Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA.

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1 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS Os desafios da Gestão das Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões no Brasil Reunião Técnica - BID 11 de novembro de 2008

2 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Conceitos fundamentais Federação Trina  O Brasil nos anos 80 vivenciou um amplo processo de descentralização e que entre outras medidas afirmou a autonomia do poder local.  A Constituição Federal do Brasil de 1988 consagrou o Município como um ente da Federação, atribuindo-lhe competência tributária própria, capacidade politica eletiva e de auto- organização.  A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição.

3 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Conceitos fundamentais Articulação federativa Porém, a execução eficiente das políticas públicas modernas pode exigir não só a descentralização dos níveis maiores de governo mas, também, a articulação da atuação dos níveis menores. Isso pode se dar em razão de escala (quando, por ex., Municípios pequenos se reúnem para promoção do desenvolvimento regional) ou, ainda, pela necessidade de coordenação entre políticas públicas (como no caso da integração das políticas de diversos municípios conurbados – Regiões Metropolitanas ou Aglomerações Urbanas ).

4 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Histórico da gestão metropolitana Características da metropolização Brasileira - Década de 70 até meados dos anos 80  Implantação das regiões metropolitanas a partir do Estado central  Política e Planejamento Urbano central, tecnocrático e autoritário  Metrópoles como entes estratégicos do projeto nacional  Fortes investimentos para a modernização dos circuitos da produção comandados pelas metrópoles.  Pouco diálogo e cooperação entre municípios e esfera metropolitana

5 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Histórico da gestão metropolitana Características da metropolização Brasileira - Segunda metade década de 80 e anos 90  Redemocratização + crise fiscal do Estado  Crítica aos modelos de Política e Planejamento Urbano central e autoritário  Municípios ganham maior autonomia como entes federativos  A instituição das RMs torna-se incumbência dos Estados  Flexibiliza-se diferentes formatos institucionais para as RMs sem que se garanta os recursos  Esvaziamento institucional, político e financeiro dos órgãos metropolitanos. Conflitos de interesses entre municípios.

6 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Urbanização Brasileira Consolidação de aglomerações urbanas em todas regiões  9 RMs criadas na década de 70 pelo Governo federal  Hoje já são 29 RMs, em 18 estados.  Mais três RIDEs (Brasília; Petrolina-Juazeiro e Teresina)  Ao todo conta-se hoje 37 GEUBs (Grandes Aglomerados Urbanos) somando RMs, RIDEs e capitais com forte capacidade de polarização  76 milhões de pessoas (45% da população)  Renda agregada R$ 31 bilhões (61% da renda nacional) Diagnóstico das regiões metropolitanas

7 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Diagnóstico das regiões metropolitanas Gestão e concertação  A fragilidade dos aspectos políticos, financeiros e institucionais da gestão vêm impedindo que haja um pacto social e territorial nas regiões metropolitanas.  Em cada estado foram adotados critérios e modelos distintos.  Na maior parte das RMs o órgão gestor é estadual  Estruturas “teóricas” de paridade com municípios  Fundos metropolitanos inexistentes ou frágeis  Poucas ações setoriais concertadas em saneamento, transportes e recursos hídricos

8 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Diagnóstico das regiões metropolitanas

9 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos  Proposta de criação do GT Interfederativo, cujo objetivo é debater proposta s sobre:  MODELO DE GESTÃO, que fortaleça as esferas de governo na realização de suas competências constitucionais e Potencialize as políticas federativas  FINANCIAMENTO, que permita a otimização e racionalização na aplicação de recursos públicos e maior transparência na aplicação de recursos públicos  INTEGRAÇÃO DAS POLÍTICAS, que garanta a regionalização e a territorialização de políticas públicas Desafios da gestão metropolitana no Brasil

10 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Desafios da gestão metropolitana no Brasil Problemas de ordem da pactuação federativa Cooperação horizontal (entre municípios) e vertical (estado/união) X Competição predatória

11 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos 1) A fusão de municípios que englobam o território de grandes metrópoles. Esta é a solução de muitos países (ex., Toronto, Quebec, Londres, Berlim, Madrid etc. ) para a gestão de grandes cidades. 2) A criação de Estados sem Municípios e que englobam o território de grandes cidades. Esta também é a solução de muitos países (ex., Alemanha) para a gestão de grandes cidades. Essa experiência perdurou no Brasil com a criação do Estado da Guanabara, que sucedeu o território do antigo Distrito Federal (21.4.1960 a 15.3.1975). Desafios da gestão metropolitana no Brasil A esse problema se procurou dar diversas soluções. Destacamos aqui quatro delas:

