuintes é menor do que no caso de impostos sobre produtos ou empresas. Estes tendem a ser transferidos e regressivos. Deste modo, a utilização mais intensa e mais progressiva do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) é recomendável. A falta de equidade

23 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge Imposto de renda da pessoa física em países selecionados (%) PaísMaior alíquota marginal IRPF/IR total BRASIL27,536 Dinamarca68,088 Japão65,048 Coréia do Sul53,760 Itália51,080 Estados Unidos40,082 Reino Unido40,079 México35,049 Argentina30,016 Chile50,016

24 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge OS PROBLEMAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO (continuação) Quando um país tem, como o Brasil, uma estrutura tributária com forte presença de impostos cumulativos, não passíveis de desoneração plena, ele sofre um duplo problema, ao fabricar bens cujos preço está “inchado” por esses tributos, contrariamente ao que ocorre nos demais países. Primeiro, o produto nacional torna-se caro em face do similar importado. E segundo, esse mesmo produto, no mercado externo, enfrenta a concorrência de produtos sem essa carga tributária. Em outras palavras, o país taxa as suas exportações. Os efeitos sobre a competitividade

25 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge AS PROPOSTAS DE REFORMA DO SISTEMA As linhas gerais de uma reforma possível Como foi visto, a carga tributária brasileira é superior à das “economias emergentes”. O ônus tributário exigido da sociedade brasileira, portanto, já é bastante alto. Sendo assim, o grande objetivo de uma nova reforma tributária deverá ser, principalmente, o de aumentar a qualidade da tributação. As linhas gerais de uma reforma possível Como foi visto, a carga tributária brasileira é superior à das “economias emergentes”. O ônus tributário exigido da sociedade brasileira, portanto, já é bastante alto. Sendo assim, o grande objetivo de uma nova reforma tributária deverá ser, principalmente, o de aumentar a qualidade da tributação.

26 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge AS PROPOSTAS DE REFORMA DO SISTEMA (continuação) Aspectos fundamentais: a)Minimização do efeito negativo da tributação sobre a eficiência e a competitividade do setor produtivo; b) Simplificação do sistema tributário; c)Redução da autonomia dos níveis subnacionais de governo no que se refere à sua capacidade de legislar em matéria tributária; d)Eliminação de impostos de natureza cumulativa; e)Adoção de tributos progressivos; f)Aumento da tributação sobre o patrimônio Aspectos fundamentais: a)Minimização do efeito negativo da tributação sobre a eficiência e a competitividade do setor produtivo; b) Simplificação do sistema tributário; c)Redução da autonomia dos níveis subnacionais de governo no que se refere à sua capacidade de legislar em matéria tributária; d)Eliminação de impostos de natureza cumulativa; e)Adoção de tributos progressivos; f)Aumento da tributação sobre o patrimônio

27 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge AS PROPOSTAS DE REFORMA DO SISTEMA (continuação) O Brasil é o único país do mundo em que o maior tributo arrecadado na economia (o ICMS) é um imposto sobre o valor adicionado regido por leis subnacionais. (...) As “guerras fiscais” conduzidas por quase todos os estados, em total desobediência à lei, acabaram transformando o ICMS em um instrumento de localização industrial.

28 Economia e Gestão do Setor Público fauzi@novosolhos.com.br Fauzi T Jorge Composição da carga tributária (%) Imposto/Contribuição19982005 ICMS2321 Contribuição para o INSS1815 Imposto de Renda18 COFINS712 IPI64 CSLL33 PIS/PASEP34 CPMF34 Outros19 TOTAL100 Fonte: Receita Federal

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30 Aula 9 O sistema federativo e o fenômeno da descentralização GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.