A iniciativa comunitária LEADER, uma política de desenvolvimento rural em Portugal

Num contexto particular... A Política Agrícola Comum em crise: - questiona-se a produção intensiva - problemas ambientais - declínio do emprego e actividades agrícolas - êxodo rural / envelhecimento da população - desvitalização de muitas zonas rurais Procuram-se novas abordagens e soluções....   O programa LEADER surgiu como uma resposta da Comissão Europeia num contexto muito particular. De facto, no fim dos anos 80, a Política Agrícola Comum estava em crise. A PAC foi a primeira política verdadeiramente “europeia”, concebida desde o Tratado de Roma, em 1957, para assegurar a auto-suficiência alimentar da Comunidade. A PAC assumiu uma importância considerável e representa, ainda hoje, mais de 40% do orçamento da União. Os apoios aos agricultores e o controlo dos mercados estabelecidos pela PAC permitiram um forte crescimento das produções agrícolas, tanto para o aprovisionamento dos mercados europeus, como para a exportação. Este crescimento apoiou-se em práticas agrícolas cada vez mais intensivas (mecanização, recurso a agro-químicos, etc.) e concentrados num espaço cada vez mais reduzido das zonas rurais europeias. Esta intensificação das produções provocou também problemas ambientais (degradação da qualidade das águas e dos solos, pressão sobre a fauna e a flora, etc.), problemas de ocupação desordenada do espaço e perda de identidade da paisagem rural e também uma degradação da imagem de alguns produtos agrícolas. O fim dos anos 80 e o princípio dos anos 90 marcam um ponto de ruptura: surgem, a nível europeu, importantes excedentes de produtos agrícolas que geram volumosas despesas de armazenamento e que conduziram a reformas da PAC no sentido das medidas de restrição da produção; inicia-se uma crise na agricultura, com a redução do emprego e das actividades agrícolas; os níveis de rendimento baixam e as condições de vida em meio rural deterioram-se, conduzindo a um aumento do número de pessoas em situações precárias e em risco de exclusão, e também ao êxodo para as zonas urbanas - sobretudo dos jovens e daqueles que têm uma melhor formação -, ao isolamento e ao envelhecimento da população rural assiste-se a uma desvitalização de muitas zonas rurais.

Iniciativa comunitária A viragem dos anos 90 Uma política de desenvolvimento rural Iniciativa comunitária Ligação Entre Acções Desenvolvimento Economia Rural Tomada de consciência da problemática e diversidade das zonas rurais Necessidade de experimentar novas abordagens As diferentes abordagens de desenvolvimento rural experimentadas até aos anos 80 apoiavam-se sobretudo numa concepção sectorial das ajudas, com a aplicação de processos “descendentes” (“de cima para baixo”), subsidiando “beneficiários”, em vez de estimular os actores locais, os “portadores de projectos” a adquirir as competências necessárias para se tornarem “actores-autores” do futuro dos seus territórios. Daí a necessidade’ de repensar os fundamentos e os objectivos destas políticas e de passar de uma lógica de crescimento a uma lógica de desenvolvimento sustentável, tendo em conta as dimensões ambiental, económica, social e cultural dos territórios rurais. Esta nova concepção do desenvolvimento permitiu a emergência de processos inovadores, nomeadamente o Programa LEADER I (“Ligação Entre Acções de Desenvolvimento da Economia Rural”) que foi o Programa de Iniciativa Comunitária proposto pela Comissão.

Alguns princípios simples... Parceria local Participação dos actores locais Plano de desenvolvimento local (PDL) Multisectoralidade Subvenção global Autonomia de decisão Trabalho em rede O LEADER propõe uma abordagem do desenvolvimento rural que assenta nalguns princípios: organização de uma parceria local ao nível de um território – sob o nome de “grupo de acção local” (GAL) – que dispõe de uma pequena equipa técnica permanente. O GAL é responsável pela definição e a execução de um plano de acção; elaboração e implementação de um “plano de desenvolvimento local” pela parceria local, definindo vários eixos de intervenção para as acções e os projectos de desenvolvimento; o trabalho de definição e implementação deste plano, apoia-se na participação efectiva dos actores locais; co-financiamento destes planos de acção pela Comissão Europeia, os Estados Membros e/ou as Regiões sob a forma de uma subvenção global (e não de várias linhas orçamentais sectoriais) sobre a qual a parceria local tem uma grande autonomia de decisão; multisectorialidade e procura sistemática de ligações (sinergias) entre as acções, no âmbito de uma estratégia global integrada (daí o acrónimo LEADER : “Ligação Entre Acções de Desenvolvimento da Economia Rural”); trabalho em rede entre os territórios abrangidos a partir de um Observatório Europeu, sediado em Bruxelas em articulação com unidades de animação nacional. Este trabalho em rede assume várias formas, em particular a implementação de acções de cooperação transnacional.  