12 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos 3) A criação de órgãos ou entidades intermunicipais compulsórios ou voluntários. Ou seja, os municípios teriam ou o direito ou o dever de atuarem conjuntamente em face de determinadas matérias. A intermunicipalidade voluntária pode se dar hoje mediante os consórcios públicos previstos no art. 241 da Constituição Federal (conf. EC 19/1998), bem como na Lei 11.107, de 2005 (regulamentada pelo Decreto 6.017, de 2007). Já a intermunicipalidade compulsória é tema hoje polêmico, em vista de que ainda não se definiu uma interpretação definitiva do disposto no art. 25, § 3º, da Constituição Federal, que cuida das Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões Desafios da gestão metropolitana no Brasil

13 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos 4) A criação de órgãos ou entidades que, compulsoriamente, reúnam Municípios e Estado. Ou seja, os municípios teriam que compartilhar o exercício de suas competências entre si e com o Estado. Este é o modelo dos Kreise alemães, que são entidades que reúnem diversos Municípios e o Estado para, juntos, exercerem competências. E há opiniões de que as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões devam seguir esse modelo dos kreise alemães. Desafios da gestão metropolitana no Brasil

14 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Modelos de integração metropolitana Desafios da gestão metropolitana no Brasil Intermunicipalidades voluntárias ou compulsórias Órgão ou entidade que compulsoriamente reúna Municípios e Estado (Kreise alemães) Fusão de municípios Estado sem municípios

15 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Constituição de 1988 Art.25....................................................................................................................................................................................................................................................... § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Sobre o dispositivo houve polêmicas de interpretação. A primeira: seria necessária a concordância dos Municípios, para que houvesse a sua integração à região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião? Nesse caso o STF decidiu que a integração é compulsória e independe da vontade dos Municípios, sendo necessária apenas lei complementar estadual (v. arestos das ADI 1841-RJ e 796-ES). Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

16 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos A segunda: se a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião levaria à criação de um órgão ou entidade: 1) intermunicipal, ou 2) que reunisse diversos Municípios e o Estado-membro que, assim, também poderia exercer competências municipais. A primeira posição, a da intermunicipalidade, deriva de interpretação mais literal do texto constitucional, posto que este afirma que a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião é “constituída por agrupamento de municípios limítrofes”. Essa interpretação pertence aos votos dos Ministros Nelson Jobim e Eros Grau no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 1842-RJ e 2077-BA, ainda em curso perante o Supremo Tribunal Federal. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

17 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos A tese da intermunicipalidade reconhece que o Estado somente tem competência para instituir a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião. Porém isso significa que tais figuras podem ser inclusive personificadas, cabendo a lei complementar estadual dispor sobre como tais intermunicipalidades compulsórias funcionarão. A segunda tese, que é a de instituir figura parecida com os kreise alemães, se fundamenta em interpretação que alarga o sentido do texto constitucional, para considerar implícito nele a referência à participação do Estado na região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião. Esta tese é defendida pelo Min. Gilmar Mendes, nos votos que proferiu nos julgamentos das referidas ADIs 1842-RJ e 2077-BA. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

18 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos De qualquer forma, independentemente do que venha a ser decidido, temos defendido no GT que é importante induzir o uso de instrumentos voluntários, como os consórcios públicos, muito eficazes para levar a uma atuação realmente integrada dos entes federados, desde que os contratos celebrados no âmbito da cooperação federativa possuam adequada proteção jurídica. De outro lado, é importante que a região metropolitana, a aglomeração urbana e as microrregiões sejam entendidas como instrumentos necessários a gestão associada de serviços públicos, por isso, não podem ser confundidos com instrumentos para apenas diminuir as competências municipais. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

19 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos Sem dúvida que as regiões metropolitanas, pelos sérios problemas que enfrentam, necessitam da atuação conjunta dos diversos entes da Federação, inclusive na União. Mas essa atuação conjunta deve se dar de forma democrática e respeitar os equilíbrios da Federação brasileira. Isso porque as soluções que venham a causar o desequilíbrio, forçando a centralização aparentemente mais racional, acabam por se tornar ineficazes, gerando efeito justamente oposto. Regiões Metropolitanas: A situação atual de uma antiga controvérsia

20 Planejamento Estratégico PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Relações Institucionais Subchefia de Assuntos Federativos PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS pravanelli@planalto.gov.br Subchefia de Assuntos Federativos