EXPERIÊNCIAS CONTRATUAIS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Humberto Falcão Martins Rio de Janeiro, maio de 2004 Painel Contratos de Gestão na Administração.

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1 EXPERIÊNCIAS CONTRATUAIS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Humberto Falcão Martins Rio de Janeiro, maio de 2004 Painel Contratos de Gestão na Administração Pública

2 Propósitos Clarificar conceitos, mediante a apresentação de um modelo normativo de análise de experiências contratuais. Levantar questões críticas da contratualização e propor roteiros de aprendizagem a partir da aplicação do modelo a um rol seleto de experiências contratuais atuais baseado em dados recentes. Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

3 Contratos ou experiências contratuais ? experiências contratuais = contrato + contratante + contratado + situação pressupostos: a contratualização é uma luta contra o acaso: o estabelecimento de resultados desejados é necessário e seu alcance pode ser, em alguma extensão, programado, induzido e controlado. a racionalidade é limitada, mas pode ser maximizada até um ponto satisfatório. Daí decorre a necessidade de criação de estruturas (um conjunto de regras e incentivos) que enquadre os atores, modelo seus comportamentos, na direção dos resultados visados, impedindo que os atores busquem maximizar seus interesses próprios da forma que bem lhes aprouver. elementos: metas, meios, controles e incentivos. Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

4 Modelo normativo de análise de experiências contratuais Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

5 Relação causal do modelo boas condições e boas experiências contratuais são condições necessárias, porém não suficientes, para geração de resultados. A precariedade dos contratos e a significância de variáveis intervenientes mostram-se claras na medida em que aplicações do modelo evidenciem a existência de boas condições associadas a resultados ruins, ou más condições associadas a bons resultados. Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

6 Condições segundo o modelo conceitual Experiências Contratuais na Administração Pública Federal

7 Avaliação de experiências Contratuais 11 casos: experiências contratuais recentes, todas baseadas em contratos de gestão: 7 organizações sociais-OS, 1 agência executiva-AE 3 agências reguladoras-AR. Limitação 1: estão fora OSCIPs, OMPs, Rede Sahra, convênios de desempenho com institutos de pesquisa do Ministério da Ciência e Tecnologia e programas do PPA Limitação 2: análises devem variar em função do tempo, dos vieses dos analistas e de novas evidências. Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

8 Avaliação de 11 casos Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

9 Questões críticas da contratualização Análises: horizontal, que busca investigar em que extensão as condições gerais se encontram mais ou menos satisfatórias nos modelos e/ou experiências; vertical, que busca verificar a associação entre condições e desempenho de cada experiência. quatro principais grupos de conclusões Modelos contratuais contam Áreas de governo contam Peculiaridades das experiências contam Condições gerais críticas: controles e incentivos Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

10 Modelos contratuais contam condições estão fortemente associadas aos modelos, sugerindo que os modelos são instrumentos necessários à promoção de boas experiências contratuais: modelos mais maduros ou consistentes promovem melhores condições e melhores experiências; modelos insipientes não promovem tais condições e experiências. OS: forte associação com más condições de controle interno e externo e incentivos reais. um caso de más condições contratuais predominantes e desempenho considerado satisfatório sugere a precariedade do contrato. AE não há associação positiva entre o modelo e as condições, sugerindo que o modelo falha em proporcionar as necessárias condições AR associação entre condições desfavoráveis e desempenhos satisfatórios indicando a existência de contratos precários Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

11 Áreas de governo contam condições apresentam associação relevante com áreas de atuação dos casos analisados os casos no âmbito do MCT apresentam melhores condições de implementação de experiências contratuais que os demais: clareza da política pública gera metas mais convergentes, realistas e desafiadoras modelo de supervisão baseado em resultados e acompanhamento técnico de boa qualidade geram supervisão mais efetiva. variáveis intervenientes relevantes: continuidade administrativa e postura empreendedora dos dirigentes das entidades contratadas. Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

12 Peculiaridades das experiências contam diferentes arranjos de condições apresentam associações significativas com experiências específicas, independentemente do modelo ou área em questão. Há pelo menos dois casos cuja flagrante ausência de condições favoráveis (e os seus diferentes impactos nos seus níveis de desempenho) estão relacionadas a variáveis intervenientes pertinentes à gestão interna do contratante e contratado e a eventos desestabilizadores bem demarcáveis Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

13 Condições gerais críticas: controles desfavoráveis em praticamente todos os casos conformidade (compliance) versus desempenho (performance) Controle externo e interno valorizam mais a conformidade que o desempenho, embora este último também seja avaliado Controle interno e externo são resistentes à discussão sobre concessões na conformidade (waivers) e flexibilidades em troca de melhor desempenho Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

14 Condições gerais críticas: incentivos Valores contrários à contratualização: isonomia x meritocracia contratual: é preferível que todos ganhem o mesmo, que se diferenciem pelos resultados; conformidade passiva: é necessário cumprir as regras acima de tudo, em absoluta desconsideração aos resultados em questão; paranóia patrimonialista: qualquer brecha ou oportunidade discricionária para fins empreendedores será fatalmente utilizada para se promover interesses particularísticos em detrimento do interesse público; o “código do fracasso”: não pode; em caso de dúvida, abstenha-se; se é urgente, espere; sempre é mais prudente não fazer nada”. Consideração não fatalista: a experiência altera a cultura e o aprendizado aprimora a experiência. Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

15 Roteiros de aprendizagem Há obstáculos, experiências vigorosas e, sobretudo, um inequívoco processo de aprendizagem em curso. O processo de aprendizado precisa ser nutrido, de tal forma que os erros e acertos possam permitir melhores resultados e condições. Questões que clamam por atenção e ação imediatas: questões relativas aos modelos contratuais e seus necessários aprimoramentos; questões relativas à gestão de resultados no âmbito de áreas específicas de atuação, principalmente no que toca à relação supervisor-contratado e pertinência de metas; questões relativas à gestão de experiências específicas, mediante assistência intensiva para saneamento de impasses e problemas; e o enfrentamento de questões relacionadas ao controle e incentivos no âmbito da administração federal como um todo. Experiências Contratuais na Administração Pública Federal Humberto F. Martins

16 Humberto Falcão Martins 39, é doutor em administração e mestre em administração pública pela EBAPE/FGV, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela ENAP e graduado em administração pela UnB. Professor da Fundação Getulio Vargas e consultor em gestão pública, principalmente em temas relacionados à gestão para o desenvolvimento, processos de transformação e inovação gerenciais, gestão de resultados e desenvolvimento gerencial. Palestrante na área de gestão pública e autor de publicações sobre gestão estratégica, transformação do Estado e desenvolvimento gerencial, no Brasil e exterior. Atuou em organizações públicas e privadas em posições de direção e assessoria tendo sido, até recentemente, Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Contatos: hfmartins@uol.com.br 061 8118-7004 (cel) e 367-0273