... com soluções variáveis Território  limites administrativos  Identidade, homogeneidade Parceria  Sociedade civil local Definição do PDL Execução adaptada ao “local”   Estes princípios gerais deixam uma razoável margem de manobra aos intervenientes quanto: à definição do território de aplicação, devendo corresponder a uma certa identidade territorial e/ou cultural, sem respeitar, necessariamente limites administrativos; à composição da parceria local, respeitando o princípio de associar os actores públicos e privados representativos da sociedade local; à definição do plano de acção, inscrevendo-se obrigatoriamente num quadro global de elegibilidades; e ainda, quanto ao método de implementação. Esta flexibilidade permitiu fazer aparecer soluções muito diversificadas de acordo com as especificidades de cada território, no que diz respeito à valorização das identidades territoriais, ao estabelecimento de parcerias e de estruturas de gestão local, aos métodos de animação do território e de estímulo, selecção e acompanhamento de projectos. A abordagem LEADER surge hoje, de uma maneira geral. como uma resposta bem adaptada às necessidades das zonas rurais em dificuldade, mas também à maioria das zonas rurais.

? territórios rurais da Europa > 1000 territórios rurais da Europa As três fases do LEADER 2006 2000 1994 LEADER+ 1991 LEADER II Aprofundar LEADER I Generalizar ? territórios rurais da Europa Iniciar > 1000 territórios rurais da Europa 217 territórios rurais da Europa Tanto cronologicamente como metodologicamente, o programa LEADER conheceu três fases: o LEADER I inicia uma nova abordagem do desenvolvimento, o LEADER II generaliza a abordagem, o LEADER+ visa um aprofundar do método, através de estratégias piloto e de temas federadores. Para cada fase os procedimentos foram similares: A Comissão Europeia lança uma comunicação aos Estados Membros, fixando as orientações para as subvenções globais e os programas operacionais integrados aos quais os Estados Membros são convidados a submeter a abertura de concursos. Ou seja, os Estados Membros respondem a esta comunicação com um plano nacional (ou vários planos regionais, nos países regionalizados) que retoma o espírito da comunicação, introduzindo-lhe algumas especificidades. Após a aprovação deste plano, ao nível da Comissão, os Estados Membros (ou as regiões) lançam um convite ou um concurso para a apresentação dos Planos de Acção Local (ou Planos de Desenvolvimento Local) elaborados ao nível de cada território. No âmbito da Iniciativa Comunitária LEADER, a construção dos Planos de Desenvolvimento Local foi a primeira tarefa das parcerias locais, para a qual as equipas técnicas (que serão as futuras equipas técnicas permanentes para a implementação do programa) podem beneficiar de uma fase de aquisição de competências. Os Planos de Desenvolvimento Local consistem num diagnóstico e na apresentação de uma estratégia de desenvolvimento para o território, que define alguns eixos de intervenção da maneira o mais participativa possível. A fase seguinte é a aprovação dos Planos de Desenvolvimento ao nível nacional, ou seja, a verificação da coerência entre os Planos de desenvolvimento Local e o quadro geral proposto pelo plano nacional, mas também a qualidade e a coerência interna do Plano, no que diz respeito aos objectivos, estratégia e representatividade da parceria. Após a aprovação destes planos, as parcerias locais são credenciadas como as entidades responsáveis pela execução a nível local do programa, recebendo a transferência dos primeiros montantes financeiros, promovem o programa, abrem as candidaturas a projectos dos promotores individuais (ou colectivos), respeitando os eixos estratégicos definidos para o território e acompanhados por um processo de animação permanente dos actores locais que evolui segundo as características e necessidades do território.

