UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 1/15 Economia e Gestão do Setor Público Aula 9 O sistema federativo e o fenômeno da descentralização GIAMBIAGI, F. e ALÉM,

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1 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 1/15 Economia e Gestão do Setor Público Aula 9 O sistema federativo e o fenômeno da descentralização GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.

2 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 2/15 Economia e Gestão do Setor Público Desde o final dos anos 70 e início dos anos 80 tem-se verificado no Brasil uma descentralização – de recursos e de poder. Este conjunto de slides focaliza a complexidade do sistema tributário, da repartição de receita e da execução de gastos, objetivando acomodar uma multiplicidade de demandas. As razões da descentralização Decorre de fatores a) econômicos, b) culturais, políticos e institucionais e c) geográficos.

3 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 3/15 Economia e Gestão do Setor Público A descentralização significa determinar qual esfera de governo pode administrar, de forma mais eficiente, os impostos, os gastos, as transferências, a regulação e outras funções públicas. Os defensores da descentralização dos gastos alegam que, se os bens e serviços públicos locais são fornecidos pelas esferas de governo que encontram mais próximas dos beneficiários, a alocação dos recursos públicos tende a ser mais eficiente. Em outras palavras, as esferas de governo subnacionais estariam mais perto dos eleitores, dos consumidores e dos contribuintes e, dessa forma, mais capacitadas para perceber as preferências locais no que diz respeito aos serviços públicos e impostos. Assim sendo, os bens e serviços públicos cujos benefícios se espalham por todo o país devem ser fornecidos pelo governo central e aqueles cujos benefícios são limitados geograficamente – como a iluminação pública e o corpo de bombeiros – deveriam ficar sob a responsabilidade das esferas de governo subnacionais. Fatores econômicos

4 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 4/15 Economia e Gestão do Setor Público A descentralização pode favorecer uma maior integração social, por meio do envolvimento dos cidadãos na determinação dos rumos da comunidade, o que reforça a transparência das ações governamentais, além de contribuir para reduzir os perigos potenciais que um poder centralizado pode representar para a liberdade individual. Com a descentralização, a maior autonomia dos governos subnacionais levaria à maior participação política e desconcentraria o poder político, fortalecendo a governabilidade e as instituições democráticas. Fatores culturais, políticos e institucionais

5 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 5/15 Economia e Gestão do Setor Público Quanto maior for a área do território nacional, maiores tendem a ser os ganhos de eficiência com a descentralização. Isto porque, em um país de grandes dimensões, certamente é mais fácil para os governos subnacionais, do que para o governo central, atenderem às demandas de certo tipo de bens e serviços públicos por parte da população local. Fatores geográficos

6 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 6/15 Economia e Gestão do Setor Público Os dois modelos de descentralização Neste caso, existe uma espécie de contrato entre o governo central e os governos subnacionais que recebem transferências do governo central, que estabelece quais bens e serviços públicos devem ficar sob a responsabilidade da unidade nacional. Nesse caso, as autoridades locais têm que prestar contas ao governo central e não ao contribuinte local. O problema inerente a este modelo é a falta de autonomia dos governos subnacionais. O modelo do principal agente

7 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 7/15 Economia e Gestão do Setor Público Os dois modelos de descentralização (continuação) Enfatiza o processo de tomada de decisão por parte dos cidadãos – que se reflete no processo eleitoral – e pressupõe maior grau de autonomia dos governos subnacionais. Nesse caso, a sua responsabilidade fiscal é reforçada em decorrência da capacidade dos eleitores de premiar ou castigar o governo local – promovendo sua reeleição ou a eleição de seu sucessor ou, alternativamente, escolhendo um candidato da oposição – segundo sua avaliação quanto ao desempenho do dirigente em questões administrativas e ao fornecimento de bens e serviços públicos. O modelo da eleição pública local

8 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 8/15 Economia e Gestão do Setor Público Os problemas associados à descentra- lização É preciso atentar para o fato de que um certo nível de centralização permite economias de escala e uma melhor coordenação do setor público. Os que defendem esta linha apontam, no caso da função alocativa, que, considerados os desníveis na distribuição da renda e recursos produtivos das unidades subnacionais, poderiam existir desde migrações internas indesejáveis a pressões políticas e sociais insustentáveis. Então, a descentralização poderia implicar em custos de eficiência significativos.

9 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 9/15 Economia e Gestão do Setor Público Os problemas associados à descentra- lização (continuação) No que diz respeito à função distributiva, a experiência internacional sugere que a forma mais adequada de atuação do governo é por meio de política nacional centralizada, aplicada pelas esferas de governo subnacionais com um certo grau de autonomia, o que sugere alguma forma de cooperação entre os diferentes níveis de governo.

10 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 10/15 Economia e Gestão do Setor Público Os problemas associados à descentra- lização (continuação) Em relação à função estabilizadora, as decisões de gasto das esferas subnacionais podem afetar a demanda agregada da economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de estabilização macroeconômica do governo central. Sendo assim, quanto maior for o nível de gastos públicos sob responsabilidade das esferas subnacionais, maior é a necessidade de conscientizá-las da importância de um ajuste fiscal, no caso da implementação de políticas de estabilização.

11 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 11/15 Economia e Gestão do Setor Público Com a Constituição de 1988 observou-se uma crescente descentralização tanto de receitas quanto de gastos. Em relação ao sistema tributário nacional, a nova constituição concedeu aos governos subnacionais competências tributárias exclusivas – incidentes sobre bases econômicas consistentes e abrangentes – e autonomia para legislar, coletar, controlar e gastar os recursos, podendo, atém mesmo, fixar as alíquotas de impostos. Entretanto, o principal aspecto do processo tem sido o aumento da participação dos estados e municípios na arrecadação do governo federal, por meio do aumento das alíquotas de transferência dos fundos de participação. As definições da Constituição de 1988

12 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 12/15 Economia e Gestão do Setor Público PeríodoEstadosMunicípiosSoma 1988 Janeiro14,017,031,0 1988 Outubro18,020,038,0 198919,020,539,5 199019,521,040,5 199120,021,541,5 199220,522,042,5 199321,522,544,0 Tabela 11.1 Alíquotas de transferência dos fundos de participação (%), abrangendo o IR e o IPI

13 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 13/15 Economia e Gestão do Setor Público Resoluções do Banco Central ou do Conselho Monetário Nacional, que não precisam de aprovação legislativa, determinando limites para o endividamento global das unidades do setor público. Controle das aprovações de projetos com apoio financeiro externo – que devem passar por uma comissão ministerial – e restrição à concessão de avais aos créditos externos de estados e municípios. Limitação dos empréstimos das instituições financeiras federais. Regras mais rígidas para a rolagem ou ampliação da dívida bancária. Aprovação, pelo Congresso Nacional de restrições ao endividamento mobiliário – isto é, em títulos públicos –das unidades subnacionais. Instrumentos de controle federal

14 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 14/15 Economia e Gestão do Setor Público A privatização de vários bancos estaduais, antigos financiadores dos tesouros estaduais. A limitação na contratação de “antecipações de receita orçamentária” (AROs), empréstimos tradicionais obtidos junto á rede bancária. A renegociação das dívidas estaduais, durante 1997/1998, com colaterização de receitas próprias. Fechamento das “torneiras”

15 UNIP Prof. Fauzi Timaco Jorge 15/15 Economia e Gestão do Setor Público Aula 10 Finanças Públicas, democracia e accountability Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro, in BIDERMAN, C e ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Campus/Elsevier, 2005.