O LEADER+ na PAC 2000-2006 Objectivo: “... apoiar projectos-piloto inovadores realizados por grupos de acção locais e estimular o intercâmbio de experiências e a cooperação transnacional neste domínio...” Financiamento: PAC total 2000-2006 297.740 milhões € Desenvolvimento Rural (2º pilar) 30.370 milhões € LEADER+ 2.020 milhões € menos que 0,7% da PAC ! menos que 7% do financiamento do Desenvolvimento Rural !   Ao longo de três “gerações”, o programa LEADER tem-se afirmado a nível europeu, e suscita cada vez mais interesses em países exteriores à União Europeia, principalmente ao nível da filosofia de intervenção, da metodologia utilizada e dos resultados alcançados e menos devido aos montantes envolvidos. De facto esta iniciativa comunitária representa uma gota de água (menos que 0,7%) no imenso oceano que é a PAC e mesmo quando se toma em consideração apenas as medidas relativas ao Desenvolvimento Rural (2º pilar da PAC), para o período de 2000-2006, o orçamento total do LEADER+ é inferior a 7% do total.

A implementação do LEADER em Portugal Portugal era um dos países europeus que não tinha uma verdadeira política de tique de desenvolvimento rural antes do LEADER.

LEADER I em Portugal 1991 – 1994 20 territórios rurais / GAL < 40% do território nacional “nascimento” das associações de desenvolvimento local (ADL) Desde o LEADER I, que o programa é implementado a nível nacional pelo Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, que para o efeito criou uma Unidade de Gestão responsável pelo acompanhamento técnico, mas sobretudo financeiro das equipas locais, que envolve cerca de 10 técnicos no Ministério. Entre 1991 e 1994 funcionaram em Portugal 20 Grupos LEADER, cujas zonas de intervenção cobriam cerca de 40 % do território nacional. Nesta fase o programa deu um forte impulso ao movimento do Desenvolvimento Local português.

LEADER II em Portugal 1995 – 2001 48 territórios rurais / GAL 86% do território nacional reconhecimento e reforço das ADL Após um período de transição relativamente conturbado, no que diz respeito à estabilidade das estruturas técnicas e às expectativas dos promotores de projectos nos territórios, o LEADER II funcionou entre 1995 e 2001 com 48 Grupos de Acção Local a actuarem em mais de 85% do território nacional. O trabalho em rede entre as entidades responsáveis pela implementação do LEADER no terreno, era um dos objectivos do programa desde o início. Este foi um processo que começou no LEADER I com alguns projectos de cooperação entre territórios vizinhos e projectos de cooperação transnacional e que se consolidou com o trabalho do Observatório Europeu e a implementação das estruturas de animação das redes nacionais durante o LEADER II.

LEADER + em Portugal 2001– 2006 52 territórios rurais / GAL 87,5% do território nacional sustentabilidade do trabalho das ADL… No início deste ano foram credenciadas as 52 entidades locais que serão responsáveis pelo LEADER+ até finais de 2006. Esta terceira fase do programa LEADER que abrange 87,5% do país, tem a particularidade de apresentar as estratégias territoriais de cada plano de desenvolvimento local em torno de “temas federadores” tranversais aos PDL.

GAL por tema federador Utilização de novos saber-fazer e novas tecnologias Promoção das componentes organizativas a competências das zonas rurais Valorização dos recursos naturais e culturais Melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais Valorização dos produtos locais A Comissão Europeia na Comunicação aos Estados Membros sobre o LEADER+ propôs 4 temas federadores aos quais os GAL deveriam aderir: A “Utilização de novos repositórios de saber-fazer e novas tecnologias” foi escolhido por 2 GAL 10 GAL preferiram a “Valorização dos recursos naturais e culturais” A “Melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais” foi eleita por 19 GAL e 11 GAL indicaram a “Valorização dos produtos locais” como tema forte do seu PDL O Estado português indicou no Plano Nacional o tema adicional: “Promoção das componentes organizativas a competências das zonas rurais”, que foi escolhido por 10 GAL.

O LEADER+ no contexto nacional de desenvolvimento rural (2000-2006) Objectivos: “... aplicação de estratégias originais de desenvolvimento sustentável, integradas e de qualidade; novas formas de: valorização do património natural e cultural reforço do ambiente económico / criação de emprego melhoria da capacidade organizacional das comunidades Financiamento comunitário: Desenvolvimento Rural (2º pilar) 1.400 milhões € LEADER+ 161,6 milhões € cerca de 11,5% do financiamento UE do Desenvolvimento Rural ! cerca de 1% do financiamento UE/PAC para Portugal !   No contexto nacional do desenvolvimento rural, o Programa LEADER+ concretiza-se pela aplicação de estratégias originais de desenvolvimento sustentável, integradas, de qualidade e inovadoras no que diz respeito: à valorização do património natural e cultural ao reforço do ambiente económico e à criação de emprego e à melhoria da capacidade organizacional das comunidades Uma vez mais, recorrendo a montantes financeiros marginais – cerca de 1% do total do financiamento comunitário no âmbito da PAC para Portugal (11,5% do financiamento das medidas relativas ao Desenvolvimento Rural).

... os Grupos de Acção Local, uma forma de parceria local... são a expressão de um conjunto de actores locais (públicos e privados) de constituição variável com as dinâmicas de cada território organizados para assumir um compromisso colectivo em nome do território com legitimidade para gerir fundos públicos A nível local o programa LEADER é implementado pelas parcerias locais, que assumiram diversas formas nos diferentes países da Europa. Em Portugal, estas parcerias constituíram-se como Associações de Desenvolvimento Local (ADL), agrupando, em geral, uma vasta gama de actores locais públicos, privados, individuais e colectivos (municípios, associações de produtores e de artesãos, pessoas em nome individual, etc.). A composição da parceria local, e portanto da ADL é muito variável e corresponde ao conjunto de actores mais interessados e dinâmicos. Por exemplo, no norte do país as Câmaras Municipais têm um papel importante nas Associações de Desenvolvimento Local, enquanto que no Sul, o sector privado, por vezes cidadãos em nome individual representam a maioria dos associados das ADL. Criadas no início, na sua grande maioria, para gerir o programa LEADER, as associações de desenvolvimento local aplicaram progressivamente os princípios e os ensinamentos do LEADER à gestão de outros programas e projectos. Este facto é, em grande parte, o resultado da existência de uma equipa técnica permanente de animação, que foi suportada pelo programa LEADER, mesmo se hoje as ADL conseguem encontrar outras fontes de financiamento que permitem continuar e alargar o seu trabalho. Estas equipas são, em geral, constituídas por jovens técnicos da região, que aí encontram uma oportunidade de emprego, sem que sejam obrigados a partir para o procurar fora. Isto corresponde a uma real fixação de recursos humanos qualificados e motivados. ... resultam em Associações de Desenvolvimento Local

A Federação Portuguesa de Associações de Desenvolvimento Local Local e data de nascimento: Batalha, 15 de Fevereiro de 2000 Membros: 46 Associações de Desenvolvimento Local com intervenção em meio rural em Portugal Continental, Açores e Madeira Objectivos: representar e defender os interesses das ADL e dos territórios onde intervêm; apoiar iniciativas de desenvolvimento local; dinamizar o trabalho em rede O processo de constituição da “Minha Terra” – Federação Portuguesa das Associações de Desenvolvimento Local, acontece, na fase em que uma parte significativa das ADL ganha alguma experiência e num momento em que se inicia um processo de consolidação da sua intervenção e existência. A convergência de objectivos sempre em torno da problemática do desenvolvimento rural e o diálogo permanente que as ADL foram mantendo desde o início da implementação do LEADER I, tornaram óbvia e evidente a necessidade de constituir uma estrutura federadora que, entre outras, teria as competências de representar e defender os interesses das ADL e dos territórios onde intervêm, apoiar iniciativas de desenvolvimento local e dinamizar o trabalho em rede. A “Minha Terra” foi criada muito recentemente e encontra-se, ainda, num processo de alargamento da sua base de sócios, de qualquer forma conta já com 46 ADL associadas, cujo território de intervenção abrange mais de 250 municípios e uma área que corresponde a mais de 80% do território nacional. Um dado que parece bastante relevante é o da população abrangida pela intervenção destas ADL: mais de 40% da população total do país, este número é tão mais significativo quanto se trata de zonas rurais onde os espaços de “baixa densidade” são dominantes. O processo de criação da “Minha Terra” resultou do diálogo entre várias entidades a desenvolverem trabalho em meio rural e aconteceu de uma forma dinâmica. Consideramos que a consolidação desta Federação é um trabalho contínuo que deve resultar de uma ampla participação de todas aquelas entidades que convergem nos objectivos de desenvolvimento do meio rural. www.minhaterra.pt